宪法和法律委员会合宪性审查职责的展开

十三届全国人大一次会议通过的《宪法修正案》第44条第2款规定，全国人大设立的专门委员会中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”（下称“宪法法律委”）。在宪法法律委新增的各项工作职责中，“推进合宪性审查”具有关键意义。

宪法和法律委员会的宪法地位

第一，作为专门委员会，宪法法律委的地位和职权不可能平行乃至超越全国人大常委会。宪法法律委是协助全国人大及其常委会开展合宪性审查等工作的专门委员会，而非修宪者新创设的宪法监督机关，它要接受全国人大的领导，在全国人大闭会时接受常委会的领导。

第二，作为专门委员会，宪法法律委应当为全国人大及其常委会行使宪法监督职权提供专业的、日常的和制度化的支撑。宪法法律委不能直接对其他国家机关的行为合宪与否作出终局判断，但可以在专业判断的范围内提出意见和建议，行使与其宪法地位相适应的程序性权力。

第三，宪法法律委受全国人大及其常委会的领导，但不应被视为纯粹的内部机构，可以以特定形式对外开展宪法监督工作。宪法法律委应当审议或审查包括法律草案、法规和司法解释等在内的规范性文件，并向相关机关提出意见或建议，相关机关出于对宪法法律委的尊重而主动防止立法行为违宪。

宪法和法律委员会的权力配置

合宪性审查工作具有一定的独立性，同时与其他工作紧密结合，“嵌入”到规范性文件的制定、修改、解释、评估、行政执行、司法适用以及实施情况的监督、废止等各环节。

（一）统一审议法律草案中的合宪性审查

在法律制定过程中就确保法律草案最大程度上的合宪性，既是我国宪法体制的基本逻辑，也是我国合宪性审查制度的基本出发点。基于宪法法律委的宪法地位，其在统一审议法律草案（包括法律修正或修订草案以及法律解释草案）时，除保证草案的形式规范性、体系融贯性等之外，首先要保证草案的合宪性，即合乎宪法的文本、精神和体系。为此要为其配置相关职权。一是要求说明的权力。对宪法法律委提出的合宪性疑问，有关起草部门应当在规定期限内予以解释和说明。二是发回的权力。宪法法律委认为存在合宪性疑问的，可以将草案发回起草部门。草案被发回后再次提交审议的，起草部门应对修改情况作说明。三是提出建议、议案和报告的权力。宪法法律委有权向大会或常委会提出草案中涉及的合宪性问题的建议、议案和报告。对于存在合宪性疑问的草案或条款，可以建议逐条审议、单独表决。如果认为草案中存在同宪法相抵触的情况，可以提出撤销立法的议案。草案审议完成后，宪法法律委在向大会或常委会提交的报告中应当增加“草案的合宪性”的专门内容。

（二）备案审查中的合宪性审查

按照宪法和立法法、监督法，备案审查的标准是“与宪法和法律相抵触”，即合宪性与合法性。按照规范位阶理论，对法规类文件的备案审查首先涉及的是合法性问题，而非合宪性问题。因此，对法规类文件的审查重心在于合法性。如果认为其合法性存疑，则应使之符合法律；如果认为其不存在合法性问题，则径行通过合法性审查；如果在开展合法性审查时，法律的合宪性受到质疑，则应暂停对法规类文件的合法性审查，转入对法律的合宪性审查程序。这表明，备案审查程序可以引发对法律以及法规的合宪性审查。宪法法律委应当在在备案审查中发挥主导作用，明确其有权向规范性文件制定机关提出修改或撤销、废止的建议，有权要求制定机关就修改或撤销、废止情况在规定时间内作出说明。

（三）执法检查等监督工作中的合宪性审查

执法检查中的合宪性审查可分为两种类型：一是单独开展宪法实施情况的检查，二是在检查法律实施情况时一并检查相关的宪法实施情况。无论是单独检查还是一并检查，宪法法律委均要对检查中出现的合宪性问题进行研究，向常委会提出报告。在一并检查的情形下，执法检查报告应当就法律实施中的合宪性问题作专门说明，提出修改法律、完善相关制度的意见和建议。

（四）选举活动中的合宪性审查

按照《选举法》第58条，主持选举的机构要对“破坏选举行为”进行调查处理，需要追究法律责任的则移送“有关机关”处理。其中，主持选举的机构为本级人大常委会（间接选举）或选举委员会（直接选举）。它们在调查处理涉嫌破坏选举的行为时，对该行为是否损害宪法秩序、制度规范是否合乎宪法提请全国人大常委会进行审查，是保证选举活动正当性的逻辑必然。在此过程中，宪法法律委应当有权对选举涉及的合宪性疑问予以调查并向常委会提出报告、建议或议案。类似的，在任命和罢免行为中，宪法法律委亦应配合全国人大常委会发挥上述职能。

