基层人大创新彰显宪法精神

杨云彪

国家制度的形成过程，并非直接来自于主权者的建构，而是经历了一系列的演化。即使是创造或者移植，也无非是对已有制度的加工、演绎和提炼。奥地利学派由此主张自发秩序观点，植根于对人类历史的深刻观察。无论是现代议会制度开山鼻祖的英国，还是通过制宪会议建立联邦制的美国，都无法脱离制度演化的人类文明史规律。中华民国国会，是对晚清预备国会制度的进一步发展，而晚清预备国会，则是考察日德等国议会制度后的移植。至于人民代表大会制度，无疑是脱胎于苏联的苏维埃制度中国化，而苏维埃制度则是对欧美议会制度的社会主义重构，欧美议会又可上溯到古希腊罗马的民主制度。

主张制度演化，并非否认主权者可以创造制度，而是要说明主权者制定制度，必然有其认识论和实践基础。中华人民共和国宪法的制定和修改，如果没有欧美宪法基础，没有中国人民在行宪过程中一系列的外生于宪法的制度创造，宪法的制定和修改也就成了无源之水。就像市场经济，在我国修宪确认乃至于政策鼓励之前，市场经济其实一直存在于我国的市民社会，区别在于规模大小和是否得到主流意识形态肯定而已。而在人民代表大会制度形成过程中，地方创新既有游离于正式制度之外未获法定地位的，也有通过地方立法而构成了人民代表大会制度体系的一环的。

由于人类社会的多样性，法律制度的形态也就各异。一者如大陆法系的制定法体系，一者如普通法系的惯例与衡平法体系。后者更能体现通过社会变迁推进制度演进的历史规律。而前者，也同样不能否认这个规律，区别只在于其变化需要通过对制定法的修改以完成。如果否认社会变迁和一系列外生于制度的社会关系演化最终改变了制度本身，或者认为一项成文制度应该涵盖所有的社会关系，不仅无法解释制度形成的历史逻辑，也无法解释人类历史进化过程中各个阶段的差异。从认识论上看，这种观点将人类看成了全能的上帝，无视理性存在的灰度。

概言之，制度创新的认识论基础即在于必须承认至少四个基本事实，其一，制度是对社会关系的提炼，而任何制度都不能涵盖全部社会关系。当制度不改变以适应社会关系调整诉求时，要么制度被虚化，要么诉求被矮化。正如选举制度，选举本身是理性人的公共选择行为，制度设计是否满足理性人的利益计算，决定了选举人决定投票、搭便车还是用脚投票。其二，任何成文制度都需要辅之以成文或者不成文的惯例、规则，否则寸步难行。人民代表大会会议的筹备并无法律化，但是如果没有筹备安排，人民代表大会会议的启动根本无从谈起。其三，任何制度都有其内在的逻辑矛盾，这个矛盾既有文本上难以克服的弊端，也有实践上的困境。多党制的纷争会造成低效和民意的撕裂，短期会议制度也会带来审议中的利益表达不足。其四，任何制度都会存在供给不足或者供给过剩的现象。理想化的制度是制度供给和秩序调整供需平衡，但是实践中并非如此。监督法的几项职能并未得以释放，不是成文制度没有供给，而是配套制度供给不足，以及现有其他制度对人大监督制度产生了挤出效应。

人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，建立在人民主权基础之上，是社会主义民主的国家组织形式。由上述分析可知，人民代表大会制度同样需要创新。从微观上看，人大制度创新立足于四个基本前提，同时也是基本路径。

第一，工具创新以实现实体权力的需要。部门法虽然对人大（含代表大会、常委会以及人大代表和常委会组成人员）赋权，但是未规定明确的程序。比如，监督法规定了常委会七项监督权，但是监督程序并不完备，不监督的政治与法律责任缺失，况且地方人大并无实践先例可循，于是多数裹足不前，如质询、特定问题调查、撤职案几乎无法启动。全国人大开创的专题询问、浙江丽水和江苏淮安的质询、浙江云和与江西省开展的特定问题调查、重庆奉节创造出的监督问责办法，都属于通过程序或者配套制度创新撬动实体权力的措施。发端于深圳南山区月亮湾的人大代表社区联络站，在深圳市两级人大十年磨一剑的努力下，已经开花结果。无论是在深圳最具代表性的龙岗人大代表议事会还是宝安的人大代表大讲堂，都深深扎根在了社区联络站，并由坪山人大以严格的标准实行规范化管理。宁波人大发布的联络站地方标准，彰显了同样的努力。

