充分发挥区县人大专门委员会职能作用 推动人民代表大会制度在基层完善发展——济南市章丘区人大加强专门委员会建设的探索与思考

□王业东

地方人大专门委员会是地方人民代表大会的重要组成部分，是人民代表大会的常设专门机构，承担着协助本级人大及其常委会依法行使职权的重要任务。区县人大专门委员会设立相对较晚，却是区县人大建设中的一件大事、要事、新事，是区县人大及其常委会发挥职能作用中的重要一环。如何更好发挥专门委员会在新时代人大工作中的重要作用，对于推动人民代表大会制度在基层完善发展具有积极的现实意义。本文以济南市章丘区人大加强专门委员会建设的探索实践为样本，通过深入调查研究和分析思考，为区县人大更好发挥专门委员会职能作用提供借鉴和参考。

一、设立人大专门委员会是完善发展人民代表大会制度的题中之义

人大专门委员会的建设发展是一个循序渐进的过程，从侧面反映了我国人民代表大会制度理论与实践不断创新、完善、发展的进程，体现了社会主义民主政治建设的不断进步。

（一）关于全国人大专门委员会的设立。“五四宪法”第三十四条明确规定，“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格审查委员会和其他需要设立的委员会。民族委员会和法案委员会，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导”。但遗憾的是这一规定在“七五宪法”中被删除。“七八宪法”第二十七条又恢复了全国人大设立专门委员会的规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会可以根据需要设立若干专门委员会”，但规定比较笼统。直到“八二宪法”第七十条才对全国人大设立专门委员会做了进一步明确，“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会”，并沿用至今。

（二）关于地方各级人大专门委员会的设立。1979年地方组织法第十三条规定，“地方各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作”。1982年五届全国人大五次会议在讨论修改地方组织法草案时，曾有人大代表提出设立专门委员会的建议，但因条件不成熟而未被采纳。1986年全国人大常委会对地方组织法再次修改和完善，第二十五条明确规定，“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”。这部法律对地方人大设置专门委员会产生了直接影响，为地方人大设立专门委员会提供了法律依据。

（三）区县级人大专门委员会的设立。按照中央决策部署，十二届全国人大常委会把加强县乡人大工作和建设作为推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展的重要内容，通过专题调研形成了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，2015年6月，中共中央转发了这一意见，明确提出“县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”，为区县人大设立专门委员会提供了政策依据。2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议通过了对地方组织法的第五次修正，第三十条规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”，从而将地方人大设立专门委员会由设区的市（自治州）级以上延伸到了区县。

人大设立专门委员会，经历了从全国到地方、从无到有、从少到多、从不规范到相对规范的历史过程，也反映了我国人民代表大会制度不断自我完善和发展的历史进程。

二、济南市章丘区人大加强专门委员会建设的探索与实践

济南市章丘区人大常委会坚决贯彻落实《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》和中共山东省委《关于加强县乡人大工作和建设的实施意见》，严格按照新修订的地方组织法第三十条的规定，在2017年初的人大换届选举中，依法设立了专门委员会，充分体现了章丘区委、区人大常委会贯彻落实党中央、全国人大常委会和各级党委、人大部署要求的自觉性和坚定性。

（一）切实加强人大专门委员会建设

1.依法务实设置。章丘区人大在专门委员会的设置上，既严格遵循新修订的地方组织法第三十条的有关规定合理设置，又不拘泥于相关法律条款所列举，而是依据本级人大及其常委会行使职权的需要，在依法务实中适当突破。遵循这一原则，在2017年年初召开的区十七届人大一次会议上，章丘区人大依法设立了法制、财政经济、教科文卫、城建环保、农业农村5个专门委员会，作为人民代表大会的常设机构。每个专门委员会设主任委员1人、副主任委员2人、委员4人。其中主任委员和副主任委员均为驻会专职委员。

2.优化完善结构。人大专门委员会属性“姓专”，在组成人员配备上既要考虑到人员专职，更要兼顾到专业对口。章丘区人大2017年年初首次设立的5个专门委员会中，法制委员会主任委员为驻会专职委员担任（其他4个专门委员会的主任委员由人大常委会副主任兼任），5个专门委员会的10名副主任委员全部由驻会专职委员担任，20名专门委员会委员均为专业对口的常委会委员。以农业农村委员会为例，4名专委会委员中，1名乡村振兴的带头人、1名章丘大葱首席专家、1名水利工程师、1名农村党支部书记。其他专门委员会的委员构成情况与此相类似。