（五）宪法解释中的合宪性审查

宪法解释的过程实际上就是合宪性审查的过程。全国人大常委会要履行好“解释宪法”的职责，一方面要有完备的解释程序，另一方面要有专职工作机构。就此，宪法法律委应当有权向常委会提出解释宪法的意见、建议或议案，成为宪法解释的主要启动机构，并审议宪法解释草案。

在宪法解释中，宪法法律委可能面临四种涉及合宪性审查的情况。一是在统一审议法律草案、备案审查等工作中开展合宪性审查时，宪法法律委认为宪法规范存在解释的必要，则应暂停合宪性审查而转入宪法解释程序，向常委会提出解释宪法的建议或议案。二是常委会决定解释宪法，此时常委会应委托宪法法律委起草宪法解释草案。三是其他有权机关向常委会提出解释宪法的要求或议案，宪法法律委应进行统一审议，并将审议结果报告常委会。四是社会主体向常委会提出解释宪法的建议，宪法法律委应进行研究，决定是否向常委会提出解释宪法的建议或议案，并将研究结论答复建议人。

宪法和法律委员会的内外部关系

（一）该委员会自身的内部关系

宪法法律委并非全新设立，而是由法律委员会“更名”而来的。在宪法法律委内部，如何处理合宪性审查与合法性审查的关系将成为一个关键问题。合宪性审查具有根本性和最终性，合法性审查必须服从合宪性审查。其一，两种审查标准应有先后之分。审查下位法的标准首先应当是合法性，进而是合宪性。其二，除非认为法律确属合宪，否则不能以合法性审查替代合宪性审查。当以合法性标准审查下位法时，如果认为法律和下位法存在抵触宪法的可能，应一并对该二者是否合宪予以审查；如果认为下位法未抵触法律，从节约审查成本的角度来说，可不连带对法律进行合宪性审查，但如果下位法涉及宪法问题，或认为所依据的法律存在违宪的可能，亦应对法律和下位法的合宪性予以判断。如果下位法没有明确的法律依据，则应直接审查下位法的合宪性，并审查是否构成立法不作为。基于两种审查的区别，应当将两项工作交由委员会内部的不同机构承担。

（二）该委员会与全国人大及其常委会的关系

对于该委员会与全国人大的关系，按照宪法的规定，宪法法律委由全国人大设立并受其领导，职责是“研究、审议和拟订有关议案”。就合宪性审查工作而言，一是可考虑直接授予宪法法律委就有关合宪性疑问进行调查、研究和提出报告、处理建议的权力；二是可要求宪法法律委在每次大会上提出上一年度合宪性审查工作报告，大会予以审议并可作决议。

对于该委员会与全国人大常委会的关系，需要立足于常委会与大会的关系来认识。大会与常委会之间存在制度张力是必然的，客观上也必要的。宪法法律委首先和根本上是全国人大的专门委员会，全国人大常委会对它的领导要服从大会的意志。宪法法律委在开展合宪性审查时，要以全国人大的立场和标准对常委会立法活动是否合宪进行日常的预防性监督。

（三）该委员会与全国人大常委会法制工作委员会（下称“法工委”）的关系

宪法法律委与法工委在合宪性审查方面具有工作指向上的一致性。但合宪性审查工作主要应由宪法法律委承担，法工委不应就合宪性疑问对外作出处理行为。法工委是从属于常委会的行政机构，应当配合、协助宪法法律委开展法律草案审议、合宪性审查等工作。法工委应当发挥好协助功能，规范性文件的合宪性等专业判断应当由宪法法律委作出，宪法法律委有权指导和协调法工委的相应工作。基于此，设在法工委的法规备案审查室应接受宪法法律委的直接领导。

（四）该委员会与法院的关系

按照《立法法》，全国人大常委会对法规类文件的审查启动方式包括两种：一是国务院、中央军委、最高法院、最高检察院和省级人大常委会书面提出审查要求，即要求审查；二是其他主体书面提出审查建议，即建议审查。但目前尚未出现要求审查的实践。

作为经常性的法律适用机关，法院是最有能力提出合宪性审查要求的国家机关。从制度成长的角度来说，最高法院移送机制应当成为法院启动合宪性审查的主要方式。第一，宪法法律委可以直接与最高法院建立合宪性审查的移送接收关系。第二，宪法法律委不宜直接接收其他法院的审查建议。审判权的行使要体现独立性前提下的统一性，法院对规范性文件的合宪性问题应形成统一的结论。第三，对于法院或其他国家机关在规范适用时提出的合宪性咨询，宪法法律委不宜受理。

（五）该委员会与其他国家机关和社会主体的关系

这一关系的核心问题在于，审查建议是应当直接受理，还是要设置过滤机制。一方面，在完善最高法院的移送审查机制之后，一部分合宪性疑问能够获得解决。另一方面，在完善预防性审查、备案审查的制度后，通过立法过程中的审议程序也可以消除相当一部分合宪性疑问。从更好发挥公民监督的角度来说，可考虑建立审查建议的登记制，除明显不符合形式要求的外，审查建议均要送交宪法法律委进行审查并作出结论。同时，明确宪法法律委拥有直接调阅审查建议、启动审查程序的权力。

