以标准化建设为突破口推进我国城市管理精细化研究

乔延军 钟颖

摘要：我国的城市管理，正进入城市精细化管理新时代。城市管理的法治化、社会化、智能化、标准化，是实现城市管理精细化的重要着力点，也是城市治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。探索以标准化建设作为推进城市管理精细化的重要突破口，深入分析城市管理的实践需要，创新城市管理标准的内涵、明晰城市管理标准体系建设的逻辑并提出可延展的基本框架，并从国家层面，探索标准体系建设的顶层设计，充分调动地方积极性，共同推进标准实施，为城市精细化治理夯实制度基础。

关键词：精细化管理;标准化;管理标准;标准体系

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.05.010

標准化是社会发展和城市治理的重要技术基础。城市管理标准化建设，是加强城市精细化管理、构建新型城市治理体系的一项基础性工作。其作为城市管理法规体系的有力补充，将在明确城市管理法规依据的基础上，形成一套可操作、可量化、可考核、可监督的城市管理规范体系。加大城市管理标准化的研究探索，有利于促进城市管理科学化、精细化、智能化;有利于形成城市管理常态化、长效化机制，促进城市管理高质量的可持续的发展;有利于更好解决城市管理的热点难点问题，对实现城市更整洁、更有序、更安全、更美丽的目标，增强城市能级和核心竞争力。

一、探索城市管理标准化建设的新时代背景

（一）改革开放以来我国城市管理的历程

改革开放以来，我国的城市管理，大致经历了几个阶段：

改革开放初期，各城市致力于经济发展，各项管理工作服务经济发展，城市管理体制围绕城市管理职能的调整、强化建设职能和对外授权、对内精简展开，但整体上政府“大包大揽”的特点比较突出，行政管理弹性和灵活性存在不足。

1992年到21世纪初，中国对城市管理体制进行了大刀阔斧的改革，主要方向是实现了城市管理从传统计划经济体制模式到市场经济模式的转变，实现了管理重心的不断下移以及各部门管理职能的合理划分和统筹协作，城市管理法治化建设同步大力推进，城市管理逐步有法可依。同时，城市管理主体逐步多元化，市场化和社会化管理机制逐步建立。

21世纪以来，城市管理向城市综合管理和城市信息化管理提升，积极推进城市管理综合执法，积极运用法律、经济、教育、技术等多种手段，尤其利用信息化技术手段，以技术推动管理流程的再造，有力推进了城市管理的扁平化，实现了城市管理的高效和长效。

党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央大力推进国家治理体系和能力的现代化，城市管理进入精细化管理的新阶段，城市管理以人民为中心，着力破解突出短板问题;着力健全基层治理机制，推进城市治理的共建共治共享;进一步发挥智能化技术的优势，实现城市管理的精准高效。党的十九大，开启了中国特色社会主义新时代，城市管理也进入一个新的时期。

（二）新时代城市管理面临的新形势

1.城市管理的地位有了根本的转变，需要进一步提高站位。改革开放40年来，中国经历了史无前例的快速城镇化，城镇化率从17.92%提高到58.52%，成为“世界大事件”。随着我们正式进入“城市社会”，超过50%的人口常住在城市，整个社会的治理结构正发生质变。城市管理，必将成为我国治理体系现代化的重要内容。

2.城市管理千差万别整体粗放，需要加快规范化建设。40年间，我国城市的数量，从193个增加到661个。其中，北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉等城市，城区常住人口超过1 000万。但是，我们的城市，总体上仍处在建设发展的成长阶段，存在各种不平衡不充分的矛盾问题，错综复杂，管理方式总体粗放。需要进一步加快法规和标准建设，尽快形成系统化的法规和标准体系。

3.现代科技的进步和社会生活方式的变革，对城市管理提出了新要求。城市管理是一类“开放的复杂巨系统”。以现代信息技术为代表的新兴科技，对传统的管理模式提出了新挑战，同时为管理创新奠定了良好的基础。同时，城市发展中的一些矛盾问题，错综复杂，既有城市管理问题，也有社会管理问题，还有经济管理等问题，彼此交叉，破解难度大。这些趋势，需要城市管理体制、机制的积极变革，尤其需要加大社会治理的力度，提高城市管理精细化、智能化和标准化水平。

（三）新时代城市管理的新要求

党的十八大以来，习近平同志多次对加强城市管理工作做出重要指示。在中央城市工作会议上，习近平同志明确指出要把握城市发展规律，彻底改变粗放型管理方式，为人民群众提供精细的城市管理。2017年3月5日，习近平总书记在参加上海代表团审议时提出，城市管理应该像绣花一样精细。城市精细化管理，必须适应城市发展。要持续用力、不断深化，提升社会治理能力，增强社会发展活力。2018年11月6日，习近平总书记来到浦东新区城市运行综合管理中心，了解上海在推进城市精细化管理方面的做法。他强调，城市管理搞得好，社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。既要善于运用现代科技手段实现智能化，又要通过绣花般的细心、耐心、巧心提高精细化水平，绣出城市的品质品牌。

