配合与制约：监察调查与刑事诉讼的衔接

随着《监察法》的颁布实施，我国监察体制基本确立，国家监察体制改革步入新的发展阶段。国家监察体制改革的重要内容之一，是将检察机关原职务犯罪侦查职权转由监察机关专门行使。自监察机关专门行使职务犯罪调查权后，最重要的问题是监察机关如何与司法机关配合制约以及监察调查如何与刑事诉讼衔接。

《监察法》与《刑事诉讼法》之关系

要实现《监察法》与《刑事诉讼法》之间无缝衔接的目标，首要问题即是正确认识两法之间的关系。有论者提出，《刑事诉讼法》在法律体系中应从属于《监察法》，依据在于监察法的源头性、引领性和刑诉法的部门性、后继性。笔者对此并不认同，主要理由如下：

其一，从法律位阶来看，《监察法》与《刑事诉讼法》皆属于国家基本法律，故两者并不存在所谓从属关系。我国《宪法》与《立法法》均将法律分为基本法律和其他法律，分别由全国人大和全国人大常委会制定。这是基于全国人大和全国人大常委会各自行使的立法权限所作出的区分，相应地，基本法律的效力要高于其他法律。从《监察法》与《刑事诉讼法》的立法权限与立法程序来看，二者均是根据《宪法》由全国人大制定的基本法律，性质上都是中国的国家立法，具有最高性、根本性、完整性和独立性，故法律效力仅次于《宪法》，而高于其他法律、行政法规、地方性法规和各种规章。因此，从法理上来说，《监察法》与《刑事诉讼法》是同位法，并无上下位之分，更无从属关系可言。

其二，《监察法》的重要性并不消解《刑事诉讼法》的重要性。有论者提出，《监察法》作为我国第一部反腐败国家立法，是一部体现党和国家自我监督的基本法律，因而处于源头性、引领性的重要地位。笔者认为，这一观点有待商榷。《监察法》的颁布实施是将我国监察体制改革的成果固定化、法治化，对于全面依法治国、建设法治国家有着重要意义。应当将《监察法》的源头性、引领性理解为我国反腐败领域一部具有统领性、基础性作用的基本法律，并立足于全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的大局去考量。然而，《监察法》的重要性并不消解《刑事诉讼法》的重要性。《刑事诉讼法》确保对被告人基本权利的干预与宪法具有合致性，这也是其被誉为“应用宪法”或“宪法测震仪”的原因所在。在刑事程序法领域，《刑事诉讼法》同样具有统领性、基础性作用，其不仅是实现全面依法治国、建设法治国家目标的刑事程序法保障，更是国家治理法治化的重点。这个角度来说，《监察法》与《刑事诉讼法》在“全面依法治国”的时代主题之下均具有不可替代的重要价值，故以《监察法》所谓源头性、引领性的作用来消解《刑事诉讼法》在国家法律体系中的重要地位并不妥当。

其三，刻意矮化《刑事诉讼法》的地位，将有碍于国家监察体制改革目标之实现。监察体制改革以后，我国职务犯罪由国家监察机关统一调查。监察机关所享有的这一调查权实际是为进入司法程序而服务的，其目的就在于查明犯罪事实并追究被调查人的刑事责任。加之，对监察机关调查行为的后续评价仍然需要遵循《刑事诉讼法》的相关规定，因而尽管监察机关的调查权不受《刑事诉讼法》的规范，但是其最终仍将产生等同于刑事诉讼法上侦查权的法律效果。故为了实现国家监察体制改革的目标，保障国家监察权的法治化、规范化、制度化，就应当依照宪法和法律的规定，贯彻尊重和保障人权，遵循正当程序要求，体现司法改革成果。有论者以刑诉法的部门性和后继性来主张其在法律体系中的从属地位，实质上并未正确认识《刑事诉讼法》在监察体制改革中的重要作用。笔者认为，只有充分尊重与肯定《刑事诉讼法》基本法律的重要地位，发挥程序法治对于监察机关的制约作用，才能确保监察机关的调查行为最终纳入到法治轨道之中，以实现国家监察体制改革的目标。

案件管辖之协调衔接

国家监察体制改革的重要内容，是将检察机关的职务犯罪侦查职能和人员转隶监察委员会，由后者实际承担原由检察机关承担的职务犯罪侦查职能。这一转变重构了我国刑事案件职能管辖的格局。结合修正后《刑事诉讼法》的相关内容，当前刑事案件职能管辖的基本内容如下：其一，除法律另有规定之外，刑事案件由公安机关管辖；其二，人民检察院可以管辖在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，也可以由人民检察院管辖；其三，人民法院管辖自诉案件；其四，监察委员会管辖公职人员实施的职务犯罪案件。

