人大常委会质询权的发展历程与对策建议

□隋志强 张升忠

2019年是地方人大设立常委会40周年。40年来，我国社会主义民主法治建设不断迈出新的重大步伐，人大制度建设和人大及其常委会工作取得一个又一个的重大成就。其中，作为人大监督重要方式之一的质询，也经历了从无到有、从初步探索到不断创新完善的历程。7月17日，习近平总书记对地方人大及其常委会工作作出重要指示强调：“地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求，围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署，结合地方实际，创造性地做好立法、监督等工作，更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。”这为做好新时代人大工作指明了前进方向。完善人大质询制度、加强监督工作便是其中的一项重要内容。本文就人大常委会质询权的发展历程与对策建议作一回顾与探讨。

一、我国建立人大及其常委会质询制度的历程

（一）人大质询制度的探索。新中国成立之初就设定了人大代表的质询权。1954年9月20日，全国人民代表大会颁布与实施的我国第一部宪法第36条就规定了质询制度，只不过当时用的是“质问”一词，标志着我国人大质询权的正式确立。主要特点：第一，质询的主体范围比较窄，仅仅全国人民代表大会代表享有质询权，全国人大常委会委员不享有质询权；第二，从层级上来说，仅中央权力机关享有质询权，地方人大及其常委会组成人员不享有质询权；第三，质询的对象受局限，仅仅为行政机关，即国务院各部、各委员会，法院与检察院等则不包括在质询的范围之内；第四，对质询的规定比较笼统，对于质询的具体程序及答复等未作进一步地规定，缺乏可操作性。虽然宪法对人大代表的质询权作出了规定，但由于缺乏可操作性，质询权一直未得到贯彻实施。随着法律虚无主义的盛行，1975年1月17日颁布的宪法删除了对人大代表质询权的规定，标志着我国对人大代表质询权的全面取消。

（二）人大质询制度的建立与曲折发展。1976年之后，随着我国政治上的拨乱反正，人大质询制度得以正式确立和发展。1978年3月5日颁布的宪法首次提出“质询”一词，并将质询的主体和对象予以扩大。从质询的主体来看，不仅从中央层面规定了全国人民代表大会代表享有质询权，同时还规定，地方各级人民代表大会代表也享有质询权；从质询对象来看，接受质询的对象不仅仅包括中央一级的行政机关及其组成部门，还包括最高人民法院、最高人民检察院，以及地方各级人民法院和人民检察院，把司法机关纳入了依法应当接受质询的范围。不仅如此，宪法还增加了有关职责方面的规定，增强了质询的严肃性和权威性，受质询的机关必须负责答复。这相较于1954年宪法有了较大的进步，规定虽仍较为原则，缺乏相应的程序保障，但标志着我国质询制度的重新确立，具有重大且深远的意义。以此为依据，1980年9月4日，五届全国人大三次会议170多名全国人大代表就宝钢工程建设问题提出质询，这是我国“质询第一案”，推动了人大质询制度的发展。1982年颁布的宪法对质询权又作了较大修改：首先，将质询权的主体从全国人大代表扩展到全国人大常委会组成人员，取消了地方各级人大代表的质询权；其次，取消了关于对法院和检察院的质询规定，仅限定为国务院及其各部委；再次，作出时间上的限定，将质询的时间限定在开会期间。1982年宪法与1978年宪法相比，在质询主体和对象方面作出了限缩规定，最重要的表现就是去除了地方各级人大代表行使质询权的规定。

（三）人大常委会质询制度的建立。1987年11月24日，六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》第四章第二十五条、二十六条、二十七条、二十八条对全国人大常委会和专门委员会如何进行质询作了规定。之后，各地人大常委会在议事规则中相继增加了质询的内容。如1988年5月14日北京市九届人大常委会第二次会议通过的《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》第五章第二十八条、二十九条、三十条、三十一条对质询作出了明确规定，为人大常委会开展质询提供了法律依据。1992年4月3日颁布实施的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第十四条进一步细化丰富了质询制度。另外，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》等，也都不同程度地对质询作出了补充性规定，内容包括常委会组成人员提出质询的数量要求、质询案的写作要求、质询案提出的主体、质询答复的要求、地方各级人民代表大会质询的行使以及乡镇人民代表大会代表质询权的行使等等。

