特定问题调查之“特定范围”探析

戴激涛

一、问题的提出

在我国，特定问题调查是宪法和法律规定的人大监督权的重要内容，也是防范权力滥用、保障公民权利的有效方式。虽然特定问题调查是一项重要的宪法权力，但在实践中，各级人大很少启动特定问题调查。究其原因，除了传统观念的桎梏、所涉问题的复杂、启动要件的严苛等因素的限制，还有一个原因可能是，对于何为“特定问题”尚未有明确的法律规定，使得人大在启动特定问题调查时顾虑较多，导致特定问题调查难以发挥其应有的制度功能。

二、“特定问题”的范围：基于规范文本的分析

我国现行《宪法》第七十一条虽然明确规定了全国人大及其常委会有权组织特定问题调查委员会，但是对于何时能够启动调查，什么是全国人大及其常委会“认为必要的时候”没有进行明确规定。在其他相关法律和地方性法规中，对于特定问题范围的规定较为笼统和模糊，一般来说基本参照《监督法》第三十九条的规定，将“特定问题”的范围界定为“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的”事项，这是在2006年《监督法》通过后，地方各级人大对特定问题调查进行规定时普遍采用的方式。如2007年安徽省人大通过的《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第四十二条的规定，2007年吉林省人大常委会通过的《吉林省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第五十九条的规定，2007年黑龙江省人大常委会通过的《黑龙江省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，2010年四川省人大常委会通过的《四川省〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉实施办法》第八十四条的规定和2010年云南省人大常委会通过的《云南省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第六十条的规定，等等。有些地方人大则直接规定“特定问题调查，按照监督法的有关规定提议、决定”，如2008年湖北省人大常委会通过的《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第四十二条的规定。

此外，有的地方人大常委会在对某些领域如行政执法领域中的“特定问题”进行规定时，对“特定问题”的范围进行了明确界定。如江苏省人大常委会将执法检查中的“重大的典型违法案件”视为“特定问题”的范畴。2007年江苏省人大常委会通过的《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强对法律法规实施情况检查监督的若干规定》（修正本）第十条规定，“对执法检查中发现的重大的典型违法案件，主任会议可以交由常委会办事机构进行调查。调查结果应向主任会议报告。主任会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，主任会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。常委会不直接处理具体案件，具体案件应由法律法规实施主管机关严格依照法律程序办理。”还有些地方人大将监督司法工作中出现的“重大事项”和“典型违法问题”纳入“特定问题”的范围。如2015年河北省人大常委会通过的《河北省人大常委会关于监督司法机关工作的规定》第五条第四款明确规定了特定问题调查是人大常委会对司法机关工作实施监督的基本方式，第十三条进一步规定：“常务委员会在监督司法机关工作中发现的特别重大典型违法问题，可以依法组织特定问题调查委员会进行调查。”2016年山西省人大常委会通过的《山西省各级人民代表大会常务委员会监督司法工作办法》第十一条规定：“常务委员会对属于其职权范围内涉及司法工作的重大事项，需要作出决定、决议，但有关重大事实不清的，可以依据有关法律、法规的规定组织特定问题调查委员会。特定问题调查委员会应当向常务委员会提出调查报告，作为常务委员会作出相应决议、决定和处理意见的依据。”从上述规定可见，我国目前地方立法对“特定问题调查范围”的规定表现出多元化、多层次、多样态的特点，既有一般层面的普遍性规定，也有对特殊领域的专门性规定。总的来说，各地人大对特定问题调查的范围既没有达成共识，也没有形成统一标准，这给实践中特定问题调查工作的开展带来了操作层面的难题。

三、“特定问题”的范围：地方实践之考察

虽然国家层面的全国人大及其常委会尚未启动过特定问题调查，但地方人大已经有不少开展特定问题调查的实践典型和优秀范本。在考察近些年来地方人大开展特定问题调查的实践基础上，可以发现特定问题调查的制度功能既有传统的对行政权、司法权的监督，也有公民新兴权利的保障方面。如近些年各地人大开展特定问题的主题大多集中在民众普遍关注的土地问题、环境问题、食品安全、重大责任事故等涉及国计民生的重大问题，凸显了特定问题调查公民权利保障的重要价值。

早年地方人大开展特定问题调查的问题主要集中在对“一府两院”、企业事业组织、社会团体的严重违宪违法行为方面，如1995年湖南沅江人大常委会开展对物价局棉花购销问题的特定问题调查，2000年安徽合肥人大常委会通过个案监督对“汪伦才案”进行特定问题调查，2003年安徽来安人大常委会对法院占用当事人执行标的款问题开展特定问题调查，2003年辽宁兴城人大常委会对红崖子粮库执行案件开展特定问题调查。上述特定问题调查主要围绕本行政区内的政府、法院及检察院的严重违法行为等问题展开，对监督政府权和司法权的规范行使、维护人大权威和宪法秩序起到了重要作用。