宪法和法律委员会有效履职的法律制度建设

（一）组织性规范

要明确宪法法律委在全国人大体系内的特殊地位。它既是专门委员会中的一个，在合宪性审查方面又要协调其他专门委员会的工作。为此，全国人大组织法和立法法应当写入宪法法律委“协调开展合宪性审查工作”的职责。

就自身组织建设来说，应进一步充实其人员数量和专业水平，组成人员均应有相当的宪法和法律方面的理论与实务经验。专家顾问制度应有强制性，即设立专家咨询委员会或顾问委员会，并可成立咨询研究机构。

为提升工作效率，应当明确宪法法律委对法工委的指导协调权。法工委既是常委会的工作机构，同时也是宪法法律委开展合宪性审查工作时的工作机构，法工委的办事机构同时也是宪法法律委的办事机构。

（二）权力性规范

首先，授予宪法法律委在统一审议法律草案过程中的预防性合宪性审查权。一是修改《立法法》第19条和第32条，增加规定，宪法法律委审议法律案，认为存在合宪性疑问的，可以要求起草部门在规定期限内予以解释和说明，或将法律案发回起草部门。二是修改《立法法》第20条和第33条，增加规定，宪法法律委对法律案进行统一审议，向大会主席团或常委会会议提出对法律案合宪性审查情况的报告。三是修改《全国人大组织法》第37条，增加一款规定，宪法法律委可以对加强合宪性审查问题进行调查研究，提出建议；可以向全国人大及其常委会提出有关合宪性审查方面的议案和报告。

其次，授予宪法法律委在法规类文件备案审查过程中的合宪性审查权。一是修改《立法法》第100条，明确合宪性审查工作主要由宪法法律委承担，规定，宪法法律委认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见，或与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见；宪法法律委认为上述规范性文件同宪法或法律相抵触而制定机关不予修改的，应当向常委会会议提出予以撤销的议案、建议。二是对《监督法》第32条、第33条有关司法解释的备案审查规定亦相应修改。

再次，授予宪法法律委协助常委会对宪法实施进行监督检查的权力。一是修改《监督法》，增加一条规定，全国人大常委会开展宪法实施情况的检查；宪法法律委协助全国人大常委会开展检查。二是修改《全国人大组织法》第37条，增加规定，宪法法律委审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的质询案，涉及宪法问题的，应当就受质询机关行为的合宪性提出报告。三是修改《全国人大组织法》第38条，增加一款规定，全国人大或全国人大常委会可以要求宪法法律委针对宪法问题进行调查，并提出报告。

复次，在未来可能制定的“宪法解释（程序）法”中，明确宪法法律委在宪法解释案的提议、拟定、审议中的角色，规定，在审议宪法解释案时，宪法法律委应当对其是否合乎宪法予以审查并向常委会提出报告。

（三）程序性规范

在一般规定方面，由全国人大常委会制定“合宪性审查工作程序规定”。该规定不能仅作为内部工作规范，而应由全国人大常委会以法律的形式通过，内容包括审查的提出、接收、反馈等具有外部效力的条款。

在特别规定方面，以宪法法律委协调开展合宪性审查工作为前提，对现有的合宪性审查程序进行梳理和整合。应当纳入宪法法律委协调开展合宪性审查的前提，完善审查建议的接收和反馈程序、审查要求的接收和处理程序、备案审查的研究和处理程序，以及审查标准、审查范围等制度。此外，还应当修改《立法法》，增加最高法院移送审查的条款。可以在《立法法》第99条增加一款，规定，法院在裁判中认为所依据的规范性文件抵触宪法和法律的，最高法院应当将该规范性文件移送全国人大宪法法律委进行审查。

（四）责任性规范

第一，对被审查者来说，应当通过修改《立法法》和《监督法》，明确不接受审查或怠于按要求提出解释、说明、报告的法律责任，明确违反宪法的责任承担方式。如果构成立法违宪，则该立法应当修改、撤销或废止。如果构成行为违宪，则违宪主体应当受到相应处理，比如公开违宪事实、相关人员被免去公职等。违宪责任不同于一般的违法责任，现有的法律责任体系有待扩充。第二，对宪法法律委来说，其责任性规范至少包括三个层面。一是规定要求审查、建议审查的结果公开制度，凡是启动了合宪性审查程序的，其过程、结论和理由均要向社会公开。二是在建议审查方面，无论采取何种处理方式，均应对建议人出具告知书，并明确该告知书是否具有拘束力。三是规定在每次全国人大会议上，由常委会或宪法法律委向大会作上一年度合宪性审查情况的报告并接受审议。