3.调整充实力量。章丘区人大设立专门委员会以来，一直在不断完善、优化和调整。2018年，教科文卫委员会主任委员改由1名驻会专职委员担任。2018年3月13日，十三届全国人大一次会议表决通过设立社会建设委员会；2019年2月16日，省十三届人大二次会议表决通过设立社会建设委员会。章丘区委在2019年干部调整时，不仅为城建环保、农业农村委员会各调整充实了1名副主任委员，还把党委群团部门和宣传文化系统的两名主要领导干部充实到人大队伍，提名为社会建设委员会副主任委员建议人选，为下步设立社会建设委员会做好前期的调研、筹备工作。

4.明确定位职责。人大专门委员会是人民代表大会的常设法定机构，在人民代表大会闭会期间接受其常务委员会的领导。章丘区人大各专门委员会设立后，区人大常委会就从建章立制入手，进一步明确专门委员会的定位和职责，建立健全工作运行机制，指导各专门委员会制定了岗位职责、议事规则、工作原则，以及与“一府一委两院”对口联系办法、工作请示报告制度等，厘清专门委员会和常委会工作机构、办事机构的职权界定，更好推动专门委员会工作开好局、起好步。

（二）注重发挥人大专门委员会作用

1.在服务常委会决策中发挥好“智囊团”作用。人大专门委员会的优势是人数少而精、专而深，便于对重大和复杂问题开展深入调查和客观研究，提出中肯公正的意见建议。章丘区人大常委会在年初确定各项监督议题时，都充分听取各专门委员会的意见，要求各专门委员会与“一府一委两院”深入沟通，使确定的各项监督议题高度契合全区中心工作。同时，把一些事关经济社会发展和群众切实利益的重大调研课题交付相关专门委员会实施，形成调研报告后提交人大常委会会议审议，并将调研成果上报区委，转交“一府一委两院”作为工作参考和借鉴。比如，章丘区人大农业农村委员会先后对美丽乡村建设、品牌农业保护、农业综合体建设等重大“三农”课题深入开展“蹲点调研”，形成了《关于当前我区乡村振兴战略实施中应当注意的几个问题》《关于章丘大葱产业发展和品牌保护》《关于农业综合体建设的几个误区》等调研报告，提出的问题和建议引起了区委、区政府的高度重视，责成有关部门向农业农村委员会作了专题汇报。

2.在人大监督工作中发挥好“助推器”作用。人大常委会审议专项工作报告，是代表人民行使地方国家权力，监督“一府一委两院”工作的主要形式。章丘区人大常委会会议召开前，根据会议议题，由人大各专门委员会按照职责分工开展工作，确保会议审议质量：一是提前与报告单位就报告内容沟通情况、交换意见，指导报告单位认真准备报告；二是组织学习有关法律法规，对准备提交常委会审议的专项工作报告提出初审意见；三是通过座谈询问等多种调研形式，在调研分析基础上起草好调查报告，客观公正评价工作，实事求是指出问题，为提高会议审议质量打好基础。比如，章丘区人大常委会在听取审议全区产业支撑发挥情况的报告前，由区人大财政经济委员会召集发改、经信、国土、环保、金融、开发区、投资促进服务中心等7个部门负责人进行座谈，就融资瓶颈、土地制约、环保政策、科技创新、营商环境等产业发展中的难点焦点问题展开询问，提出了支持民营企业、服务实体经济发展的建议12条；四是全程跟踪督办常委会审议意见落实情况，并形成督办报告，与“一府一委两院”的审议意见落实情况报告一并提交常委会会议审议，推动审议意见全面贯彻落实。