（四）人大常委会质询制度的深入发展。2007年1月1日，全国人大常委会制定的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》正式实施。其中，专门用一章对询问和质询制度做了细化规定，涵盖全国人民代表大会常务委员会组成人员，省（自治区、直辖市）、自治州和设区的市人民代表大会常务委员会组成人员，县级人民代表大会常务委员会组成人员提出质询案的人数要求及质询的对象、质询案的内容要求、答复的程序和要求等。2014年10月，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用等举措，进一步强化了地方各级国家权力机关在地方治理中的权威和作用。质询作为各级人大及常委会监督的重要手段，这一权力的行使也越来越受到重视。《全国人大常委会2014年监督工作计划》《全国人大常委会2016年监督工作计划》《全国人大常委会2016年工作要点》《全国人大常委会2017年监督工作计划》《全国人大常委会2018年监督工作计划》《全国人大常委会2018年工作要点》等均指出开展质询工作的重要性，并提出要综合运用专题询问、专题调研、跟踪监督等方式方法，探索完善质询机制，视情况适时推动质询工作开展，形成监督合力。2018年3月20日，我国正式实施《中华人民共和国监察法》，其中第五十一条规定：“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，可以依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”这使人大的质询权得到进一步丰富和发展。

（五）质询制度落实的现状与原因分析。质询权是宪法赋予人大行使的带有强制性的国家权力，是人大对行政机关或司法机关“以权力制约权力”进行刚性监督的标志性权力，是人大职权中不可或缺的重要组成部分，也是人大代表和常委会组成人员依法享有的一项法定权力。人大代表和常委会组成人员行使质询权，是保障人民民主，实现人民当家作主的重要方式，是我国社会主义政治文明建设的内在要求，也是发展社会主义民主政治的现实需要，体现了社会主义民主的本质。多年来，虽然人大质询权反复被强调，但落实情况不容乐观。在各级人大的监督工作实践中，无论是全国人代会、全国人大常委会，还是地方人代会、地方人大常委会行使质询权的屈指可数。主要原因：一是法律规定不完善，不好用；二是学习宣传不及时，不会用；三是思想认识不到位，不敢用；四是履职精力不充沛，不能用；五是能力结构不匹配，不愿用；六是人大自身不积极，不想用。

二、化解人大“质询难”的对策建议

激活并有效运行人大质询权是社会主义民主政治建设的一项具体任务，需要投入足够的政治智慧和勇气，需要首先从制度设计层面健全和完善。人大工作具有自上而下的可复制性，建议全国人大常委会加强顶层设计，细化人大质询程序，健全完善质询工作的相关法律规定，使各级人大开展质询有法律可依、有细则可循，为各级人大开展质询提供强有力的法律支撑。同时，要求各级人大将质询工作列入年度监督计划，真正动起来、用起来。当前，应重点从以下三方面进行研究完善。

（一）健全完善质询制度，为开展质询提供有力指引。

1.明确质询主体和质询对象。既要允许联名提出质询案，也应赋予人大代表和常委会组成人员以个人名义提出质询的权力；既要允许对“一府一委两院”提出质询，也应赋予其对“一府一委两院”及其部门主要负责人提出质询的权力。同时，建立回避制度，质询人与质询对象存在法律上的利害关系时，应予以回避。

2.明确质询事项。对具有下列情形之一的，人大代表和常委会组成人员在法律赋权的范围内有权依法提出质询案：（1）违反有关法律、法规的；（2）对与人民群众切身利益相关，有条件解决而没有较好解决，社会反映强烈的热点难点问题，需督促有关部门和单位整改的；（3）没有认真执行或者拒不执行上级和本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定的；（4）对专题视察、专项工作报告、执法检查、调研、接待群众来信来访以及代表建议办理中发现的问题，有关部门或单位重视不够，不及时进行整改，答复敷衍了事的；（5）“一府一委两院”有重大失职或渎职，给国家利益、人民群众利益、公共利益造成重大损失或恶劣影响的；（6）人大及其常委会任命的行政官员违法乱纪的；（7）对违反法官法规定的13种禁止性行为和刑法等法律中针对司法行为有关规定的，对审判机关的质询重点围绕法官的行为而不是裁判结果开展质询；（8）其它需要对相关部门和单位提出质询的问题。不属于质询范围的事项：（1）涉及人大代表和常委会组成人员个人利益的问题；（2）已进入诉讼程序的具体案件。