近年来，地方人大开展特定问题调查转向本行政区内涉及土地、经济、财政、教育、环境、食品安全等影响民众权利、事关公共利益的问题。比如污水治理及水资源保护问题，在四川广安和湖南靖州等地都相继开展了特定问题调查。2015年，四川广安人大常委会依法成立渠江广安段流域水污染治理与饮用水源保护问题调查委員会，对饮用水源的污染治理开展特定问题调查[1]。2017年，湖南靖州人大常委会成立城区自来水水源安全隐患特定问题调查委员会，对靖州城区自来水水源安全隐患进行特定问题调查[2]。浙江云和人大常委会继2014年对政府性存量资金和负债“双高”现象开展特定问题调查后，2015年又启动了对国有固定资产的特定问题调查[3]。2016年，云南曲靖人大常委会对城区东门街棚户区改造项目、曲靖城南片区“城乡一体”整体城镇化建设项目等7个政府举债建设项目进展情况开展特定问题调查[4]。2016年江西省人大常委会成立食品生产加工小作坊和食品摊贩特定问题调查委员会，依法对全省食品生产加工小作坊和食品摊贩存在的问题进行调查。这是江西省人大常委会依法首次使用特定问题调查权，将有力推动解决百姓关注的食品安全热点难点问题[5]。2018年四川自贡人大常委会对大气污染防治工作开展特定问题调查，此次针对大气污染防治工作情况的特定问题调查在全国尚属首次[6]。

通过考察地方人大开展特定问题调查的实践可以发现，近些年人大特定问题调查工作具有如下特点。一是调查的主题多是涉及民众自身利益和社会热点问题，调查的功能从传统的权力监督转向公民权利保障。如2016年江西省人大常委会开展的对食品生产加工小作坊和食品摊贩的特定问题调查，2017年湖南靖州人大常委会对饮用水源污染治理的特定问题调查和2018年四川自贡人大常委会对大气污染防治工作的特定问题调查。二是对问题采用的调查方式方法的规范性和多元化趋势，体现出地方人大在行使特定问题调查权时良好的法律思维和法治观念。比如云南曲靖人大常委会对政府举债建设项目进行调查时，综合采用了听取情况介绍、现场询问、实地调查和查阅资料等方式;四川自贡人大常委会开展的对大气污染防治进行特定问题调查时，采用了召开各级动员会、座谈会、个别访谈、发放问卷、发布张贴调查公告、设立举报电话和举报箱等方式。三是调查过程中参与调查的主体更多元，除了人大常委会成员和人大代表，还有专家学者和普通民众，形成了特定问题调查的巨大合力，彰显了人民的主体地位和民众智慧。如四川自贡人大常委会在开展对大气污染防治的特定问题调查时，不仅将全市各区县人大和乡镇人大的力量结合起来，而且在宣传发动、问题搜集、调查视察、整改问效等各个环节都最大限度地动员社会各方力量，使其成为全民参与的监督调查行动。四是建立了确保调查实效的制度机制，形成了具有示范价值的经验措施。如2017年底，浙江嘉兴人大常委会作出对市属国有资产问题开展特定问题调查的决定后，经过一年多的调查实践形成了“特定问题调查工作的六步法”，即“明确职责全方位、动员部署全参与、自查填报全口径、联系督查全覆盖、专项核查全过程、深入分析全层面”以确保调查工作取得实效[7]。由此可见，近些年地方人大开展的特定问题调查在维护公民权利方面发挥了重要作用，形成了不少有益经验，体现了人大作为国家权力机关严格履职的宪法忠诚。

四、明确“特定问题”的范围：激活人大特定问题调查的关键

众所周知，特定问题调查的制度价值主要在于通过对特定问题的调查，实现对权力的监督和对权利的保障。但由于特定问题的范围尚无法律的明确界定，导致人大在实践中面临特定问题时可能采用其他方式方法来处理。因此，明确界定“特定问题”的范围，是激活人大特定问题调查制度的关键。有学者认为，特定问题的具体内容应当包括：一是 “一府两院”工作人员的重大违法或渎职行为的调查;二是政府机关的重大侵犯公民权利事件的调查;三是在穷尽司法救济后，重大疑难司法案件的调查;四是重大突发公共事件中的调查[8]。在笔者看来，明确“特定问题”的范围，还需要从以下三个方面努力。

