公共治理视角下推进地方民主立法的实践与思考

□于云龙 张燕玲

党的十九大报告提出，要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。良法是善治的前提，提升立法质量是打造良法、保障善治的必然要求，而科学立法、民主立法、依法立法是提升立法质量、实现良法善治的根本途径。其中，民主立法则突出了立法活动的人民属性，通过广察民情、广纳民意、广聚民智，把人民群众的利益诉求和意志主张有效地汇集起来，更具灵活性、富有创新性。对地方人大立法而言，引入公共治理视角，对于正确把握最广大人民的根本利益、充分反映群众的共同利益、统筹兼顾不同阶层群体的特殊利益，寻求最大社会公约数至关重要，从某种意义上甚至决定着立法质量。

一、地方民主立法的概念及从公共治理视角下对地方民主立法的界定

公共治理理论是效仿政治社会学，对政府管理社会公共事务模式进行的一次新探索，强调以善治为目标，各方主体通过合作、协商等上下互动的方式，对公共事务实施管理，并把正式制度或规范程序作为治理的重要保证。将公共治理理论引入地方民主立法实践，有助于丰富地方民主立法的内涵和形式，不断提升地方立法的规范性和实效性。

结合地方立法实践，我们认为，地方民主立法实质上是不同阶层意见、不同利益诉求不断整合、协调、平衡的过程，突出表现在立法主体、立法内容、立法过程的民主化，只有通过构建和完善地方民主立法的参与机制，才能使地方立法真正广察民情、反映民意、集中民智、顺应民心。

二、威海市创新地方民主立法的实践探索

近几年，威海市人大常委会在上级人大的指导下，始终坚持民主公开的立法原则，在聚焦“开门立法”上持续精准发力，先后制定了《威海市饮用水水源地保护条例》《威海市节约用水条例》《威海市海岸带保护条例》等一批有特色、过得硬的地方性法规，提升了地方立法的精准化科学化水平。威海市人大立法工作得到上级充分肯定，在2017年第二十三次全国地方立法工作座谈会上，全国人大常委会原委员长张德江予以高度评价，在2018年省人大常委会地方立法工作会议上威海市人大就有关做法进行典型交流，在同年全国人大立法培训班上，市人大常委会进行了经验介绍。

（一）坚持开门立项、精准选题，变“等米下锅”为“主动点菜”。在编制立法计划和立法建议征集论证过程中，威海市人大常委会改变由政府各部门报送立法项目计划的传统模式，充分发挥人大立法的主导作用，建立形成多层次征集意见与嵌入式调研相结合的工作模式，力求使立法项目选题更接地气、更符合民意。一方面，通过书面通知、邮寄信函和向全社会发布公告等多种方式，广泛征集全市各级国家机关、社会组织、立法咨询委员、各级人大代表及社会各界的建议项目，扩大立法项目的来源。另一方面，常委会分管领导牵头组织市人大专委会及常委会工委室工作人员，集中利用一个多月的时间，深入到立法任务较重的部门、基层执法一线及所辖区市进行全面调研，并充分用好基层立法联系点，从不同角度、不同层面尽可能多地直接听取群众、基层单位和利益相关人的意见，真正问需于民、问计于民。在此基础上，对于征集到的建议项目，法工委会同有关专门委员会、市法制办和有关部门进行了反复研究论证；对确实把握不准的项目，及时与省人大常委会法工委进行联系与沟通，确保了立法项目的合法有效。

（二）坚持多方联动、调研论证，变“单打独斗”为“合力推进”。充分发挥人大的组织协调优势，注重加强与政府及有关部门的沟通协调，主动提前介入法规起草和调研论证工作，分专业有重点地组织人大代表、立法咨询专家参与立法活动，形成了工作合力。比如，在《威海市饮用水水源地保护条例》立法过程中，针对上位法对非规模畜禽养殖专业户、散养户的监管缺位问题，市人大常委会通过专家论证、立法咨询等方式，及时听取相关领域专家学者、立法咨询委员的意见建议，在法律责任章节进一步明确了执法主体、科学设置处罚种类和罚款计算标准，填补了立法空白，为加强行政监管提供了及时有效的法规依据。同时，完善意见征集反馈机制，不断拓宽公众参与立法渠道，努力使每一项立法都符合宪法和法律精神，反映人民意愿，经得起历史和实践检验。工作中，既通过《威海日报》、威海人大网站刊发法规草案全文、广泛征求社会各界意见，将一审后的法规修改稿书面征求了部分人大代表意见，又充分用好新媒体新手段，创新公众参与地方立法途径。比如，为做好文明行为促进条例的起草工作，市人大常委会会同市文明办开展了为期一个月的文明行为大讨论，借助互联网、微信、微博等新媒体手段，通过讲故事、谈看法、发微博、拍照片等方式，向全社会征集了市民赞同的文明行为和反对的不文明行为类型，为条例的顺利推进和有效实施奠定了广泛的民意基础；针对部分市民在城区道路烧冥纸污染环境这一现象，常委会在清明节前夕组织了单一事项的社会调查，及时将绝大多数群众意愿通过法规条文的方式反映出来，最大限度地凝聚社会共识。

