新时期完善和创新人民政协民主监督的几点思考

◇ 文/百色学院政治与公共事务管理学院 韩继伟

人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分，是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、建议和批评的方式进行的政治监督，具有鲜明的中国特点和独特优势。但鉴于历史、国情等多方面的原因，政协的监督工作还存在着这样或那样的一系列问题，一直是政协履行职能的一个“软肋”，“协商有余，监督不足”[1]依然是政协工作的一大困惑，还需要我们从各个层面实施整合和优化。在新时代的历史背景下，加强和完善人民政协的民主监督工作，积极发挥人民政协在社会主义现代化建设中的独特作用，不仅是各级党委、政府及社会民众共同关注和深刻思考的一个重要课题，而且也是社会主义政治经济建设中必不可少的政治资源和重要环节。

一、正确认识和准确把握人民政协民主监督的性质和特点

人民政协是我国政治体制和国家治理体系的重要组成部分，在国家的政治、

经济和社会生活中具有无可替代的作用。从1949年全国政协第一届全体会议召开就决定了它的设立和工作的展开具有广泛的代表性和巨大的包容性，政治协商、民主监督和参政议政是人民政协的三大职能。显然，人民政协民主监督的性质是由政协组织的性质决定的，它不同于一般的民主监督，它是站在参政党的立场和角度对执政党实施的权力监督。首先，人民政协民主监督是准国家权力属性。虽然政协不是国家权力机关，政协民主监督不是权力监督，但鉴于共产党领导的多党合作与政治协商制度是一项国家的政治制度，这样的制度应该是国家公共权力配置各方利益的机构设置、运行规则和运行程序等的总称，也就是说政协的民主监督是以国家的名义进行的，人民政协不能不具有国家公共权力的属性。所以，我们将政协民主监督定位为准国家权力监督。[2]其次，人民政协民主监督是一种政治监督。2006年2月，中共中央下发《关于加强人民政协工作的意见》，明确人民政协的民主监督就是政治监督。[3]所谓政治监督，就是指通过民主的方式对执政党的权力使用进行监督。[4]它不是一般的群众监督，而是一种特殊的群众监督，是一种自上而下和自下而上相结合的综合监督；[5]是一种依托制度的组织性监督行为，是一种高层次、广角度和宽范畴的监督；是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督。同时也是中国共产党与各民主党派、无党派人士之间进行的相互监督，具有广泛的群众性、超脱性和公正性的特点。[6]民主监督和政治监督之间的关系就是形式与内容的关系，即民主监督是形式，政治监督是内容，人民政协就是民主监督和政治监督的统一，即通过民主的形式来反映政治的内容，按照政治的内容形成民主的形式。再次，政协民主监督是社会主义监督体系的重要组成部分。社会主义监督体系主要包括党内监督、社会监督、群众监督、行政监督、法律监督、舆论监督以及民主监督等不同形式。但民主监督与其他监督形式相比有其自身的优势和独特性，主要表现为：一方面，鉴于政协的民主监督属于超脱于执政党之外的“异体监督”，[7]因而能成为中共党内监督、群众监督和社会监督的有效补充[8]；另一方面，基于政协的民主监督是一种有组织的监督，所以又比无组织的群众监督更真实、更可靠、更权威，更具有影响力和说服力。第四，政协的民主监督不同于人大、纪检、监察等权利机关的监督，它的监督不具有法律效力，不具备约束和强制功能，它的监督职能不是用一种权力来制约另一种权力，看似不折不扣的“软监督”，但人民政协民主监督的主要内容却与执政党的权力有关。也就是说，人民政协的监督主体（组织形式）虽不具有权力性质，但其监督客体（监督内容）则聚焦权力。实际上，人民政协民主监督与其他权力监督的最终宗旨是相异的，人民政协履行民主监督的职能并依托制度有组织地表达群众诉求，其目的就在于营造一种清正廉洁的政治氛围，在于纠偏和防错，进而形成官员不敢腐、不能腐和不想腐的理想格局，远比其他监督中的揭露、查究和惩处一个或一批贪腐官员的价值要大得多。[9]第五，政协民主监督是一种“体制内监督”和“问题导向型监督”。政协民主监督是各党派、各团体在坚持四项基本原则前提下对国家机关工作人员实施的一种政治监督，监督的范围涉及政治、经济、文化等各个领域，其职能表现就是能够有组织地集中反映不同社会阶层的不同意见，体现政治上的相互包容和工作支持，从而有利于修复体制内的自我修复和有效调节，防止和避免政治的争斗和资源的内耗。[10]相对于政治协商和参政议政这两项职能来说，民主监督更多地是从查找问题入手。鉴于政协地位超脱的优势和特点，在找寻问题时，处于监督主体地位的政协与处于监督客体地位的党政机关之间由于没有直接的利益冲突，不会情绪化地提出问题，而是对问题实施冷静思考和理性评判，不会直接武断地做出全盘“否定式”的评价，而是采取合作性和协商性监督的姿态，建设性地、温和地提出相关意见和建议，这样就会导致监督客体从心理上对建议和意见能够批判性地进行审视和接受。