二、城市管理标准化建设的内涵

（一）管理标准研究是基于传统标准概念的适用拓展和理念创新

标准，是为了在一定的范围内获得最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件。标准以科学、技术和经验的综合成果为基础，以促进最佳的共同效益为目的。传统上，标准一般理解为技术标准或规范。在城市建设领域，已经形成了一套完整的工程技术标准体系。但包含在工程建设技术体系内的设施运行维护标准，已经不能满足实际管理尤其是政府监管的需要，迫切需要在理论上进行创新，以形成一套与运行维护技术标准相协调、支撑的管理标准体系，弥补城市管理制度建设的空白。

城市管理标准，目前尚没有明确的概念界定。结合城市管理标准化工作的特征和实践经验，城市管理标准初步定义为，为获取城市管理运行最佳秩序，经协商一致制定并由公认机构批准，共同使用和重复使用的一种规范性文件。它不同于刚性的法规，也不同于侧重运行维护的技术标准和规程，而是专门为有关城市管理部门或社会责任主体及单位使用的管理规范和工作导则。

城市管理标准是城市管理法规的具体落实和实践补充。一方面，相对于法规更侧重“原则性”管治，标准规范更加细化、具体化、量化和体现技术含量，针对性更强;一方面，相对于法规制订实行的周期较长、难度较大，标准规范制訂实施更加灵活、及时、便捷，在城市管理问题集中尤其是短时期难题顽症发生较多的情况下，管理标准具有重要的实用价值。

管理管理标准与运行维护技术标准相互协同支撑。两者侧重点不同：一是衡量对象不同，前者以城市区域空间为首要对象，后者以市政设施设备为首要对象;二是衡量内容不同，前者侧重于管理服务质量，后者侧重于运行养护质量;三是衡量方式不同，前者主要凭借人的感官形象感知，后者主要运用技术或媒介手段抽象感知;四是衡量目的不同，一个侧重考察政府管理部门的绩效，一个侧重考察作业服务单位的绩效。

（二）管理标准研究和探索为城市精细化管理提供操作路径

相对于管理法规建设的难度大、周期长和刚性特色，管理标准的编制实施具有周期短、灵活性强、操作方便、适用面广等特点，既能快速适应城市管理精细化要求的新形势，同时为法规建设探路试错和积累经验，是当前和今后较长时期城市精细化管理最具操作性的突破口。城市管理标准的突出特征表现为：

一是可操作。每项标准都有明确和量化的管理目标，有明确的监管、监督、管理、操作主体，有明确的发现、派单、处置、评估、督查流程。语言风格直观明了、通俗易懂，管理者易操作，市民群众易参与。

二是可感知。突出问题导向、需求导向和效果导向，优先解决市民群众反映最迫切的管理难题，务求实效，社会获得感强。

三是可考核。城市管理部门能够依据标准体系建立考核办法，对现有城市管理进行量化考核。

四是差别化。根据不同空间、时间上的不同管理内容，差别化施策，差别化评估考核。

（三）城市管理标准化建设和实践符合管理精细化的需要

2015年《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》明确提出，要加快制订修订一批城市管理和综合执法方面的标准，2020年基本完善城市管理法律法规和标准体系的目标，以进一步提高城市治理能力和精细化管理水平。

经过多年的实践积累，我国的城市管理在制度建设上形成了一定的积累。随着城市管理愈加综合复杂精细，城市管理的要求不断提高，对主体明确、流程清晰、可评价可考核的“新型”管理规范的需求，越来越显得迫切。抓紧建立健全城市管理标准体系，引领城市管理，为精细化管理提供标尺和依据，努力使城市管理各个领域都有标准可循，是城市精细化管理实践的迫切需要。

三、我国城市管理标准化建设的既有探索和存在的问题

近年来，我国各省、直辖市、自治区按照中央加强城市管理和综合管理的要求，探索开展了城市管理标准建设和实施工作，取得了一定的成效。根据2017年住建部城市管理监督局对全国各省、直辖市、自治区及省会城市的问卷调查结果，发现绝大部分省、直辖市、自治区已经开展了城市管理标准建设工作，其中，有些省、直辖市、自治区形成了较完整科学的管理标准体系。各地城市管理具体情况不同，各具特色，标准编制和标准体系建设也形成了一些共性特点：