（三）坚持统分结合、集体审议，变“程序审查”为“大胆决策”。在法规草案审议阶段，发挥有关专门委员会先行审议、法制委员会统一审议、常委会集中审议的职能作用，充分调动各专门委员会的立法积极性，切实把好地方立法工作专业关口。对法规条款中焦点问题或争议较大的条款，在把握合法性原则和进行科学论证的基础上，由常委会集体决策，勇于打破部门利益框框，最大限度地凝聚共识，有效保障地方性法规的审议质量。比如，在审议《威海市城市风貌保护条例》过程中，有关人员对海岸带范围内新建建筑后退距离的规定等难点问题争议较大。市人大常委会主动与市政府有关部门沟通，找准问题症结，经多方反复研究论证，最终增加了建筑后退距离等强制标准，进一步增强了条例的实效性。

三、当前地方民主立法面临的主要问题

（一）地方民主立法机制有待完善。目前地方性法规起草程序一般为，政府职能部门起草法规初稿，经程序化征求意见后，提交政府常务会议讨论研究，之后再提交人大常委会审议。这种习惯于依靠政府职能部门力量起草法规的机制，很大程度上保留了部门的权力和利益。公众参与立法的意见反馈机制缺失，对怎么反馈、反馈什么等缺少硬性规定，存在重表达轻答复、多征集少反馈等问题，降低了公众参与地方立法的积极性。

（二）民主立法的形式和途径有待拓宽。民主立法过程首先要保证参与群体的知情权。但目前地方立法主要是由立法机关主导，谁参与立法、什么时间阶段参与都由立法机关说了算，公众参与立法的程度、质量都非常有限。比如，制定地方性法规时，地方人大常委会尽管通过网站、报纸等媒体公布法规内容，但对法规起草背景、条文说明解释等信息公开不够，往往影响了公众参与立法的实效。在民主立法途径上，座谈会、问卷调查、传统媒体发布等“常规动作”运用较多，但用好新媒体新技术、发挥行业协会商会类社会组织作用等还不够，常态化工作机制尚未形成。

（三）立法参与者的意识和素质有待提高。在人大立法机关层面，一方面，地方立法涉及多个领域，范围广、内容多、问题复杂，地方人大存在立法专业力量不足，综合素质和专业能力都有待提升；另一方面，由于多种因素，目前常委会组成人员的构成结构、专业素养，难以适应地方立法工作的新形势、新任务、新要求。在人大代表层面，仅有很少数的人大代表能够直接参与到地方立法工作中，存在代表参与立法范围不广、程度不深等问题。在立法咨询委员等专家学者层面，立法咨询委员会专家多数来自高校、律师事务所，由于日常业务、事务性工作较多，投入到地方立法调研论证中的时间和精力不足。在社会公众层面，参与地方立法的积极性不高，这其中既有自身综合素质的问题，又有公众民主法治观念淡泊的问题，对与自身利益关联不大、关系区域长远发展的大事要事关注不够。

四、推进地方民主立法的路径选择及对策建议

（一）进一步优化立法主导机关组成结构。一是要优化人大常委会组成人员结构。年龄结构上，需老中青科学统筹、梯次配备，既要选拔经验丰富的老同志到人大任职，也要配备有法律专业知识、素质能力较高的年轻干部，特别要重视人大机关干部队伍的成长，可探索从人大常委会工作机构内部选拔一定比例干部到常委会任职，有利于保持工作的稳定性、连续性。人员渠道上，应适当拓宽常委会组成人员来源渠道，扩大相关界别构成比重，使常委会组成人员更具广泛性、代表性。知识结构上，要聚焦地方立法重点领域，适当增加相关领域专职委员比重，优化改善常委会组成人员整体知识结构，形成履职合力。也可借鉴珠海等地立法研究中心的做法，成立专门机构或通过社会购买服务等形式，畅通常委会与社会各界沟通立法工作信息渠道，重在解决地方性法规起草过程中的技术性、专业性问题。二是要着力提升立法主导机关人员素质能力。逐步建立健全学习培训制度，应充分用好党政干部培训班等平台，将人大常委会组成人员培训纳入干部总体培训计划，实现分批次轮流培训。加大人大教育培训经费支持力度，鼓励围绕人大重点立法工作及相关业务工作，采取高校脱产培训、专题研讨交流、聘请专家教授授课、外出参观考察等形式，加强对人大常委会组成人员及工作人员学习培训，提升立法者的专业素质和工作能力水平。

