纪法融合背景下维护党员申辩权的困境及对策

陈一鸣 岳阳县纪委监委 湖南岳阳 414100

监察体制改革以来，党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公，“把执纪和执法贯通起来，实现党内监督和国家监察的有机统一” 。我国80%的公务员和超过95%的领导干部是共产党员，在纪检监察机关审查调查实践中，为实现党内监督和国家监察的有机统一，一般是党纪审查和监察调查同步进行。如何维护好违纪违法党员的申辩权，在纪律审查程序和监察调查程序融合统一的背景下，面临新的挑战和困境。

一、党员申辩权的概念和意义

党员申辩权是指党员在接受纪律审查、监察调查，以及对其作出处分决定过程中，对其违纪违法事实、定性和处分轻重提出意见的权利。《中国共产党章程》第四条第六项规定“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时,本人有权参加和进行申辩,其他党员可以为他作证和辩护。”《中国共产党党员权利保障条例》、《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》等党内法规对党员的申辩权作出了规定。

党员申辩权是党员的一项基本权利，维护党员申辩权，是党内法治建设和民主建设的一项具体举措，是保障党员权利的需要。在监察体制改革进一步深化，党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公以及纪法融合的背景下，维护党员申辩权，有利于强化监督制约，提升纪检监察机关案件质量，增强审查调查工作的法治效果。

二、维护党员申辩权的现实困境

在纪检监察机关审查调查工作中，违纪违法党员行使申辩权遇到一些现实困境和障碍，其申辩权没有得到充分的保障。

1、混淆申辩与对抗组织审查。

对党忠诚老实是党员的义务，2016年《中国共产党纪律处分条例》将对抗组织审查作为违反政治纪律的行为予以规定。在审查调查实践中，有将对抗组织审查兜底性规定扩大解释的现象，将被审查调查人正常行使申辩权的行为认定为对抗组织审查，造成违纪违法党员在接受审查调查过程中不敢合法行使申辩权，担心因申辩而被认定为对抗组织审查，加重处理结果。

2、党纪与法律关于申辩权的规定不统一。

要实党内监督和国家监察的有机统一，要做到人事、程序和基本权利统一。将纪律检查机关与国家监察机关合署办公，实现了人事的统一 纪律审查程序和监察调查程序统一，实现了办案程序统一。但党纪党规和国家法律法规对被审查人的权利规定还不完全一致，党章规定了违纪党员有申辩权，但对被审查调查人同样具有惩戒作用的监察法并未规定被调查人享有申辩权或辩护权，不利于审查调查过程中形成制约，同时还影响纪律审查程序和监察调查程序的统一协调，造成审查程序和调查程序在适用过程中存在矛盾。

3、行使申辩权缺少有效途径。

在纪检监察机关审查调查工作中，被审查调查人可以在刑事诉讼程序中充分对其涉嫌职务犯罪的行为行使辩护权，但对于普通违纪违法行为，则缺少充分行使申辩权的途径，不能从制度上维护申辩权对审查调查权的对抗和制约，在审查调查实践中可能流于形式。

申辩权行使的基础是对案件证据状况的知晓，在知此基础上，再提出性质认定和量纪的意见。目前无论是在审查调查阶段还是案件审理阶段，被审查调查人都无法获取其被指控的违纪违法事实的证据状况，只能了解纪检监察机关认定的违纪违法事实，造成质证程序缺失，仅能就性质认定和量纪提议申辩意见。同时，纪检监察机关审理部门以书面、不公开的方式进行审理，缺少调查部门与被审查调查人的对抗，事实认定和量纪都由审理部门封闭进行，无法保证能充分听取被审查调查人的申辩意见。

4、党员自我申辩能力有限。

违纪行为认定是专业活动，需要精通党纪党规，还要掌握法律法规知识，违纪违法行为认定的专业性、复杂性决定了申辩行为的专业性和复杂性。普通党员干部掌握的专业知识一般无法保障能充分自我申辩，党章虽然规定了违纪党员由权委托其他党员辩护，但党纪党规没有做出具体可操作性的制度，保障党员委托他人辩护，更没有保障委托辩护人行使辩护权的具体制度，如辩护人的阅卷权、会见权等。同时在纪法融合背景下，而我国监察法没有规定被调查人委托申辩制度。所以，在被审查调查人自我申辩能力普遍不足的情况下，又缺少委托辩护的纪法规定。

三、维护党员申辩权的对策

1、准确认定申辩与对抗组织审查。

对抗组织审查行为的实质是干扰、妨碍组织审查，纪检监察机关在违纪案件审理中要将对抗组织审查的兜底条款“其他对抗组织行为” 从严认定，避免过度扩大解释。同时，纪检监察机关应当将被审查调查人对违纪事实、行为性质提出的辩解认定为合理行使申辩权的行为，要认真听取。纪检监察机关转变理念，将行使申辩权和违纪行为准确区分，才会打消被审查调查人的顾虑，敢于正当行使申辩权。

2、赋予被调查人申辩权，实现纪法规定统一。

监察委员的调查权具有综合性，调查对象包括一般职务违法行为和触犯刑法的职务犯罪行为。监察调查对普通违法行为的调查与纪律审查程序具有相似性，同时监察调查程序与刑事侦查程序也具有一定的相似性，其调查措施具有高于行政执法行为的强制性，如留置、冻结、搜查、扣押会对被调查人的人身权利和财产权利产生重大影响。为维护被调查人的合法权益，建议参考刑事诉讼的相关规定，赋予被调查人申辩权，同时也实现了与党纪规定相统一。

3、实行案件公开审理。

建议违纪违法案件审理借鉴刑事案件的庭审形式，实行公开审理，由审查调查部门与被审查调查人及其助辩人对抗，审理部门居中审理，双方相互进行质证和辩论，同时将审理过程在一定范围内公开。

为保障公开庭审的公平性，还需要借鉴刑事诉讼辩护制度的相关规定，建立审理助辩制度，赋予助辩人阅卷权、会见权和一定的取证权等权利。

4、建立审理助辩制度。

审理助辩制度是指纪检监察机关在审理违纪违法案件过程中，允许被审查调查人聘请助辩人，就其违纪事实、性质、情节、量纪等内容进行帮助申辩的活动。审理助辩制度，可以有效解决被审查调查人法纪知识不足、自我辩护能力不强的问题。

由于部分违纪案件案情较简单，被审查调查人可以有效自我申辩，所以，建议将实行审理助辩的案件范围限定为重大复杂案件和可能被给予撤销党内职务和政务撤职以上处分的案件。助辩人的条件要符合党章的要求，即为中共党员。建议允许被审查调查人委托政治面貌为党员的律师担任助辩人，发挥其专业优势，提升申辩的效果。同时要赋予助辩人相应的辩护权，有权到案件审理部门查阅、复制案卷材料，有权在公开审理过程中同审查调查人员进行质证、辩论。案件审理部门应当对助辩人的助辩意见认真研究，作出是否采纳的决定，并应在审理报告中注明，给予党纪政务处分的，要充分吸收助辩人的意见。

反腐败工作要坚持依法治国的基本原则，要运用法治方式反腐，维护和保障违纪违法党员的申辩权是法治反腐的一环。维护党员申辩权需要纪检监察机关准确适用党纪党规，也需要完善党纪政务处分的程序构造，以深化监察体制改革和纪法融合为契机，以法治思维为指导建立相关制度。