3.在保障法律法规实施中发挥好“安全阀”作用。保证国家宪法和法律法规在本行政区域实施是地方人大及其常委会的重要职责，人大专门委员会实施该项职权责无旁贷。一是协助常委会开展执法检查，章丘区人大各专门委员会坚持执法检查前学法制度，邀请法律专家、学者作辅导报告；执法检查中通过听汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察、查看文件等多种形式，了解法律法规实施情况，研究法律实施中存在问题，提出切实可行的意见建议；执法检查结束后写出执法检查报告，与区政府关于法律贯彻落实情况的报告一并提交常委会会议审议；二是协助搞好备案审查工作，过去受制于机构不健全、专业人手少等因素，规范性文件备案审查多是“备”而不“审”，而区县人大法制委员会的设立，则为其提供了组织、人员和专业保障。比如，章丘区人大法制委员会主动借鉴“外脑”力量，吸收法律学者、专业律师、法官检察官、人民陪审员等成立专家顾问团，参与备案审查工作，提出专业性审查意见。目前，已备案审查《济南市章丘区人民政府关于调整章丘区城镇国有土地基准地价的通告》等规范性文件21件，提出审查意见65条，有效维护了法制统一、促进了依法行政。

4.在联系人大代表、群众中发挥好“粘合剂”作用。人大代表代表人民群众行使国家权力，代表提出议案、建议、批评和意见，集中反映了人民群众的意愿和要求，必须高度重视和认真办理。章丘区人大常委会充分发挥专门委员会的专业优势，协助常委会认真做好办理工作，督促有关问题解决，保障代表权益，维护群众利益。一是密切与人大代表联系，根据代表职业和工作特点，由各专门委员会对口联系，通过固定和集中联系代表等方式加强沟通交流，为代表提供服务；二是对口督办代表建议办理工作，章丘区人大专门委员会在督办对口联系部门承办的代表建议过程中，主动加强与对口部门和提建议人大代表的联系沟通，创造性开展办理情况“回头看”，组织提建议代表现场察看建议办理情况，确保建议办理成效。对一些涉及群众切身利益、代表反映比较集中的重点建议，则建立代表建议台账，进行跟踪督办。比如，住龙山街道的人大代表多次提出关于加快实施2路公交车西延与济南市区公交对接的建议，区人大城建环保委员会多次到交运部门调研督办，并将其列入代表建议台账，持续进行跟踪督办，最终促使2路公交车终点站西延至柿子园，与K10路公交线路实现了无缝对接。

三、区县人大专门委员会建设中存在的几个问题

区县人大专门委员会设立相对较晚，在完善组织制度、健全工作机制、发挥职能作用方面还处在探索实践阶段。从章丘区人大各专门委员会的运行来看，固然取得了一定成效，且有所创新和突破，但仍存在一些制约性的共性问题和不足，需要深入分析研究，并在实践中加以解决。

（一）法律地位不够明晰。一是关于专门委员会的设置不够明确、留有空档，地方组织法第五次修正案第三十条规定，“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会根据需要，可以设法制委员会、财政经济委员会等专门委员会”。但在设置其他专门委员会的名称和数量上没有具体规定，给区县人大在实际工作中造成诸多不便；二是关于专门委员会的工作职责较为笼统、程序不够规范，地方组织法和其他相关法律中对专门委员会的职责缺乏明确、具体、可操作的程序性规定，从人大工作实践看，与专门委员会在区县人大建设中承担的工作任务不相适应，影响了专门委员会工作的质量和效能。

（二）组织架构不够优化。专门委员会隶属于人民代表大会，在机构设置上层级高、架子大，但在实际工作中力量小、作用弱。以章丘区人大为例，各专门委员会一般设主任委员1人、副主任委员2至3人、委员4人，委员全部兼职；专门委员会下面没有专门工作机构，也没有具体工作人员，与其对口联系的政府工作部门比，在组织架构、工作力量方面明显处于“失衡”状态和“弱势”地位。比如，财政经济委员会对口联系政府的发改、财政、工信、统计、审计等10多个主要经济工作部门，点多、面广、量大，工作任务急、难、繁、重，工作力量明显不足。且随着地方公共事务日益庞杂多样，地方人大在重大事项决定和监督工作等方面，事权增多、难度加大，现行人大专门委员会的组织机构设置明显弱化，已远远不能满足和适应新形势下其承担的职责任务。

（三）人员配置不够合理。一是组成人员年龄偏大，尤其是驻会专职委员年龄偏大，大都超过55岁，多数只能任职一届，难以形成梯次结构，不利于保持人大工作的连续性和稳定性；二是专职委员少、兼职委员多，没有足够的时间和精力参加专门委员会的调查研究、执法检查等活动，更谈不上深入研究专门委员会工作，提高专门委员会工作水平；三是知识结构不尽合理，专门委员会委员应当是专业精英，具备专业优势，但在实际操作中有时只注重工作和职业，却忽视了知识和专业，更有一些驻会专职委员则是因为年龄原因从党委、政府口上转岗过来，更难以体现“专”的优势。

