加强地方人大“两个机关”建设的几点思考

陈松来

党的十九大报告提出“要使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关”（简称“两个机关”），为不断加强完善人民代表大会制度赋予了新的内涵。本文试就当前在“两个机关”建设中存在的问题展开分析，提出新时代加强人大“两个机关”建设的几点思考。

一、“两个机关”建设的深刻内涵

“两个机关”的重要论述，是习近平总书记立足新时代，紧紧围绕健全人民当家作主制度体系、发展社会主义民主政治的总体目标，提出的新思维、新论断。“两个机关”的提出，一方面明確了人大职责定位、目标要求，明确了人大工作的主抓手和着力点，即全面担负起宪法和法律赋予的各项职责的“工作机关”，依法行使立法权、监督权、决定权、任免权;密切联系人民群众的“代表机关”，充分发挥代表的桥梁纽带作用，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。另一方面精准定位了新时代人大工作的新要求、新部署，为长期坚持、不断完善人民代表大会制度指明了前进方向、提供了基本遵循。“两个机关”新定位，拓展了人民代表大会制度的科学内涵、基本特征和本质要求。

首先，人大是工作机关。工作机关是相对于职责而言的，即宪法和地方组织法赋予县级以上地方人民代表大会常务委员会14项职权，主要有监督权、决定权、任免权等。地方人大及其常委会是处在社会主义民主法治建设第一线。根据人大的职能定位，与国家行政、监察、审判、检察机关一样，肩负的任务繁重，同样面临着并且必须进行大量的、经常性的工作，这是由人大的职能定位决定的。

其次，人大是代表机关。宪法第二条第一款规定中华人民共和国的一切权力属于人民，第二款规定人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。这规定了人民行使国家权力的方式，换句话说，人民行使国家权力和管理国家事务，不是直接的、采取公民公决的方式，而是以选派代表组成各级人民代表大会来行使。全国和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。人大由人大代表组成，通过各种方式，密切联系人民群众，积极反映人民群众的意见，凝聚人民群众的智慧，以真正代表人民的利益和意志。人大是代表机关，这是人大的根本属性决定的，区别于任何其他机关。

第三，两者的关系。“两个机关”二者既有联系，又有区别，“工作机关”侧重于职责要求，“代表机关”侧重于性质定位，共同反映了新时代人大及其常委会建设的新目标、新任务。简单地讲，“两个机关”，一个为“工作机关”，指向“事”的层面，一个为“代表机关”，指向“人”的层面。从根本上说，“两个机关”是既有区别又相互统一，他们的工作指向，从工作层面来说，是“担负起宪法赋予的各项职责”，从履行代表机关职责来说，就是要“同人民群众保持密切联系”，这体现的是为党尽责与为民用权的高度统一，也就是把坚持党对一切工作的领导、坚持人民当家作主和坚持全面依法治国有机统一。主要目标就是“四个善于”，即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于国家政权机关实施对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威，维护全党全国团结统一。

二、当前在“两个机关”建设中存在的问题

“两个机关”建设，是一项全新的任务和要求，党的十九大报告指出，要积极稳妥推进政治体制改革，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务。落实好新的任务和要求，我们要理性分析在实践工作中存在的问题，找源头，补短板，强弱项，为“两个机关”建设提供重要保障。

（一）选举制度方面的不足，影响着“代表机关”的代表性。我国人大制度的一个基本特征就是“代议制”，人民通过选举出来的代表参与管理地方和国家事务。虽然我国基层人大代表选举制度取得了相当大的成绩，但由于多种因素的制约，在地方人大代表选举中还存在重结构、轻能力等问题，一定程度上制约着人大代表的素质，进而影响人大代表的代表性。

第一，直接选举的范围相对狭小。我国法律规定：“全国人民代表大会的代表，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举”“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”因此，我国地级市及其以上各级人民代表大会的代表通过间接选举方式产生，直接选举仅限于县级及其以下的人大代表选举。也就是说，人们只能直选县乡人大代表，而行使投票权的县级人大代表，他们未必熟悉县级以上人大代表候选人的具体情况，也未必充分了解民意，有的仅凭个人好恶或囿于朋友面子行事，这导致了选举产生的上一级人大代表并非都是真正代表民意的代表，而可能徒有人大代表的虚名。