一是问题导向。围绕城市管理重点工作和突出矛盾，提出迫切需要编制的标准目录清单。主要围绕城管执法、市政公用管理、市容环卫管理、绿化园林管理等，尤其是城管执法类标准建设和数字城管的标准建设较为普遍，推进较快。

二是重实用，可操作性较强。不拘泥传统技术标准的格式套路，立足于问题的有效解决。内容上，条块结合，有以“条”为主的专门管理事项，也有以“块”为主的综合管理事项;形式上有的叫制度文件，有的叫管理手册，有的叫管理方案等。如青岛市的管理工作手册，有市政设施、环卫绿化等行业管理，也有专门针对海滨浴场的综合管理，而且清晰明了，易理解，易操作，易监督。

三是分类施策。在明确底线要求的基础上，针对不同的管理区域、对象和时段，实事求是，提出不同程度的管理要求。

四是注重和强调综合管理和精细化管理。根据现有城市管理跨部门、综合性的特点，强调综合施策，标准之间关联性强。2018年，上海市发布城市精细化管理三年行动计划，把标准化列为城市精细化管理“四化”之一（法治化、社会化、智能化、标准化）。但在全国层面看，城市管理标准和标准体系建设整体上参差不齐、差异显著、成效不一。

通过对主要城市的既有城市管理标准体系的建设和实践成效梳理后发现，主要存在以下共性问题：

1.标准体系建设整体上仍较滞后或缺失

遵循城市管理的内在逻辑，有效整合各类管理要素，推动城市管理全覆盖、全过程、全天候的城市管理体系，在大部分城市还是空白。有些城市虽然提出了自己的管理标准体系构架，但逻辑性有待推敲，偏于散乱零碎。

2.管理标准和标准体系建设缺少规范引导，本身就不够标准

由于在国家层面，尚缺少引领性和指导性的城市管理标准体系框架和建设意见，缺少统一的城市管理概念和范围界定，缺少统一的基础术语、基本格式、基本目标等，各地的探索难免有一定的盲目性，形式多样，但有些方面不够科学准确。

3.管理标准缺、散、低、弱，强度不够，实际成效有待检验

表现为管理标准的覆盖面不够;许多管理标准散见和依附于技术规范、维护保养工作手册或规范性文件中，独立性不够，规格不高，得不到重视，不能有力地指导城市管理工作。另外，适应新的形势，在体现管理的智能化、社会化方面，标准不足，着眼于今后综合管理和精细化管理的高要求，差距不小。

4.体制机制支撑不够

各级、各部门、各机构组织的标准编制“各自为政”，缺少有效的统筹整合，不利于综合管理的实施。标准建设的人财物保障没有跟上。标准的宣贯和教育普及工作仍然较为薄弱，标准化的意识没有深入人心。

四、城市管理标准体系框架和内容

（一）基本原则

注重城市治理、综合管理、智慧管理，以人民满意度为核心，形成全覆盖、全过程、全天候以及可操作、接地气、群众获得感强的系统全面的城市管理和执法标准体系，实现与政策法规体系、规划建设技术标准体系的有效衔接支撑，共同推进城市管理精治、共治、法治、慧治，让城市更加“有序、安全、干净、美丽”，让人民生活更加美好幸福。

（二）主要内容

体系，指一定范围内或同类的事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是不同系统组成的系统。城市管理标准体系，是围绕城市管理范围、内容、特点和目标，按照一定的逻辑和有机联系形成的不同管理系统的整合。基于已有的实践和发展趋势，城市管理标准体系，应该是专业管理、城管执法和技术支撑的有机统一或“三位一体”，其中专业管理主要侧重常规管理和服务;城管执法主要侧重城市综合性问题的解决;技术手段则是服务于专业管理和城管执法，优化流程，提高效率，辅助决策，进而提高管理和执法的科学化、精细化水平。

城市管理标准体系是一个开放的框架和系统，其最终目标是形成城市治理开放协调、共建共享的新生态。其包含的管理系统内容将根据管理实践不断调整完善。现阶段，依据国家层面既有政策法规对城市管理的界定，城市管理标准体系框架，初步概括为“3+1+1”。“3”即市政公用设施运行管理、市容环卫管理、园林绿化管理等行业领域的管理标准，以及领域范围内所涉及的交通秩序、公共安全、生态保护和环境、应急等部分的管理标准。“1”即城管执法标准;其后一个“1”即城市综合管理服务平台建设运行管理标准。

1.专业管理

市政公用设施运行管理标准：主要包括道桥设施管理、市政给排水设施管理、市政燃气设施管理、市政供热设施管理、市政照明设施管理等方面的标准。

市容环卫管理标准：主要包括城市容貌管理、户外广告设置与维护管理、牌匾标识设置与维护管理、景观照明维护管理、公共厕所维护管理、道路清扫保洁管理、生活垃圾处置管理、建筑垃圾处置管理、河道水面维护管理、声光尘污染管理、历史文化风貌区管理等标准。

