新旧《民促法》中的民办教师管理政策对比分析

■汪晓玢/华东师范大学

一、相关概念的界定

（一）教师管理

根据华东师范大学吴志宏、冯大鸣和魏志春做著《新编教育管理学》可知，一般来说，现代教师管理的内容主要包括教师的任用、教师的评价、教师专业发展的领导和教师的激励四个方面。

（二）民办教师

据《教育大辞典》载，民办教师一般指的是中国中小学中不列入国家教员编制的教学人员。为农村普及小学教育补充师资不足的主要形式。除极少数在农村初中任教外，绝大部分集中在农村小学。一般具有初中以上文化程度。由学校或当地基层组织提名，行政主管部门选择推荐，县级教育行政部门审查(包括文化考查批准，发给任用证书)。生活待遇上，除享受所在地同等劳动力工分报酬(1979年后享受“责任田”)外，另由国家按月发给现金补贴。

王献玲在她的博士论文《中国民办教师研究始末》当中对民办教师做出了如下定义：所谓民办教师，即受聘于国家或集体举办的普通中小学（义务教育机构），履行受聘职责，享受国家补助，由学校所在集体支付工资或劳动报酬，持有县级以上教育行政部门发放的“民办教师任用证”，并承担部分其他劳动获得生活补贴的农村公民。

上述两项定义认为民办教师多出现在农村地区，但是随着经济和教育的不断发展，城市间民办学校尤其是国际学校的出现，民办教师已经不仅仅是作为农村普及小学教育补充师资不足的主要形式了，民办教师也渐渐开始成为城市教育的主要队伍。还有一些人认为，民办教师因没有正式的编制，没有稳定的地位，亦可称作代课教师。

在《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》中以及其他省市落实新《民促法》的实施意见中，我们可以将大多数有关教师管理的政策文本与教师任用、教师评价、教师专业发展和教师激励四个方面一一对应，因此以下也将主要从这四个方面来分析民办教师办理的政策。

二、新旧政策中有关教师管理的政策分析和对比

从总体上看，新《民促法》删繁就简，并且将原先放在“第四章 民办学校的组织与活动”中有关教师的内容整合，单独列了“教师与受教育者”的新章节，肯定了民办教师在民办学校中的主体地位。具体内容可以从以下几个方面来分析。

（一）教师任用方面

新《民促法》相较旧《民促法》而言，做了很大的删减。它取消了民办学校必须具备一定数量专职教师的规定，同时取消了关于民办教师任用时要签订合同的规定，但保留了民办学校聘用民办教师应当具备相应资格的规定。这就在法律文本上肯定了民办教师的能力和质量，将民办教师和公办教师同等对待，提高了民办教师的地位。

（二）教师专业发展方面

将“民办学校应当建立教师培训制度，为教师培训提供条件”精简为“应当为教师提供培训”，但民办教师培训的内容依然保留为政治培训和业务培训。这相当于不再规定民办学校对民办教师培训的形式，但保留了民办学校对民办教师培训的内容。政治培训和业务培训的保留也从侧面说明当今民办教师的思想道德素质和教书育人的能力是民办教师培养和民办教师成长的主要提升方向，同时也为民办教师的评价提供了两大指标。

（三）教师激励方面

从文本的长度上就可以发现新《民促法》还增加了有关教师激励的内容。除了规定和公办学校的教职员工享受同等的权利以外，新《民促法》还规定要让民办教职员工通过教代会等形式依法参与民主监督和管理，保障民办教师的合法权益，并在薪酬福利和保险制度上为民办教师提供有利的保障，维护民办教师的合法权益，以法律的形式肯定了民办教师与公办教师享有同等的地位。

三、两省一市的民办教师管理政策分析

分析各省市民办教师管理政策，尤其是分析各省市是如何落实新《民促法》中有关教师的，很难做到面面俱到，因此在选取分析的省市时一定要具有典型性。我将以上海市和安徽省为代表进行分析，因为上海是经济、政治、文化、教育发展较好的城市，而安徽、辽宁是经济、政治、文化和教育相对落后的省份，这样就可以对较好省市和较差省市落实落实新《民促法》情况都有所了解。