（四）工作关系不够理顺。一是与人代会关系不够明确，在人民代表大会会议期间，各专门委员会的作用发挥不尽如人意，章丘区人大各专门委员会设立以来，还没有依法向大会提出过议案、建议、批评和意见；二是与常委会关系尚未理顺，人民代表大会闭会期间专门委员会接受常委会领导，受常委会和主任会议的约束较大，但与常委会之间不是隶属关系；三是与工作机构、办事机构关系没有厘清，专门委员会是人民代表大会的常设机构，是人大及其常委会依法行使职权的重要议政层级，工作委员会是人大常委会的内设机构，是为人大常委会提供工作所需和专业服务的工作部门，专门委员会的法律地位高于工作委员会，办事机构则是专门负责人大常委会具体事务的工作班子，承担着参谋助手、组织活动、起草文件及其他秘书工作。

四、加强区县人大专门委员会建设的对策与建议

区县人大设立专门委员会是推动人民代表大会制度在基层完善发展的重要举措，有利于进一步增强区县人大行权履职的活力与实效，必须切实发挥好区县人大专门委员会的职能作用，进一步完善顶层设计、明确职权职责、提高履职效能。

（一）健全组织架构，理顺工作关系。从章丘区人大专门委员会设置情况看，其与常委会内设的工作委员会等机构不相对等和匹配。比如，财政经济委员会对应财政经济和预算两个工作委员会，而教科文卫和城建环保两个专门委员会则只对应一个教科文卫城建环保工作委员会，而即将设立的社会建设委员会还没有相对应的工作委员会，如此设置容易在工作中出现错位、缺位、失位现象。但在具体工作中，专门委员会和工作委员会又是“两块牌子、一套人马”，实行合署办公，这就有必要理顺两个机构的关系，进一步把组织机构健全完善起来。当务之急是紧紧抓住机构改革的良好机遇，把教科文卫城建环保工作委员会一分为二，成立两个工作委员会，同时新建社会建设工作委员会，使得上下对位、工作对等，以便理顺关系，更好开展工作。

（二）优化人员结构，突出专业特点。党的十九大报告中明确指出，“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。一是优化专业结构，认真分析专职委员的专业知识、学历背景、履职能力，合理配备各专门委员会组成人员，保证既有专业分工，又有各方面专业人才，可以借鉴章丘区人大法制委员会建立专家顾问团的做法，在专门委员会下设立专家人才库，聘请相关领域的权威和专家入库，解决专门委员会不够“专”的问题；二是优化年龄结构，注重老中青相结合，形成合理梯队，使各年龄层次的人员都能发挥长处，优势互补，从长远发展看，应适当增加年轻委员比例，以保证人大工作平稳交接；三是优化专职结构，进一步提高专门委员会中专职委员的比例，逐步实现专职化，探索实行人大常委会专职委员同时兼任专门委员会委员制度，不断增强专职力量，提升人大工作水平。

（三）创新用人机制，激发工作活力。从章丘区人大专门委员会专职委员的配备来看，多数从党委政府部门转岗进入，且年龄偏大(55岁以上)，级别较高（正处级），处于“半退休”状态，工作后劲和活力不足。在某种程度上，人大专门委员会成了党政干部退休前的过渡岗位，专业性难以保证。要从根本上解决这一问题，需要党委组织部门用超前思维、超常规举措，大胆创新用人机制，建立人大专门委员会吸引和稳定人才机制，明确人大专职委员的政治、组织、经济待遇，畅通人大干部提拔晋升渠道，加强人大与党、政、司法部门之间的干部交流，让人大干部“进的来、出的去”，形成良好的人大干部成长机制和晋升通道。同时，针对当前区县人大专门委员会办事机构工作人员数量少、工作力量薄弱的现实，尽快增加区县级人大机关岗位编制，选拔一批优秀年轻干部充实到人大专门委员会办事机构，为人大工作增添后备力量、输送新鲜血液，激发工作活力。