完善工作机制 坚持有效监督

花志荣

监督工作是地方人大尤其是县级人大最主要、最经常性的工作。习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想体系中，“坚持正确监督、有效监督”，是其重要内容之一。习近平总书记指出，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督，人大要把宪法法律赋予的监督权用起来，正确监督、有效监督。从以上论述可以看出，正确监督、有效监督当属地方人大开展监督工作的“指南针”和“必修课”。

正确监督是开展监督工作的前提和基础，而有效监督则是监督工作的目标和指向。结合地方人大工作实践，笔者认为，由于地方人大普遍讲政治、重程序、讲规范，无论是理念上还是实务上，“正确监督”总体坚持较好。而对标“有效监督”，无论是与人民代表大会制度设计的内在要求，还是与新时代人民群众的新期盼相比，都有一定的差距。基于此，我们应从提升政治站位、完善和创新工作机制入手，重点做实“有效监督”这篇文章，使地方人大监督工作更有权威、更具力度。

一、新时代“坚持有效监督”的重要性和必然性

党的十九大报告明确了新时代人大“两个机关”的职能定位，7月中旬习近平总书记对地方人大及其常委会工作又作了重要指示。“坚持正确监督”，增强人大工作的整体实效，是地方人大常委会把握职能定位、全面提升新时代人大工作水平的应有之义。

首先，“坚持有效监督”事关人民代表大会制度功效的发挥。习近平总书记指出，人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。这一重要论断明确提出了人民代表大会制度的时代新定位新使命，把人民代表大会制度同改革创新、国家治理、发展目标紧密联系起来，突出了人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要功效。如果在人大监督工作实践中，监督利器钝化、软化、弱化，监督工作走过场、和稀泥，则势必影响构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，削弱国家的治理能力，从而影响人民代表大会制度功效的有效发挥。

其次，“坚持有效监督”事关人民群众对美好生活向往的实现。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化。人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义等方面的要求日益增长。对此，作为地方国家权力机关，如果履职行权较少为群众发声，或即使发声，由于监督不力等原因难以真正推动问题实质性解决、切实维护民利，不仅不利于社会主要矛盾的缓解，也会影响地方国家权力机关在群众中的权威。

此外，“坚持有效监督”也是地方人大机关反对形式主义、官僚主义的必然要求。从中央八项规定到反对“四风 ”，再到时下开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育，反对形式主义、官僚主义都是关键词。在监督工作中，调研视察搞层层陪同、事先“彩排”，走指定路线，转转看看，认认真真走过场，审议发言凭感觉或避重就轻，大讲成绩、不谈问题等等，都是形式主义、官僚主义的表现。如此，不仅浪费了行政资源，增加了行政成本，也损害了人大机关的形象。而“坚持有效监督”则要求以问题和结果为导向，杜绝一切形式主义和官僚主义的东西。

二、“坚持有效监督”存在的不足和短板

虽然，长期以来“坚持有效监督”一直是地方人大常委会开展监督工作孜孜以求的价值目标，但诚如栗战书委员长所言，监督工作中的“粗、宽、松、软”等问题依然存在。

如在选择监督议题环节，一些议题失之于“大”“空”“冷”，部门关注而群众不关注，对社会和群众关心的热点难点问题较少涉及。有的议题设置时机把握不准，缺乏针对性和前瞻性。还有的搞平衡照顾，一届下来相关工委的对口部门都安排议题，重点不突出，问题导向不鲜明。在调研环节，由于惯性使然或工作作风不实，议题调研的方式方法简单，使得调研流于表面。调查结束后，调研小组成员共同研究、共同探讨、群策群力的少，导致反映调研成果的调研报告的质量不尽如人意。

而在常委会审议环节，一些常委会组成人员缺乏敢于监督的勇气和善于监督的方法，难以提出有真知灼见的意见和建议。在审议时讲团结、讲成绩、讲和气，绝口不提问题、困难和不足，或避重就轻，肯定成绩不惜口舌，提出建议则蜻蜓点水。还有的由于会前不调研，审议时或无话可说，或仅凭个人感觉说一两句无关痛痒的话。如此，整个会议的审议质量打了折扣。

以上如果说是监督的主体人大常委会内部的不足影响了监督的实效，那么再从监督的对象 “一府两院”及其部门分析，其在思想上对人大监督工作的重视程度不够或根本不重视，也是制约监督实效提升的关键。如有的报告机关要向人大常委会作专项工作报告时，工作积极，主动配合人大常委会开展调查或视察，可报告结束后，便以为大功告成，将常委会审议意见束之高阁，不闻不问。还有的存在认识上的误区，将常委会审议意见与一般会议的会议纪要、简报等同等看待，认为只是一般的通报情况和社情民意而已，最多用作改进工作的参考，认为落实不落实、执行不执行一个样。还有的流于表面应付，往往注重口头汇报甚至玩文字游戏，根本不对照审议意见逐条改进工作中的薄弱环节。