3.明确质询的提出形式与受理时间。质询案应以书面形式提出为主，并允许在一定情况下可以口头提出。如对一些紧急状态事项的质询，或者在“一府一委两院”有关机关回答质询后，口头提出追问质询，或者对一些不便书面提出但群众关心的比较小的事项的质询。应将质询案的提出时间由人代会期间或常委会会议期间，调整为会前一个月提出，确保在筹备会议时能列入会议议程，并顺利组织实施。

4.明确质询案的提出程序。组织法规定：“质询案由人大主席团或主任会议决定交由受质询机关。”对其中的“决定”一词，各地有不同的理解，使一些质询案被主席团或主任会议否决，未能交付受质询机关答复。因此，应进一步规范人大主席团和人大常委会主任会议决定质询案的程序。建议全国人大常委会在有关法律解释中将“决定”一词作出解释或加以修正。可对质询案实行“两制”。集体联名提出的质询案实行“登记制”，只要质询对象是本级“一府一委两院”及政府所属部门，质询问题是人大职权范围内的监督事项，内容明确具体，且不涉及自身利益和保密事项，无论是口头还是书面，都应予以接受，向大会主席团或常委会汇报后交由受质询机关办理。对个人提出的质询案实行“决定制”，提交大会主席团或常委会主任会议决定是否转交受质询机关。

5.明确质询的答复时限与组织形式。一是答复时限。质询案在人代会或常委会会议期间进行书面答复或口头答复，如不能按期答复，须说明理由，可以适当延长时限，但不能超过两个月。口头质询案也可要求受质询机关或个人当场答复。二是组织形式。在质询案的答复中设计提问、追问、抢白、打断、辩论、表决等环节，在答复之后可通过表决来决定问题是否已经清楚，需要不需要用辩论来说明情况、分清是非。允许提出质询的代表、委员与答复人就质询问题进行辩论，交换意见，保障质询者提出不同意见。人代会期间因时间、议程等原因无法安排的质询案，应转为人代会闭会期间，在常委会会议期间组织实施，提质询案的代表、委员可列席会议，发表意见。三是质询种类。可将质询分为“小质询”和“大质询”两种。对于问题不是非常突出，也容易纠正的，可列为“小质询”。“小质询”只限于作出答复，弄清事实，不进行讨论和表决；对问题严重、涉及面广的列为“大质询”，需要进行讨论和表决。如发生紧急情况需要进行质询的，可采取临时加开常委会会议的方式进行。

6.明确质询案的结果处理和配套措施。一是关于对答复意见的满意度测评。过半数代表或常委会组成人员对受质询机关的答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复，仍不满意的或者受质询人接受质询时态度恶劣、弄虚作假、搪塞拖延甚至拒绝答复的，由主席团提交大会或者常委会主任会议提交常委会全体会议讨论，对受质询机关及其负责人启动调查程序。同时，对“再作答复”的次数、期限和法律后果作出详尽规定，当出现“最终不满意”情形时由人代会或常委会会议表决，可采取启动特别问题调查、撤职或罢免等措施。二是关于质询事项的处理。应根据质询事项的严重程度进行分类处理：对于质询事项不严重，被质询者过错不大的，可由人大主席团或主任会议作出相应决定，交给受质询机关的主管机关或上级机关作出处理；对于质询事项严重，危害极大，受质询者负有重大责任的，可依法由主席团会议或主任会议作出决定，责令受质询机关提出补救方案并采取相应措施，问题解决后向人代会或常委会会议报告整改情况。三是关于人大自身的责任。对于人大代表或常委会组成人员曾经提出质询案，但在组织渠道中中断的事项，如果最后引发公共危机事件，应当追究人大相关领导的责任。四是关于对质询人的保护。要建立健全质询案的保障机制，确保代表、委员提出质询后，自身的合法权益不受侵犯，不受打击报复，从而解除质询者的后顾之忧。