二、认真分析和严肃看待新时期人民政协民主监督存在的主要问题

目前，虽然政协在推进社会主义民主政治建设方面业绩斐然，但鉴于种种因素的制约，政协民主监督还存在着一些相对薄弱的环节，“重协商，轻监督”的情况较为普遍，还存在着一些亟待解决的问题。

(一)监督意识不强

监督意识不强实际上就是对政协民主监督认识不到位，有偏差，有误解，主要表现为监督主体、监督客体以及社会民众等三方面对该问题的认识上。首先，从监督主体的视角看，存在着不敢监督、不愿监督和不易监督等不同情况。有的政协委员认为民主监督是“软监督”，作用不大，动力不足，监督意识淡薄，主动性不强；有的政协委员对民主监督的艰难性和曲折性估计不足，期望值太高，一旦监督碰壁，马上心灰意冷，很快失去信心；还有的政协委员对民主监督存有这样或那样的顾虑，对本应实施的民主监督思前想后，瞻前顾后，患得患失，最终导致不敢监督，害怕监督。其次，从监督客体的视角看，部分党政机关和公务人员对政协民主监督缺乏正确认识和评判。有人认为，政协的民主监督“可有可无”，纯属摆摆样子，作作秀而已，以致于部分公务人员乃至党政领导对政协民主监督采取漠视、应付、规避和抵触等态度；还有人认为，政协的民主监督增加了他们工作的环节，影响了他们工作的效率，是典型的“没事找事”之行为。再次，从社会民众的视角看，相当一部分人认为，政协只是一种荣誉，一个称号，赋予他们的民主监督只是一种形式和样子，对他们实施民主监督的期望不大。

(二）监督渠道不宽

一般情况下，传统的政协民主监督渠道主要有三种：第一种是政协的全体会议或专门委员会会议作出的有关决议监督；第二种是政协组织向党和政府提出的各种建议和报告监督；第三种是政协委员参加党和政府组织的调研活动监督。政协的监督工作基本上利用这三种渠道来开展。然而，随着社会主义改革以及民主法制建设的不断推进，政协的民主监督在具体的实际操作中还应具备更加灵活和更显时效的监督渠道。例如，司法机构聘请政协委员担任监督员就是较为时尚的创新，也是政协对司法机关实施监督的一种新尝试。目前,网络监督是政协实施民主监督的一种新渠道，[11]该渠道对弥补政协民主监督的短板，提升政协民主监督的效力，进一步增强网络监督的公信力，均有着非常重要的现实意义。此外，政协委员的提案监督、举报监督、专门委员会调研监督、政协民主评议监督以及不可行性研究[12]监督等类型的监督均为人民政协民主监督的重要渠道。

(三）监督效力不足

民主监督作为人民政协履行三大职能的一个支撑，寓于参政议政和政治协商的活动之中，完善和创新民主监督，各级政协组织责无旁贷。但鉴于政协的民主监督不具备强有力的权威性和约束力，好似一种理性的“软监督”，而非一种所谓的“硬监督”和权力监督，致使民主监督不像人大的法律监督和纪检监察的行政监督那样立竿见影，缺乏应有的力度和时效性。对政协委员提交的建议和意见，有的党政领导，要么表面上重视、实际上轻视；要么口头上重视、行动上轻视，未能真正心甘情愿地接受，这样势必导致民主监督的效果大打折扣，仅仅流于形式，不能真正发挥民主监督的相应作用；而对于被监督对象的党政领导，即使不接受民主监督，也不算违纪违法，更不可能受到相关的制裁和约束。因此，政协的民主监督经常会出现“说起来重要、做起来次要、关键时候不要”的奇怪现象。[13]这样势必就形成了一种监督无力的恶性循环。