（一）上海市

《上海市人民政府关于促进民办教育健康发展的实施意见》中有关教师管理的条例主分为围落实与公办学校教师的同等待遇、教师队伍建设、社会保障机制和维护合法权益四个方面。但如果以教师的任用、教师的评价、教师专业发展和教师的激励四个方面作为指标，则可以重新将这些政策归类。

1、教师聘任

在教师聘任方面，规定民办教师要与公办教师享受同等待遇。这项政策是在新《民促法》颁布前上海市呼声最高的政策之一。上海市历来就是全国外来人口最多的城市之一，许多教师因为没有上海户籍而不能考公办学校的编制，只能去做民办学校的教师。法律规定了民办教师要与公办教师享受同等待遇之后，将会有更多优秀的外来教师愿意留在上海，为上海市的教育事业做贡献。

2、教师专业发展

教师队伍建设是教师专业发展的一部分，不仅要求民办学校拿出学费的一部分资金用于对民办教师进行培训思想政治上的培训，重视教师师德培养，还要求对民办教师进行科研能力的培训。上海市是最接近教育前沿的城市，最新的教育改革基本都会选择上海作为改革的起点，在这个大背景下，就需要上海的教师不断与时俱进，跟上时代的步伐。重视民办教师的培训，就是促进民办教师不断发展，适应上海教育事业的快速变革，为帮助他们成为更好更优秀的教师提供条件，从促进上海教育事业的发展。

3、教师评价

在教师评价上，上海市要求学校要对教师进行奖励和表彰，这表明在奖励和表彰之前，学校会对民办教师进行各方面的评价，择优进行奖评。奖评的目的不仅仅是对教师工作的肯定，更是为了让其他教师以“优秀”为榜样，向榜样学习，认识自身的不足之处。从这个意义上来说，对民办教师进行评价对本质是对他们对激励。

4、教师激励

在教师激励上，让民办教师享受与公办教师同等待遇、教师保障机制和维护合法权益三个方面都是对教师的激励。按照马斯洛的需要层次理论，人的需要是由自下而上五个等级构成，一是生理需要，二是安全需要，三是爱与归属的需要，四是尊重的需要，五是自我实现的需要。在有关民办教师激励的政策中，包括社会保险费、住房公积金、年金制度和商业保险的教师保障机制是为了满足教师的安全需要，而让民办教师享受与公办教师同等待遇和维护他们的合法权益是要满足民办教师尊重的需要。只有让教师获得了满足感，民办教师才能被更好地激励，从而发挥自我的创造价值。

（二）安徽省

《安徽省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》中有关教师激励的条文分为四个方面：加强和改进民办学校思政教育工作、保障教师的权利和利益、完善学校法人治理和加强教师队伍建设。同样，我们也可以从教师的任用、教师的评价、教师专业发展和教师激励四个维度来重新将政策归类。

1、教师聘任

在教师聘任方面，安徽省同样要求民办教师的聘任要与公办教师同等对待。在新《民促法》中，民办学校被区分成了营利性和非营养利性两种性质，意味着非营利性民办学校将不能进行分红，而要将盈余用于学校发展。安徽省规定“非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策”，这就以政策文本的形式鼓励民办教师为非营利性民办学校做贡献。

2、教师评价

在教师评价方面，安徽省不仅要求民办教师的评优表彰要与公办学校的教师同等对待，还规定民办学校教师在资格认定和职称评聘方面也享有与公办学校教师同等的权利。

3、教师专业发展

在教师专业发展方面，安徽省紧跟习近平总书记的脚步，提出要增强教师的四个自信，对他们进行思想政治的教育。此外，同上海市一样，要求学校将学费收入的一部分拿出来用作教师培训。