第二，制度化重构打破僵局的需要。国家法对人大赋权后，相当多的权能并没有实现其立法目标，典型的如计划预算审查。对于一个西方议会需要辩论几个月的财政预算案，在我国地方人大短短几天就要通过，按照现有会议模式，很难避免流于形式，并固化为一个核心赋权流失的制度实践模式。因此，我国一些地方人大如浙江温岭创造的参与式预算、浙江宁海创造的民生实事票决制，就是要重构现有的制度模式。这种重构，从实现宪法精神上可以说是工具创新，而从法律实证角度看，则存在着一系列微观赋权。比如，在大会上代表可以提出预算修正案。法律虽然没有明确赋权，但是并不违背宪法对人大制度设置的基本精神。深圳福田区和坪山区的民生实事票决制、罗湖区的参与式阳光预审、民生项目会前评估，是对打破计划预算僵局的整体回应。其突出特点不仅实现了代表主体性，而且另辟蹊径，扩大了公民对人民代表大会制度的政治参与。

第三，制度逻辑自洽需要。宪法、地方组织法和监督法规定了人大对其选举和任命人员的监督权。但是监督的实体权力很难通过工具创新或者在法律框架下以制度化重构予以实现。比如，不管如何工具创新，人大也几乎不会主动启动类似西方议会弹劾制度的撤职。而如果对事的监督最终不能落实到对人的监督上，则宪法赋予人大的监督权难以实现一个良好的闭环。地方人大普遍开展的述职评议正是在相当大的范围内弥补了这一制度空白，尽管并非直接撬动撤职。深圳市宝安区的任后监督，正是将工作评议和对人的评议结合在了一起。而龙华区和坪山区的人大代表建议答复和落实双满意评价、南山区专题监督小组跟踪督办民生项目，则从实践上弥补了代表建议权刚性不足的难题。

我国的人民代表大会制度的逻辑自洽困境，还表现在选举制度和代表工作制度上的衔接。选举制度的选民压力机制欠缺，代表主动开展工作的动力就会存在不足，这已经是一个普遍现象。深圳人大创新日播电视栏目“代表来了”关注老百姓身边事，开通网上联络站实现代表在线与市民互动，建立“家”（街道代表之家）“站”（社区联络站）“点”（社区、商圈代表联系点）为代表提供接访选民场所，市人大代表向区人大代表述职并向社区群众报告工作的“双报告”制度，无疑是一种试图打通选民和代表之间的联系困境、连接选举制度和工作制度的积极尝试。

第四，弥补宪法赋权的局部缺失。我国宪法规定了从乡镇人大到全国人大的五级国家权力机关，以实现国家以宪法为纽带的治理体系良性运转。尤其是乡镇一级，由于会议规模小，代表数量相对较少，民主议事较为便捷，并能在基层形成法定化的决策，为人民群众所欢迎。而一旦乡镇改为街道，这一宪法功能就会流失。深圳龙岗南湾街道创新的街道选民代表会议，尽管并不形成法定化的决策，但是在街道人大工委法定形式之下，听取预决算报告和开展票决制，以协商方式推进乡镇人大缺位下的一些职能，创造性地弥补了宪法在街道层面的部分缺位。同样的创新，在浙江温岭街道选民代表大会和上海的街道居民代表会议中也可以看到。

有人搬出“法无明文规定不可为”，以此反对人大创新，实乃对法律精神的穿凿附会。其实，“法无明文规定不可为”，本意在防止公共权力对私权的侵犯，同时防止凭空创造一种实体权力，以打破权力均衡。为了启动立法、监督等人大权力而创造一些程序和规则，正是不违背立法目的的“造法”，这个“造法”既有地方立法或者配套立法，也有必要的規则。所谓徒法不足以自行，国家法对人民代表大会制度的建构，不仅包括法律规范，也包含了一系列成文不成文的规则和惯例，不能狭隘以所谓“明文规定”加以排斥。为了人大制度能够运行良好，在法律未明文禁止的情况下实现局部制度创新，符合人类制度演化的基本常识，不仅不会侵犯私权，反而能真正实现对包括私权在内的产权保护。

（作者系深圳市人大常委会选举联络人事任免工委副主任，法学博士）