(四）监督机制不畅

政协民主监督作为一种非权力的监督形式，虽然它有着其他监督不曾有的优势与特点，但机制不完善、不健全一直是制约政协民主监督的重要原因。首先，民主监督知情机制不畅。政协在进行协商和监督之前要掌握大量的第一手信息资源，信息资源的丰富程度直接影响着民主监督的科学性与正确性。从目前各地的实施情况来看，政协还不能做到主动知情，只是处于被动知情状态，甚至有的地方政协得到的信息还是该地方政府所给予的。这样政协的监督就处于一种较为被动、尴尬的局面。“信息的匮乏导致监督出现监下不监上 、监小不监大，只查窗口、不查房间的现象。知情的广度与深度与监督的质量成正比关系。”[14]其次，民主监督沟通机制不畅。沟通是实施民主监督的重要基础。但目前政协民主监督 ，不管是自上而下还是自下而上，基本上全部缺乏沟通。其原因是：一方面，目前大部政协委员均为兼职人员，根本没有过多时间深入基层了解情况；另一方面，目前多地党委、政府与政协之间同样缺乏沟通交流，许多政协委员提案由于缺乏“直通车”，很难出现在地方党政领导的案头上。再次，民主监督运行机制不畅。鉴于政协的民主监督是一种非强制性的监督，它对党政部门约束力不强，以致于造成政协民主监督在运行的程序上随意性较大。第四，民主监督的反馈机制不畅。及时反馈是搞好民主监督的重要环节之一。完善的反馈机制主要是指党政部门在认真处理政协提交的民主监督信息后，及时将处理结果反馈给提交监督信息的政协组织。但目前各地均没有这种反馈机制，有些党政部门对政协提交的意见和建议，不会将处理结果反馈给政协组织，甚至对政协的监督置之不理。[15]

三、积极完善和努力创新人民政协民主监督机制的相关思考

党的十八大以来，随着社会主义民主政治建设的进一步深入，政协的民主监督被赋予了新的定位和更多的内涵。2014年9月，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上强调：要加强人民政协民主监督，完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。”[16]从而为完善和创新政协民主监督指明了方向。

(一）民主监督的理论创新

首先，政协民主监督的推行有着重要的法理依据、法治原则和显著的合理性。1949年政协第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，政协代行人大之职权，对新中国权力配置进行了规定。之后，作为不同于一般党政机构、又不同于一般群团组织的政协，政协开始履行民主监督等三项职能，并作为社会主义一项独特的政治制度写入宪法。1981年中共中央转发的《全国统战部长座谈会纪要》，首次明确提出“民主监督”；1995年初，中共中央转发了《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，明确了政协“民主监督”的重要职能；2004年中共十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出“支持和保证政协依照章程开展民主监督”；2006年中共中央《关于加强人民政协工作的意见》的出台，为积极推进人民政协的民主监督奠定了基础，提供了理论指导和政策依据；2017年中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，强调要推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化的重要性。具体就是：第一，政协民主监督符合宪法的权力制衡原则。该原则要求掌握权力的各国家机关、拥有政治权力的各政党之间要相互制约，彼此监督。中共之所以赋予政协民主监督职能，其宗旨就是为了体现宪法制约原则精神的；第二，政协民主监督符合宪法的法治原则。该原则的核心就是“法的治理”而不是“人的治理”，[17]赋予政协民主监督职能的目的就是体现依法治国原则；第三，政协民主监督具有显著的合理性。政协民主监督既是我国监督体系的重要组成部分，又是我国政治权力运行程序中的重要环节；既是人民群众监督权力行使的重要途径之一，又是社会主义民主法制建设中不可缺少的重要组成部分。

其次，在“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”十六字方针中，互相监督是中心环节与核心内容，这说明缺少“互相监督”的政党制度和缺少“民主监督”的人民政协都是不可取的。

(二）民主监督的定位创新

根据2006年中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中“人民政协的民主监督就是政治监督”的说法，可以明确人民政协的民主监督就是政治监督。所谓政治监督通常是指在社会政治生活中进行的监督，它是对社会政治生活中的权力进行监督。所以，从学理上看，政治监督应该是权力监督，应该拥有对一切国家政治力量实体及其工作人员实施访查、督办等方面的权力，但政协民主监督又不同于权力监督，它既没有立法权，又没有行政权，更没有领导权，这实质上是一对矛盾，这种矛盾在很大程度上钳制了人民政协的民主监督。[18]能否考虑在宪法允许的范围内和执政党认可的框架内，并在摒弃“内耗、排他性和对立性”的条件下，对民主监督实施充实性的法制创新，进而使民主监督成为权力运行链条中相互制约的重要抓手。此外，随着政协地位的影响和定位的变化，民主监督的职能应该由协商型向协商效能型转变，以体现政协中民主党派的存在以及政协人才荟萃、界面较多、代表性较广的特点和优势，更加注重对决策制定和执行过程中“不可行性”的监督。