首先，通过人大积极立法完善关于特定问题调查范围的规定，为各级人大开展特定问题调查工作提供明确的法律依据。这不仅有利于增强人大开展特定问题调查工作的规范性和可操作性，而且有利于促进中国特色社会主义法制的统一，彰显人大权威。作为人大固有的一项刚性监督权力，特定问题调查权的行使主体、行使程序、保障机制与责任机制应当有明确的法律规定，使人大特定问题调查能够充分发挥其制度功能。尽管《监督法》《地方组织法》《代表法》等对特定问题调查已有相关规定，但基于地方人大的实践，如果立法能够明确规定“特定问题”的范围，明确规定各级人大及其常委会在何种“必要的时候”可以组织特定问题调查委员会，对于促进人大积极行使特定问题调查权具有非常重要的意义。

其次，对地方人大早前制定的相关地方性法规中关于特定问题调查范围的规定进行深入研究，为今后明确“特定问题”的范围提供参考。尽管这些地方性法规已经被废止，但围绕特定问题范围规定的探讨仍然值得肯定和继续研究。如1993年黑龙江人大常委会通过的《黑龙江省人民代表大会常务委员会监督工作暂行条例（修正）》第二十五条规定：“省人大常委会依据法律规定，可以对下列问题组织特定问题的调查委员会进行调查：（一）本行政区域内的各级国家机关、企业事业组织、社会团体的严重违宪、违法行为;（二）省人民代表大会及其常务委员会选举或任命的国家机关工作人员的严重违宪、违法行为;（三）本行政区域内的国家机关、企业事业组织、社会团体相互之间在执行法律中发生的重大分歧;（四）法人和公民的重大控告、申诉案件;（五）人民群众反映强烈的重大事件;（六）需要权力机关调查处理的其他事项。”此外，还有2002年《安徽省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第四十七条的规定等，对上述关于特定问题范围的规定进行分析探讨，也可以为日后规定特定问题调查的范围提供参考。

最后，规定“特定问题”的范围应吸收专家学者、人民群众的力量，为今后明确“特定问题”的范围提供智识支持。随着世界各国议会特定问题调查制度的功能从权力监督向权利保障的转向，界定“特定问题”的范围也应当吸收更多的民众参与，倾听更多来自民众的声音。事实上，人大不仅是国家的立法机关，而且是沟通政府与民众的纽带与桥梁，“政府的目的是提供能够使所有公民的状况都得到改善的产品和服务，是在囚徒困境的博弈中引致能够使所有公民的状况得到改善的社会合作行为”[9]，通过特定问题调查的多元参与无疑有助于促进政府和人民形成良好的合作伙伴关系，以促进国家治理能力和治理体系的现代化。特别是与本行政区域内的经济、教育、文化、环境保护等涉及人民群众切身利益的问题或事项，是否应纳入特定问题调查的范围，可广泛征求和收集人民群众的意见和建议，这不仅有利于发挥特定问题调查的制度功能，而且有助于体现人民的主体地位，更好地保障公民权利。

注释：

[1]刘佳：《刚性监督 78处重点污染源无处遁形——广安市人大围绕水环境治理进行“特定问题调查”》，载《四川日报》2015年8月28日。

[2]易礼兵：《创新监督方式 增强监督实效——靖州苗族侗族自治县人大常委会首次开展饮用水安全特定问题调查》，载《怀化人大》2018年第6期。

[3]马国华：《特定问题调查唤醒“沉睡”存量资金》，载《光明日报》2017年7月7日。

[4]麒麟区人大常委会：《麒麟区人大常委会首次开展特定问题调查》，载云南人大网，http：//www.srd.yn.gov.cn/tszs/201608/t20160811_423321.html.

[5]魏星：《江西省人大常委會特定调查小作坊和食品摊贩问题》，载《江西日报》2016年6月26日。

[6]孙信志：《最强“监督之剑”挥向大气污染 全国首例人大针对大气污染防治工作特定问题调查在自贡进入高潮》，载《人民权力报》2018年12月13日。

[7]于军：《嘉兴市人大常委会“六步法”开展特定问题调查工作》，载嘉兴人大网，http：//www.jxrenda.gov.cn/content/2018-07/06/content_2677134.htm.

[8]郭大林：《限制与重构：特定问题调查权的基本权利之维》，载《甘肃政法学院学报》2019年第4期。

[9]【美】丹尼斯·C·穆勒：《宪制民主》，陆符嘉译，译林出版社2017年版，第340页。

（作者单位：广东财经大学法治与经济发展研究所。本文为2017年度教育部人文社会科学研究青年基金项目“人大特定问题调查制度研究”〔批准号：17YJC820005〕的阶段性成果）