三、“坚持有效监督”新路径探析

作为监督工作的主体，常委会全体组成人员应牢固树立忠于法律、为民履职的担当意识，坚决摒弃一团和气和无所作为的思想，从推动新时代人大制度和人大工作完善发展、加快国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识“坚持有效监督”的重要性和紧迫性。

就具体工作层面而言，“坚持有效监督”涉及开展监督工作时的立项选题、调研、审议发言、审议意见办理等环节。针对相关环节，要补短板、夯基础、强机制，才能真正使监督更具实效。

（一）处理好三个关系，精选监督议题。在立项选题环节，除对照监督法规定的6个途径外，要坚持辩证和系统思维，处理好三个关系。一是点与面的关系。在每一届初，就应考虑好选题的整体布局问题，不光考虑好当年的选题，也要谋划好一届甚至更长时期的选题。就像近年来人大常委会审议国有资产报告的议题安排一样，每年审议哪方面的专项报告和综合报告，都有明确的计划。如此，有利于持续地开展监督，点面结合形成长效机制。二是难与易的关系。人大监督对“一府两院”正常、一般性的工作无需过多涉及，对社会和群众关注的热点难点问题要重點关注，但也要避免热点问题可能形成的炒作，特别是一些成因错综复杂的问题，要格外审慎。三是时与势的关系。监督选题要考虑时机，既不能超前，也不能“马后炮”，同样的选题，选择什么样的时机，可能取得不一样的效果。同时要充分考虑“党委重视、政府力推、群众期盼”，善于借势，借党委、群众和媒体等方方面面的“势”，否则，人大监督“单枪匹马”，效果很难保证。

（二）力戒形式主义，做实调查研究。要真正扑下身子、沉到一线，努力拓展调研的广度和深度，杜绝一切形式主义和官僚主义。针对不同的议题，在采用听取汇报、召开座谈会等传统调研方式的基础上，注重充分运用互联网、大数据等现代手段，将听取汇报与察看现场相結合，座谈讨论与问卷调查相结合，明察与暗访相结合，本地调研与外出学习相结合，人大自我调研为主与邀请专业部门共同参与相结合。其间，要注重调查后的研究，调研组成员要共同参与，集体商讨，群策群力，辨析真伪，力求将问题摸清、症结找准、建议提实，切忌调查一结束，就将分析研究、撰写报告等事宜交给“笔杆子”一人了事。

（三）改进方式方法，提升审议质效。在审议发言环节，要引导组成人员和人大代表在议深议透上下功夫，通过专题培训，使其牢固树立以人民为中心的理念，为民代言、勇于担当，敢于较真，敢于交锋，摒弃老好人思想，一针见血、简明扼要地指出问题和要害，同时提出切实可行的意见和建议，真正使审议言之有物、言之有据、言之有理、言之可行，对“一府两院”及其部门的工作有触动，更有推动。在具体审议的方式上，要将书面审议与口头审议、分组审议与集中审议、询问与审议有机结合起来，并着力在专题询问的针对性、互动性和实效性上下功夫，避免“导演”和作秀。要加强对小组审议召集人的培训，使其聚焦问题和建议，全面客观梳理归纳本组人员的审议发言，并在联组会议上如实全面汇报，切忌“短斤少两”或另起炉灶。

（四）完善工作机制，强化督查督办。可尝试审议意见交办任务清单化、对账销号式督查等方式，着力提升审议意见办成率，促进相关问题解决。一是采取清单式交办，即每次常委会会议结束后，在全面梳理审议发言的基础上，坚持问题导向，突出“少而精”，按可量化、可操作、可评估的原则，形成具体审议意见办理任务清单，明确办理项目、办理要求、办理目标及办理期限，连同审议意见一并交“一府两院”及相关部门处理。二是实行“双报告制”，即在规定的期限内由承办部门向常委会提交审议意见办理落实情况的报告，重点对照任务清单，逐条报告办理情况，尤其是对尚未办成的，要说明原因及改进措施。在此基础上，对口委员会也要向常委会报告有关审议意见的审查意见，逐条对照审议意见反映具体督查及落实情况，必要时可对审议意见办理落实情况的报告进行满意度表决。三是建立问责机制。出台有关常委会会议审议意见办理问责办法，对一些研究处理审议意见久拖不决、敷衍了事等行为进行问责，必要时启动质询、撤职等监督方式，以警示报告机关改进工作作风，提高办理效能。与此同时，督促审议意见执行主体的“一府两院”相应地建立审议意见办理问责机制，对办理审议意见不力的部门进行问责。如此，在内外双重问责的压力下，审议意见执行的刚性将有效提升，人大监督工作也才更有力度、更具权威。

（作者单位：江苏省扬州市江都区人大常委会）