（二）培育壮大质询主体，为开展质询奠定坚实基础。

1.建立健全培训机制，不断提高人大代表行使质询权的能力。将人大质询纳入各级领导干部的学习培训内容，使他们认识到人大质询不是“拆台”，而是在知情的同时督促和纠正“一府一委两院”的不足或过失行为，消除“一府一委两院”领导干部“害怕质询”“讨厌质询”“抵制质询”的错误观念，增强欢迎代表质询、自觉接受质询的意识；要组织代表系统学习人大质询的各项法律规定，正确认识开展质询的重要意义，充分认识质询权的法定性、强制性和不可放弃性，自觉树立开展质询是履职，不开展质询是失职的观念；要加强对人大代表质询能力的专项培训，通过模拟训练，使他们熟练掌握质询案的提出要件、形式、程序和工作技巧，为开展质询打好基础；对于能发现重大问题，但因文化水平较低而写不出质询案的代表，人大常委会应及时进行业务指导，引导其与懂相关专业、写作能力强的代表共同组成调研组，加强调查研究，及时提出针对性强、有价值的质询案。

2.建立健全准入退出机制，确保代表能担负起开展质询的重任。应把好人大代表“入口关”，改革人大代表选举方式，引入竞争机制，逐步扩大代表的直选范围，切实把顾大局、知社情、明是非、敢担当的先模人物选入人大代表队伍。优化人大代表组成结构，探索推进人大代表专职化，适当增加弱势群众和专业人士代表比例，增强代表行使质询权等监督措施的原动力。健全退出机制，对经常不参加代表小组活动，不联系选民，不能履行职责的代表，由选民或原选举单位提出批评，如无改进，劝其辞去代表职务。

3.建立健全考核监督机制，加强对人大代表履职成效的监督。一是修改完善法律。代表法对代表的权利作了详细规定，但未对代表的责任和义务作出明确规定，建议对代表法进行修改，并探索建立人大代表的量化考核制度，将代表应尽的责任和义务具体化、明晰化。同时，还应对选民监督代表的形式、手段、程序等作出具体规定，增强代表的外部约束力。二是全面推行代表向选民述职制度。各级人大应向选民公布代表的联系方式，建立代表与选民联系对话机制，更好地听取和反映民意。要组织代表向选民述职，每年至少一次，并进行评议，接受选民的监督，促进代表更好履职行权。三是建立健全代表履职问责制度。把质询作为人大代表和常委会组成人员履职考核的一项重要内容，对敢于和善于提出质询案的给予表彰奖励；对不作为、不称职的代表不仅要进行劝诫，还要在换届选举中不再纳入候选人范围。

（三）加大宣传力度，为开展质询营造良好舆论环境。

1.加强普法宣传。加大对人民代表大会制度、依法治国方略、宪法和法律赋予人大及其常委会职权的宣传力度，大力宣传人大监督的性质、作用和程序，尤其要加大对质询等法定权力的宣传，对质询的典型案例要通过媒体予以报道，形成全社会共同关注和支持人大质询的良好舆论氛围。

2.力争公开透明。要及时将质询的工作计划向社会公布，对围绕质询召开的联组会议等可在网上直播或电视直播，或专门制作专题片在电视台播出，将质询过程进行充分报道，集中反映“一府一委两院”工作中遇到的困难与存在的不足，解决相关问题的思路和整改措施，使广大群众能第一时间了解到质询的具体情况，把质询活动置于社会监督之下，成为人大监督和民主政治进步的“亮点”。同时，也让更多的人大工作者熟悉此项工作，从而形成示范效应、“蝴蝶效应”，推动人大质询成为一种常态。有关质询的情况包括质询案及其答复、质询问题的处理、失职违法行为及相关责任人的追究应在人大公报上予以公布。

3.把握舆论导向。对人大质询的报道要认真把关，引导社会舆论对质询的方式、内容、效果作出正确解读、客观评论，防止出现误解、误读、误评。要精心组织报道内容，充分反映人大认真履行职责、寓监督于支持之中的新进展新业绩，推动人民代表大会制度与时俱进、推进国家治理体系和治理能力现代化。