监察机关管辖的案件范围由《监察法》作出了宏观界定。《监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下简称“公职人员”）进行监察，调查职务违法和职务犯罪……”第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责，对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。”上述内容是监察机关职务犯罪调查的依据，即明确为公职人员于行使公权力过程中实施的职务犯罪案件。尔后中央纪律检查委员会、国家监察委员会颁行的《国家监察委员会管辖规定（试行）》则进一步明确了监察机关管辖的案件内容，具体包括了6类犯罪88个罪名，共涉及《刑法》条文95条。

修正后的《刑事诉讼法》保留了检察机关的部分侦查权。具体而言，人民检察院作为法律监督机关，可以在履行法律监督职责过程中，管辖司法工作人员利用职权实施的侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件。具体涉及徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决裁定失职罪，执行判决裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员脱逃罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，非法拘禁罪，非法搜查罪，刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，非法侵入住宅罪等罪名；此外，对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，也可以由人民检察院管辖。检察机关所保留的部分侦查权，体现了法律监督性、补充性、灵活性三方面的特征。所谓法律监督性，即保留的部分职务犯罪侦查权本质是适应检察监督权特点的需要，其目的是为了更好地实现检察机关的诉讼监督职能，以防止将职务犯罪侦查职能剥离后，检察机关缺少落实法律监督的重要手段；所谓补充性，即保留的部分侦查权并不破坏监察机关职务犯罪调查权的完整性，其主要起到了补充与配合的作用；所谓灵活性，即继续保留检察机关对公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的机动侦查权，由检察机关根据案件的具体情况来决定是否予以管辖。

由于监察机关的监察范围广泛，因而实践中可能出现两个以上的办案机关对案件都有管辖权的情况，故有必要对监察机关、公安机关、检察机关在职能管辖竞合上的问题予以明确。笔者认为，处理职能管辖竞合比较妥当的方式，应是先由监察机关与公安机关、检察机关等协商解决管辖问题，即建立案件管辖的前置协调沟通机制。这是因为“一刀切”地适用监察机关为主导的原则，可能与监察机关承担的反腐败职能不符，反而不利于案件的办理。根据司法实践的经验来看，当产生职能管辖竞合的情况时，通常分别立案侦查，但以涉嫌主罪来确定管辖主体。例如，内蒙古自治区政协原副主席赵黎平故意杀人、受贿、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物案，这起案件既有受贿犯罪，同时也涉及了故意杀人、非法持有枪支、弹药、非法储存爆炸物等重大刑事犯罪。故在主罪系普通刑事犯罪的情况下，由公安机关负责管辖、检察机关作为配合将更有利于案件之办理。据此，为了确保刑事案件管辖分工之清晰，同时确保刑事案件办理之高效，有必要加强监察机关、公安机关、检察机关之间的管辖协调，这亦与《监察法》第4条所确立的互相配合原则是相一致的。

留置措施与刑事强制措施之衔接

鉴于留置措施的严厉性与干预性，只有将留置措施纳入法治轨道，做好与刑事强制措施之间的衔接，才能依法保障被调查人的合法权益。《监察法》第47条作出原则性规定：“对监察机关移送的案件，人民检察院依照《中华人民共和国刑事诉讼法》对被调查人采取强制措施。”修正后的《刑事诉讼法》则进一步明确：“对于监察机关移送起诉的已经采取留置措施的案件，人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下，决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”由此可见，在监察机关调查的案件进入到刑事诉讼以后，应当先由检察机关采取拘留措施作为过渡，并利用拘留的期限进行审查，作出是否适用刑事强制措施的决定。

这其中涉及两个重要的问题应予明确。其一，留置措施如何衔接。笔者认为，留置措施与刑事强制措施的衔接并非“自行衔接”，而必须是经过检察机关严格审查后的“依法衔接”。即对已经采取留置措施的被调查人，检察机关应当利用先行拘留的过渡期，对是否适用逮捕、取保候审或者监视居住进行审查。如果检察机关决定适用逮捕措施，则必须依照《刑事诉讼法》的规定进行审查批捕与羁押必要性审查。这是将留置措施纳入法治轨道的应有之义。否则可能会如有的学者指出的那样，会使留置成为一块完全不受刑事诉讼法影响、渗透的“飞地”。其二，留置措施如何转换。即检察机关审查起诉时决定逮捕的犯罪嫌疑人，如果退回监察机关补充调查后应当如何处理。这其中涉及强制措施的转换、羁押地点的改变、期间的计算，甚至是刑期折抵等问题。笔者认为，应当适用“案退、人不退”的原则，即使发生程序倒流，案件退回监察机关补充调查，也不宜恢复留置措施。这是因为退回补充调查并未改变案件已然进入审查起诉阶段的事实，且无论是从便利与效率的角度考量，或是基于对被羁押人监管安全的考虑，都无必要再重新恢复适用留置措施。故在这种情况下应当参照《刑事诉讼法》关于补充侦查的相关规定进行处理。