4、教师激励

在教师激励方面，安徽省除了规定要保障民办教师的合法权益和民主权利，提高民办教师的话语权之外，也在文本中明确提出要提高教师工资和福利待遇，以此增强民办教师的归属感和获得感。

（三）辽宁省

《辽宁省人民政府关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的实施意见》中有关民办教师的政策归类在加强党对民办学校的领导和管理、完善扶持制度、加快现代学校制度建设、提高教育教学质量四个方面。这些政策既多又分散，但是教师聘任、评价、发展和激励面面俱到。

1、教师聘任

在教师聘任方面，规定了一线专职辅导员的师生比例，且规定每个班级至少要配备一名班主任，民办高校需配备一名专职的团委书记，这是从思想政治工作方面对民办班主任、教师领导的数量做了要求，切实加强教师队伍思想品德建设。同样，规定非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进政策，以鼓励民办教师支持非营利性民办学校的发展。

2、教师评价

在教师评价方面，辽宁省人民政府规定：民办学校要着力加强教师思想政治工作，建立健全教育、考核、宣传、监督与奖惩相结合的师德建设长效机制。这也是为数不多的将教师的考核明确列在条例中的省份，但也仅仅考虑到教师的思想政治工作考核，对教学、备课、育人等方面依旧未规定考核标准。

3、教师专业发展

在教师专业发展方面，一是要探索建立民办学校教师人事代理制度和交流制度，促进教师合理流动，以民办教师间的交流来增进他们的长远发展；二是要在加大对教师进行培训的力度，在学费收入中安排一定比例资金用于教师培训，尤其要重视对青年教师的培养，青年教师是学校教育变革的主力军，民办学校要用年轻的力量来让学校更有活力，蓬勃向上。

4、教师激励

在教师激励方面，一是提出完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制，这些机制包括社会保险和住房公积金，鼓励建立年金制度，着重强调要提高教师退休后待遇，同时对跨区域教师的保险关系等也有所规定，在原本完善的基础上更加完善；二是完善民办学校教师户籍迁移等方面的服务政策；三是要维护学校师生的合法权益，依法落实民办学校师生对学校办学与管理的知情权和参与权，优化董事会的组成，完善民办学校教职工代表大会制度，保障师生参与民主管理和民主监督的权利，完善民办学校师生争议处理机制；四是提高教师的工资待遇，依法保障教师带薪休假的权利，给予民办学校教师一定的物质鼓励；五是要保障民办学校教师在资格认定、职务评聘、培养培训、评优表彰等方面与公办学校教师享有同等权利，提高民办学校教师的地位。

（四）对两省一市落实《民促法》的反思

新《民促法》颁布后，上海市、安徽省和辽宁省都积极贯彻落实，响应国家号召，积极鼓励和引导民办学校。在民办教师的聘用和评价上，以政策文本的形式将民办教师与公办教师同等对待，提高了教师的地位；在教师专业发展方面，都要求民办学校拿出一部分资金来培训教师，且辽宁省还规定了要注重对青年教师的培养；在教师激励方面，不管是在精神方面的鼓励表彰、保障教师的权利，还是物质方面的奖励、社会保障机制，甚至是直接地提高教师的薪资待遇，都做出了积极的响应。