第二，代表的素质能力未能匹配。在我国，候选人目前主要由党组织和上级机关提名，代表名额有计划地分配，由谁当代表、谁不当代表都是事先计划好的。另外，提名候选人时，有关党组织和上级机关单方面追求形式的“广泛”性，把一些缺乏参政、议政能力的人士“选进”人大。如这个选区要选一个女性，那个选区要选一个民主党派人士，这个选区要选一个年轻的代表，那个选区要选一个年老的代表等等。这类代表在开会时往往成为“哑巴代表”“观风代表”或“举手代表”，未能适应人大代表的角色。

第三，选举缺乏合理的竞争机制。现行的《选举法》对候选人的介绍规定为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况。选举委员会可以组织代表候选人与选民见面，回答选民的问题。”如此，候选人只能以法律规定的几种方式介绍自己。因而，我国法律实质上是不提倡实行竞选的。这就使得选举过程中代表候选人和选民或原选举单位之间的信息交流不充分，选举有完成组织意图、程式化的选举表演倾向，从而在一定程度上影响了选举的真实性和有效性。

（二）机构设置方面的不足，影响着“工作机关”的有效行使。党的十九大报告指出，要完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。但在实际运行中，存在机构设置不全、职责不清、委员专职比例不高等方面的问题，有的地方出现以工委代替专委，制约着工作的有效行使。

一是上下设置不够统一。从省到市到县，专工委机构设置没有做到上下对口、条块统一，上下级人大内设机构不匹配，不利于平时工作对接。有的以工委代替专委，有的以专委代替工委，没有形成以工委辅助专委工作的良好态势。同一个机构，职能设置也不一样，特别是研究室的机构设置和职能上，全省不一致，内部的处室设置也五花八门。在这次人大的机构改革中，一些县级人大至今还没有设置社会建设委员会，县级人大常委会的工作委员会未下设办事机构，组织机构设置不够完善，与承担的职责不相符。

二是人员编制难以保证。人员编制、配备不足，机关行政编制较少，工作力量相对不足，很多干部需要承担较大的工作量，一定程度上影响了人大工作成效。个别县级人大常委会组成人员仍占人大机关编制，改非但未到退休年龄的县人大常委会主任、副主任和专职委员，都占用人大机关编制，造成人大机关编制严重紧缺。

三是乡镇（街道）人大工作力量有待加强。乡镇人大选举的干部调整比较随意，普遍都没有干满一届，频繁地调整干部，不利于工作的连续性，也使很多代表厌选，群众反响很大。乡镇街道人大专职工作人员力量仍然较为单薄，在年龄上人大干部一般都是年龄偏大，有的干不到一届就要退休。有的乡镇人大主席被党委（党工委）安排做行政工作，承担具体行政工作，人大工作被边缘化。

（三）自身建设方面的不足，制约着依法行使职权的能力。当前，地方人大常委会在议事决策过程中，最主要的是受自身组织建设的制约，影响着人大常委会依法履职能力和水平的进一步提升。

一是专业队伍不强。目前人大干部专业性普遍不够强，与建立专业性、年富力强的工作队伍需求存在较大差距，尤其是财政预算、法律、规划、城建、环保等方面的人才缺乏，影响了人大监督力度和作用发挥。同时，人员年龄偏大，履职热情不足，影响着工作积极性和创造性。

二是干部交流不畅。有的人大常委会主任和工委主任，组织部门安排进来时就是过渡性的，干不满一届就要退休，有的人大常委会的多位工委主任到届几乎一齐退，造成工作衔接困难，不利人大工作的连续性。同时，对一些年轻的委室主任、副主任及专职委员，没有形成能进能出的良好机制，影响了干部的锻炼和成长。普遍存在反映人大干部进不来、出不去、提不起，对机关干部的交流重视程度不够，影响着工作积极性。

三是行使监督手段不够到位。法律赋予人大的监督权力没有充分运用，在工作中存在重行政、轻法律，重程序、轻实质的倾向。在开展实际监督工作中，提出问题多，解决问题相对较少，监督效果不理想。在监督方式上，很少使用询问、质询、特定问题调查、撤销不适当决定和撤职、罢免等刚性监督手段，缺乏监督的威慑力，专题询问开展尚未经常化。

四是代表作用发挥不够有效。虽然多数人大代表文化程度高、履职积极主动，但履职能力和经验有待提升。在闭会期间组织代表活动，形式上热闹，实效上难以保证。代表联络站是代表活动的重要载体，代表进站开展活动机制有待完善，联络站的实际作用有待进一步发挥。代表建议的面商率、满意率不断提升，但是建议所涉问题的实际解决率和落实率仍有待提高。