园林绿化管理标准：主要包括公园广场管理、动物园管理、游乐场管理、公共绿地管理、行道树管理、古树名木管理、湿地管理、风景名胜区管理、自然保护区管理等标准。

2.城管执法

城管执法标准：主要包括城管执法队伍建设、案件辦理、执法勤务、督察管理、执法装备、后勤保障等标准;阶段性城市难题顽症治理工作导则等。

3.城市综合管理服务平台

城市综合管理服务平台标准：主要包括城市综合管理服务平台数据管理规范、数据共享标准、建设技术标准、网格划分标准、许可管理流程、行政执法流程、诚信考核规范、绩效评价规范、验收标准等。

（三）推进步骤

城市管理标准体系建设的基本原则是整体设计、逐步推进。按照三个重要的时间节点，分近期（2020年）、中期（2022年）和远期（2035年）来推进城市管理标准体系的建设和实施。

1.近期任务。近期的建设目标是形成城市管理标准体系的“四梁八柱”，重点针对当前城市管理中存在的突出问题，修编或新编一系列的城市管理标准。

2.中期任务。力争到2022年底，初步建成覆盖面广、重点突出的标准体系，初步形成制度化、系统化的标准实施推进模式和运转顺畅、协调高效的标准化工作机制。

3.远期任务。到2035年底，全面形成城市管理标准体系，并建立持续完善和优化的体制机制。形成与国家现代化治理体系和治理能力相适应的城市管理标准体系。

五、具体推进建议

（一）完善推进机制

明确国家和地方层面标准编制工作责任，层层推进管理标准工作的落实。建立多级、多部门参与城市管理标准体系建设的制度，建立“共同参与、各有侧重”的合作推进机制，有效整合多方力量。

在国家层面，由城市管理主管部门出台推动管理标准编制和实施指导意见，制订标准体系建设和实施规划，建立督查考评机制;组织城市管理基础术语标准、国家层面强制性标准的编制;重点打造一批示范性项目等。同时，进一步加强与其他部委关于城市管理和社会治理标准规范建设的协同，加强与城市管理相关标准推进实施部门和单位的协作。

各省、自治区、直辖市层面，其城市管理主管部门应依据部有关城市管理标准制定和实施工作的指导意见和规划计划，结合地域特点和实际，深化细化部层面的标准体系和目录清单，并制订和出台本地区的指导意见和规划计划，指导推动下属城市和管理部门落实，加强督导。同时，协调推进跨地区、跨城市相关城市管理标准编制和实施工作;开展城市管理标准示范点创建工作，树立典型，打造工作亮点。

各市（区）县地方政府与行政主管部门，作为城市管理的具体实施主体，依照上级部门的工作规划和指导意见，立足地方特点和管理水平，因地适宜地构建适合本地区的城市管理标准体系。突出空间管理、综合管理、差别化管理，把管理标准建设与城市精神文明建设相结合，把跨部门的综合管理与综合执法相结合，切实可行地推进地方层面的城市管理工作。

（二）建立管理标准实施督查考评机制

规范和引导管理标准的健康发展，鼓励编制单位及管理部门自愿开展标准化评价，以及由第三方专业机构开展管理标准的合规性和先进性评价，并将评价结果公开。形成管理标准评价体系，评价体系既要包括适用于上级管理部门和督察部门的综合督查标准，又要包括适用于媒体、社会组织和市民监督考评的细则。

（三）加强城市管理立法支撑

积极推动城市管理和综合管理的立法工作，各地方管理部门也可根据实际情况发布指导性文件或实施指南，并积极推进上升为地方条例，为管理标准提供坚强的法制保障。

说明：本文在2018年住房城乡建设部城市管理监督局重点课题《城市管理标准体系研究》基础上改写而成。作者为课题主要执笔人。

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Abstract：China's urban management is entering a new era of  fine urban management.The rule of law， socialization， intelligentization and standardization of urban management are the important focus to realize the fine-tuning of urban management， and also the important content of the modernization of urban governance system and governance capacity. This paper does the exploration of the standardization of construction as an important breakthrough to promote the fine-tuning of urban management， in-depth analysis of the practical needs of urban management， innovation of the urban management standards content， clarification of the logic of urban management standard system construction and proposal of the basic framework for the aim of extension， and from the national level， explores the top-level design of the standard system construction， fully mobilizes local enthusiasm， jointly promotes the implementation of standards， to reinforce the fine urban governance solid system foundation.

Key words：fine management;standardization;management standards;standard system

責任编辑：王明洲