但同时，我们也可以看到这两省一市在具体贯彻落实新《民促法》时依然存在不足。首先，并未依据当地条件，对教师聘任的准入门槛和晋升最低标准做出要求，是该收紧还是该放宽？例如上海市这样的国际化大都市，国际学校中外籍教师的需求量相当大，该如何评聘这样的外籍教师，政策文本中并没有做具体规定。虽然规定了非营利性民办学校教师享受当地公办学校同等的人才引进的政策，但如果民办教师进入非营利性学校工作没有得到更优的薪资、福利、地位，那为什么不去营利性学校工作呢？其次，在教师评价方面，新《民促法》在这一部分并没有制定明晰的条文，上海市和安徽省在这一部分也是缺失的，辽宁省也只是要求对教师思想政治工作进行考核，在多数方面还是没有建立相应的考核机制和标准。再次，在教师专业发展方面，文本只提到需要对民办教师进行培训，并未指出怎么样对教师可以进行培训，以及需要培训到什么层次的水平。最后，在教师激励方面，规定完善学校、个人、政府合理分担的民办学校教职工社会保障机制，但是怎么样才算合理，是民办学校认为的合理，还是民办教师个人认为的合理，亦或者是政府认为的合理？大家的标准不一，没有一个具体的指标体系，没有收集过各方的意见，条文中也并未给出明确的答案。

四、总结与反思

新《民促法》相对于旧《民促法》而言，最大的变化在于区分了营利性和非营利性的民办学校，而在民办教师的管理上，既存在着进步性，也存在着尚未解决的问题。

（一）进步性

（1）新《民促法》提高了民办教师的地位，将吸引更多的教师选择民办学校就职。长久以来，人们认为教师成为令人羡慕的职业，忘记了民办教师作为一支特殊的队伍经常遭受不平等的对待。在最新的法律文本和各省市的实施条例中，反复提及要将民办教师与公办教师同等对待，给予更多的关怀，意味着人们越来越将民办教师看作是教育发展的专业力量，民办教师受到的差别对待将越来越少。原先因为薪资、社会保障、评聘等种种原因受到歧视而不愿意做民办教师的人，现在将更多地支持我国民办教育事业的发展。

（2）新《民促法》对民办教师产生了更多的激励作用。通过新旧《民促法》的对比以及一省一市贯彻落实新《民促法》的实施条例，不难发现国家、政府、学校和社会各界对于民办教师提供了更多的社会保障、民主权利、专业发展机会甚至是直接的薪资待遇福利。新的激励措施将更加关注民办教师的需求，考虑民办教师面临的种种困难，为民办教师提供更多的发展资源，以更好地促进民办教师的发展。

（二）待完善方面

（1）缺少对民办教师监督与评价的具体条款，同时缺少对民办教师监督于评价的专门机制。在提高民办教师地位，给予民办教师各种优惠政策的同时，还有一个十分重要的问题是对现有民办教师进行科学考核,做好民师的甄别工作。因为只有对民办教师进行全面认真考核才能真正弄清民办教师家底，搞清楚民办教师中究竟哪些是合格的、哪些是不合格的、哪些是优秀的，才能制定近期和长远的民办教师培养计划。然而现有的《民促法》和各地的实施条例中都未能在这一方面做好规定，同样也缺少一个专门的监督部门或体系，来对民办教师进行考评。解决民办教师的问题是我们的历史责任，是稳定教师队伍、提高教育质量、积极稳妥的普及九年义务教育的重要措举，我们应提高对解决民办教师问题的认识，同时制定出对民师进行考核的科学方法。

（2）缺少对外籍教师管理的条款。在各类民办学校中，国际学校是一颗冉冉升起的新星，而国际学校中的外籍教师作为一支与我国教师有不同文化背景和不同需求的特殊队伍，在聘任、评价、激励和专业发展上都存在难度。但是在新《民促法》有关教师管理的文本中，并未提及该如何去管理这一特殊群体，各地贯彻落实新《民促法》的实施条例中，也较少有涉及。目前有部分国际学校因为外籍教师的需求较大，就放宽他们的准入台阶，这是对学生的不负责，对我国教育的不负责，也是对其他教师的不公，政府和校方不能因为民办外籍教师存在巨大的市场需求就降低对他们的要求。我们需要外籍教师对于中国民办教育的支持，但是更需要用具体的法律规范民办教育市场。

但其实，关于民办教师的管理政策，不仅仅应当出现在《民促法》或者《教师法》中。随着民办教师力量的不断壮大以及地位的不断提高，我们更期待有关民办教师的专门政策文本出现。