（二）进一步拓宽公民参与民主立法途径。一是要充分发挥各类行业协会商会的独特优势和作用。行业协会商会在某些特定领域、特定问题上有着党政机关难以企及的深刻理解和透彻认识，其观点和诉求代表着一个行业利益关联者的共同心声，一些意见建议往往更能切中发展要害、更加接地气，需高度重视认真研究这部分群体的意见建议，并将其作为立法项目计划及意见建议的重要来源。二是要充分发挥新媒体新技术的作用。除了通过召开座谈会和论证会、实地走访、问卷调查、邮政寄送等方式广泛征求意见建议外，要统筹考虑立法利益关联主体参与的广泛性、诉求的真切性，主动适应新媒体技术传播广、互动性强的新形势新要求，加强“两微一端”以及手机APP等新媒体新平台建设，完善网上征集意见等长效化常态化机制，推动传统手段与新媒体技术融合发展，引导社会公众有序参与、有效表达，使立法工作具备更广泛、更坚实的民意基础。三是要充分发挥人大代表的主体作用。要坚持把组织引领人大代表参与立法活动作为推进科学立法、民主立法、依法立法重要途径，一方面，完善法规立项机制，注重从代表提出的议案建议中征集立法项目，尽可能地把一些价值较大、条件较为成熟的代表议案建议纳入年度立法计划，扩大了法规立项来源；另一方面，在法规起草调研等环节，研究探索人大代表分专业、有重点地参与立法工作机制，根据代表的职业背景、专业特长等，有针对性地邀请相关行业人大代表参与法规起草、调研、论证及修改，尽可能做到法规所涉领域的市级人大代表全覆盖。四是要加大立法信息公开的力度。加强人大对公众参与立法的组织协调工作，及时向社会公布立法程序、每阶段的目标任务、公众参与的时间节点和具体方式等内容，提前启动公众参与地方立法程序及资格认定等工作，充分保障公众的知情权、参与权。同时，要健全完善征集意见建议反馈机制，对每阶段公众参与立法工作情况进行整理分析，尽可能地及时将所有收集的意见建议采纳情况反馈给当事人，促进公众与立法机关之间的良性互动沟通，激发公众参与的积极性。

（三）进一步完善地方民主立法工作程序。一是要建立“4+N”联合起草长效机制。“4”就是由市人大常委会法工委、市人大相关工作委室、市司法局、涉及立法领域的政府部门单位共同组成法规工作起草小组，对立法目的、基本原则、立法框架等内容进行研究论证、整体设计，确保法规起草框架和主体内容；“N”则是指在法规草案起草过程中，尽可能多地把相关领域的专家教授、知名律师等吸纳进来，扩大法规草案起草主体来源。同时，要吸收借鉴外地先进经验，大胆探索创新政府购买服务等方式，委托第三方进行法规起草，使立法过程更能体现民主性。二是要完善立法审议表决机制。应在法规草案审议表决过程中，增加民主辩论环节，建立完善重要关键性条款单独表决机制。对于有重大争议、重大分歧的条款或观点，审议过程中应预留足够的时间开展民主辩论，确保法规草案体现绝大多数的意志；在法规草案表决时，对这些具有重大争议、重大分歧的条款或涉及利益关系重大调整、对公共利益有重大影响的条款，应建立形成单独表决机制，更加真实地反映常委会组成人员的态度，切实提高地方立法质量。三是要健全立法后评估机制。应探索采用公众问卷调查、专家组评估、座谈会调查、典型个案分析等多种评估方式方法，形成立法机关与社会公众之间的良性互动。同时，要不断加强专业化社会组织建设，吸引相关领域离退休老干部、高校教授、科研院所专家以及相关行业协会负责人等，组建形成立法后评估专业组织。在此基础上，探索政府购买服务或赋予相关社会组织立法后评估组织权等形式，由专业化社会组织自行发起立法后评估工作，有效保障立法后评估工作的客观性、公正性。