五是乡镇街道一些制度落实不够好。一些乡镇人代会不规范，有的没有严格依法办事，有的换届选举的会议也只安排一天时间，有的只有半天时间，除了选举外，其余的会议内容大多流于形式走过场。有的乡（镇）长的辞补程序意识不强，原乡（镇）未在人代会上辞去职务，新乡（镇）早已选举产生新职务。乡镇人大工作经费保障还需加强，一些乡镇（街道）人大工作经费没有列入财政预算，致使人大开展工作和活动受到一定的影响。

（四）法律制定滞后，制约着人大职能职权的有效行使。宪法第一百零四条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。 随着经济社会的发展，一些创新实践往往先于理论，更是先于法律，这在基层社会治理中带来了新的挑战，更是影响着人大职能职权的行使。

一是行使重大事项决定权职责界限不清。如浙江省人大常委会出台了《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，对重大事项作出了原则性的规定，對“重大事项”的界定没有明确细化，哪些属于应该由人大作出决定的事项、哪些属于政府可以直接决定而无须报告的事项模糊不清，导致人大在依法履职时多是“摸着石头过河”。而实际工作中，党委政府通过党委常委会、政府常务会议等会议议定的重大事项提交到人大，人大变成了“决定已决定的重大事项”。从近年来重大事项决定权行使情况看，大都是被动式决策，主动讨论决定的少，属于党委建议、政府提请批准、履行程序性的占绝大多数。有的乡镇政府在重大项目开展前期工作时并没有向人大主席团汇报，等项目正式开始才在党政联席会议上通过。

二是街道人大工作法律依据不足。随着经济社会的发展和城市化的推进，乡镇不断撤改为街道，目前温州市街道占乡镇（街道）总数的三分之一以上。浙江省有乡镇人大主席团组织条例，但没有街道人大工作条例，对街道人大工作机构及其职责尚无明确规定，致使街道人大工作没有法定的工作职责，不利于街道人大工作的开展。

三是功能区（开发区）人大工作尚未展开。现在各类功能区（开发区）很多，包括国家级开发区、省级开发区、市属开发区，均属政府派出机构，由于不是一级政权机关，区内没有设立人大，因此财政预决算游离于人大监督范围之外。以温州市龙湾区为例，行政区域范围内有高新区、浙南产业集聚区、空港新区、生态园区等，可以说区中有区，体制机制上不顺，导致人大工作开展不顺。对功能区（开发区）如何有效监督是一个新课题，特别是现在大开发、大建设，如果缺乏行之有效的人大监督，容易导致资金使用不规范，留下隐患。

三、加强地方人大“两个机关”建设的几点建议

地方人大在人大体系中的“两个机关”建设处于重要位置，加强和改进地方人大“两个机关”建设，既需要顶层的制度设计和相关法律的完善，也需要地方人大在工作中不断自我创新，主动作为，努力与宪法法律赋予人大的职权职能相适应。

（一）准确把握“两个机关”建设的基本原则。首先要始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致，与时俱进，推进人大工作。

一要坚守政治站位，与党委同向。推进新时代人大工作，必须始终坚持正确政治方向，坚决维护党总揽全局、协调各方的领导核心地位。要紧紧围绕党委的总体部署和统一要求，通过法定程序，使党的主张转化为人民的共同意志和自觉行动，做到与同级党委在思想上同心、目标上同向、工作上同步。

二要明确职责定位，以法律为矩。地方人大及其常委会处在社会主义民主法治建设的第一线，必须把维护法制统一、尊严、权威作为重要使命，带头唱响法治建设主旋律。要牢固树立法律至上的理念，切实担负起保证宪法法律得到遵守和执行的重大职责，严格依照法定权限行使监督权、决定权、任免权，做依法治国的维护者、实践者和推动者。

三要突出主体地位，与代表同行。人大代表是人大及其常委会的主体和基石，是党和政府联系群众的重要桥梁和纽带。要充分尊重代表主体地位，切实发挥代表来自人民、根植人民的特点和优势，支持和保障代表依法履职，积极探索加强和改进代表工作的新方法，将代表的智慧和力量汇聚起来，确保

各项工作体现人民共同意志、保障人民民主权利、维护人民根本利益。

四要找准工作方位，以人民为本。人大及其常委会由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，维护人民群众的根本利益是开展人大工作的出发点和落脚点。要坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，把以人民为中心的发展理念体现在工作导向上，落实到具体举措中，让改革发展成果惠及广大人民群众。