监察程序与刑事诉讼程序之衔接

监察调查与刑事诉讼程序的衔接应当建立在配合与制约的原则之上，即监察机关行使职权，应当严格遵守《监察法》和其他法律的有关规定，与司法机关互相配合、互相制约，保证法律准确有效执行。更为重要的是，监察调查与刑事诉讼程序的衔接必须尊重法治精神，体现司法改革成果，发挥程序法治的价值功能。

与公诉程序的衔接，应发挥检察机关的法律监督职能。其一，审查起诉。检察机关应当依法对监察机关移送的案件进行审查，决定是否提起公诉。其二，决定不起诉。当前《监察法》的规定较为妥当，从制度上具体落实了互相制约的原则，从而确保检察机关能够依法独立行使职权。不过，考虑到我国不起诉适用情况本身就不理想，因而检察机关不宜再出台内部的规定或指标，对监察案件适用不起诉决定加以额外之约束。其三，补充调查。当前部分检察机关内部出台了相关规定，禁止检察机关对于监察机关移送的案件退补。这一做法并不妥当，不仅与《监察法》《刑事诉讼法》的规定相背离，更是混淆了检察机关与监察机关互相制约的关系，将对检察机关独立行使职权形成不当影响，继而可能折损法律监督职能之实现。

与审判程序的衔接，应尊重以审判为中心的改革精神，体现以审判为中心的改革成果，就是要审判机关通过庭审对监察调查的结论进行裁判，对监察调查的行为进行评价，对监察调查收集的证据进行审查，对以违法方法收集的证据进行排除，继而实质性地发挥审判对监察调查的制约作用，避免监察调查重新步入“以侦查为中心”的老路。尤其是考虑到监察调查程序相对封闭，欠缺足够的司法审查与公众监督，加之职务犯罪案件本身就对言词类证据高度依赖，故法院应以非法证据排除机制来作为制约监察机关调查权的主要手段。在适用非法证据排除证据规则时，法院应以《刑事诉讼法》与司法解释的相关规定为依据，严格适用刑诉法的标准来认定与排除非法证据。在监察调查案件进入到审判阶段后，应当遵循《刑事诉讼法》的程序进行审理，监察人员同样不应成为出庭作证的例外。建议参照侦查人员出庭作证的相关规定，即法院认为监察人员有必要出庭时，应当通知监察人员出庭说明情况，以证明监察调查的合法性。

监察调查与律师介入

监察体制改革不能只转权力、不转权利，应当将被调查人的权利保障考虑在内，合理制约监察机关权力的行使，防止权力的异化滥用。当前监察调查并未设置律师介入的空间，剥夺了被调查人的律师帮助权，与程序法治的价值目标有所背离。更为重要的是，如此制度安排可能造成《监察法》与《刑事诉讼法》衔接上的障碍。例如，《监察法》第31条与《刑事诉讼法》均规定了监察案件可以适用认罪认罚从宽制度，而律师帮助又是认罪认罚从宽制度的必要保障，倘若将律师排除在监察调查之外，则将造成监察案件适用认罪认罚从宽制度的重大障碍与瑕疵。

因此，允许律师介入监察调查具有正当性与必要性。当然，考虑到我国监察体制改革的特殊性，以及当前反腐败斗争形势的严峻复杂，我国可以结合实际情况有条件地准许律师介入。对此，笔者提出如下建议：

其一，自被调查人被监察机关采取留置措施之日起，应当允许律师介入职务犯罪调查程序。一方面，这一时间上的设定参照遵循了《刑事诉讼法》的有关规定，能够较为妥洽地实现与刑事诉讼程序衔接；另一方面，亦考虑到了监察调查的特殊性，即违法调查与犯罪调查的界限确为模糊，故未在第一次讯问被调查人时即允许律师介入。因此，将律师介入的时间限为“被调查人被监察机关采取留置措施之日起”，既不致对监察调查造成风险，亦能保证监察调查程序的正当性。其二，监察机关正在调查中的重大职务犯罪案件，可以对律师介入设置一定的条件。从立意上来看，如此制度安排与修正前《刑事诉讼法》对于特别重大的贿赂犯罪在律师会见方面的限制是相通的。即可依法设定可能有碍监察机关调查的情形，在有碍调查的情形消失后，律师可以不经许可会见被调查人，且在调查终结前应当许可律师会见被调查人。