(三）民主监督的主体创新

一般情况下，政协民主监督的主体主要由全体政协委员、各级政协组织以及各民主党派机关等构成，他们共同构成了实施政协民主监督的基本力量，并依照宪法和政协章程对国家一切政治力量实体实施理性监督。[19]目前，在我国各级政协委员组成成分中，除一部分委员素质有待优化之外，还存在着一种情况就是相当一部分政协委员来自党政机关，这也是造成政协民主监督不力的重要原因之一。虽然这些委员不论其工作能力还是监督能力均较强，但从民主监督的视角来看，显然存在着明显的不足：一是代表结构不合理。来自党政机关的代表在实施民主监督时大多摆功的多，批评的少，这样的民主监督自然就会大打折扣；再一就是这样的结构有悖于政协职责履行的内在要求，因为他们既是运动员，又是裁判员；既是监督者，又是被监督者，双重身份带来的混乱和矛盾定会削弱政协的监督作用。

目前，各级政协机关中还存在着部分政协委员素质不高，缺乏一定的责任心和使命感，理性思维和批判意识严重缺失，需要通过组织培训和制度建设实施优化和提升。具体措施如下：第一，积极倡导建设学习型政协活动。通过组建不同形式和不同类型的培训班、讨论班等活动，尽快提升各级政协组织和广大委员民主监督的意识、素养和能力，特别是设法提升他们联系民众、了解民情、聚合民意的执行能力，争取使民主监督工作上升至一个新台阶。第二，建立严明的政协制度，规范各监督主体的职责。制度是规范和约束民主监督主体的重要保障。首先要建立政协领导班子科学配置制度，建立能上能下的干部人事制度；其次要加大民主党派建设的力度，确保民主党派政协委员全力履职；再次要建立“政协委员管理制度”，用制度促使政协委员切实履职。第三，切实提高政协民主监督的组织化程度。政协民主监督的组织化提升和“大兵团作战”是提高监督效率和监督效果的有力保障。在政协实施民主监督的过程中，努力探索把分散的监督活动上升至集体的监督活动，把零星的批评建议上升至党派的监督意见，把单个的热点问题上升至界别组织的专题考察，积极整合民主党派的组织力量，开展“集团式作战”监督模式，实施县、市两级政协的“纵向联动监督”，以增强政协民主监督的影响力和时效性。[20]

(四）民主监督的机制创新

机制问题具有全局性、稳定性和长期性的特点，机制创新是一个带有根本性和方向性的长期的动态过程。[21]政协民主监督的机制创新主要包括民主监督的保障机制、运行机制、激励机制和反馈机制等方面的创新。积极推进政协民主监督的机制创新，有利于民主监督工作的组织化、规范化和常态化，有利于政协民主监督工作的有效展开。首先，建立民主监督的保障机制。国家要从法律、制度、政策乃至经济等各方面着手，切实支持和严格保护政协组织和政协委员等监督主体实施批评、进行举报、提出不同意见等的民主权利。其次，完善和优化民主监督的运行机制。良好的运行机制是民主监督工作顺利展开的关键与核心。要随着政府职能的转变，制定出具有可操作性的实施方案，明确监督的对象、范围、时间和方式，规范监督的内容、重点和时限，以便使监督方和被监督方均有章可循。再次，建立民主监督的激励机制。适当的激励机制是调动政协委员实施民主监督的重要手段。对那些敢于直言、敢于监督且效果较好的政协委员以及自觉接受政协监督、虚心采纳政协意见、积极改进工作的党政部门要给予适当的奖励；反之，对那些履职不力、积极性不高的政协委员以及不接受监督的党政机关要给予适当的惩处。[22]第四，建立民主监督的反馈机制。及时的反馈是检查工作成果、促进工作落实的关键环节，反馈机制决定了民主监督的约束力和时效性。针对政协在民主监督中提出的意见和建议，被监督的党政部门要认真研究，积极办理，特别是对政协以《民主监督报告》《民主评议报告》等形式提出的监督意见，党政主要领导要及时批阅并向政协主席会议专题汇报办理情况；对那些反馈不及时的党政领导，政协可以以视察、调研的方式实施跟踪督办；对那些拖着不办或办理不力的党政机关，政协可以向党委、政府提出责任追究的建议和意见，党委、政府要及时作出反馈。[23]当然，民主监督的机制创新中，还应包括民主监督联办互动机制的创新以及与新闻媒体联动监督机制的创新等。

总之，在新的历史时期，强化和创新人民政协的民主监督，是国家在新的历史条件下一个重要的战略任务，也是各级政协和政协委员的责任和使命之所在。