（二）切实彰显“工作机关”的责任担当。要牢牢把握“全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关”的职能定位，紧扣党委决策部署，认真履职行权，全力推动经济社会高质量发展。

一是立法重特色。深刻领会党的十九大关于全面依法治国的新要求，积极发挥人大推进民主法治建设的职能作用，坚持“立法为民、问题导向、法治思维、有效管用”的立法原则，充分体现“小切口、小体量、拾遗补缺”地方特色，不断提高立法质量，以良法促进发展、保障善治。

二是监督讲实效。围绕党委工作重点、改革发展痛点、民生领域热点，选准选实监督议题。根据监督内容，区别不同情况，灵活运用听取审议专项工作报告、执法检查、专项工作评议、视察和专题调研、规范性文件备案审查等监督方式，确保监督方式与监督效果相适应，增强人大监督的权威性、实效性。

三是决定抓关键。如温州市要根据省委实施意见和省人大常委会讨论决定重大事项的规定要求，进一步健全重大事项提请人大常委会审议决定机制，同时要加强对市、县人大常委会贯彻实施省委文件的指导，确保各级人大重大事项决定权落到实处。

四是任免强规范。坚持党管干部和人大依法任免干部相统一的原则，不断完善拟任人员的法律知识考试、宪法宣誓等工作机制，探索加强干部任后监督，激励和督促干部履职尽责，确保人民赋予的权力真正用来为人民服务。

（三）充分激发“代表机关”的外在活力。人大工作主体是代表，人大常委会要不断强化代表履职服务保障，充分发挥代表主体作用，提升代表工作实效，努力打造“同人民群众保持密切联系的代表机关”，推动人大工作持续迸发新活力。

一是抓平台建设，畅通社情民意表达渠道。要进一步提升代表联络站规范化建设水平，不断拓展平台、拓宽渠道，为代表了解民情、反映民意、集中民智提供阵地和载体。

二是抓培训学习，提高代表依法履职能力。采取分期、分批、分层次轮训的方式，实现一届内人大代表履职培训全覆盖。通过培训基地集中学习、各代表团分组培训、邀请专家专题辅导、外出参观考察调研等多种形式，着力提高代表的政治理论素养、政策法规水平、履职代言能力。

三是抓代表活动，密切代表群众联系交流。要不断创新形式、丰富内容，抓实闭会期间的代表活动，推进代表与群众面对面沟通，建立起常态化、长效化联系交流。要抓好主题活动，变“旁观者”为“参与者”。

四是抓建议督办，切实回应群众关注期盼。要充分运用“人大代表履职服务平台”，推进建议提交、审核、转交、交办、办理答复、督办、办理评价的一网到底，提高建议办理透明度和效率。完善常委会领导牵头督办、各专工委联动督办、组织代表合议督办、满意度测评等制度，不断提高建议办理的满意率和落实率，增强代表的成就感、群众的获得感。

（四）認真落实“两个机关”的内在要求。要始终把强化自身建设摆在突出位置，牢牢把握“两个机关”内在要求，抓队伍、强基础、优作风、建机制，全面提高依法履职能力。

一要落实全面从严治党要求，提升政治定力。坚持把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想摆在突出位置，深入推进“不忘初心、牢记使命”主题教育，提高政治站位。全面落实从严治党主体责任，加强政治建设、纪律建设，营造遵规守纪、风清气正的良好环境。

二要转变工作作风，增强履职能力。要深入开

展“大学习大调研大抓落实”，改进调查研究，加强重点课题调研，提出高水平的对策建议，推动实际问题解决。提出进一步完善机构设置的意见，健全工作制度和议事程序，推进人大工作规范化和信息化建设，打造“智慧人大”，切实提高履职能力。

三要加强理论研究和宣传工作，提升影响力。组织开展优秀论文评选、理论研讨，办好人大宣传栏目，聚焦常委会中心工作和民生热点问题开展宣传监督。加强宣传策划和专题报道，推进人大与传播媒体融合发展，不断提升宣传时效，充分展现新时代人大新形象。

四要强化指导联系，凝聚工作合力。要健全县（市、区）人大常委会主任座谈会、联席会、上下联动开展工作等联系指导机制，加强市县人大工作交流与联动，总结推广各地创新做法和经验，指导做好街道人大工作和建设试点工作。建议省级人大常委会研究出台关于功能区（开发区）人大工作的指导性文件，便于相关市县人大开展工作，提升人大工作水平。

（作者单位：浙江省温州市人大常委会研究室）