信息化环境下高校预算管理内部控制设计

张立阳

【摘要】预算作为高校经济活动的约束条件，是其他各项工作的起点，在高校整个内部控制体系中发挥着举足轻重的作用。本文通过分析当前高校预算管理内部控制普遍存在的问题，提出了如何依托信息化技术，从预算控制环境、预算编制、预算执行、预算绩效等四个方面对高校预算内部控制进行优化的方案。以期为高校的预算管理内部控制信息化建设提供一定的理论参考。

【关键词】信息化；预算管理；内部控制

【中图分类号】F299

预算是高校事业发展规划的起点，通过对经济活动过程的约束，从根本上确保高校内部控制目标的实现，因此，“以预算为主线，资金管控为核心”成为了当前高校内部控制建设的核心理念。

教育部印发的《教育信息化2.0行动计划》中明确要求，要提高教育管理信息化水平，全面提升教育管理信息化支撑教育业务管理、政务服务、教学管理等工作的能力，助力教育教学、管理和服务的改革发展。在此背景下，如何利用信息化来优化高校预算管理的内部控制，显得迫在眉睫。

一、信息化与内部控制的关系

莫里斯（John J.Morris，2011）的研究数据表明，信息化程度的高低对内部控制的实施效果有明显影响，信息化程度高的企业，内部控制风险点相对较少。王建萍（2011）认为，信息化可以融入到内部控制制度的建设中，使其作为内部控制不可缺少的部分，发挥内部控制中信息化的作用，促进信息化下内部控制的完善程度。《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》中也要求，高校应运用现代信息技术手段，将经济活动的主要流程、关键环节嵌入学校管理信息系統，减少或消除人为操纵因素，实现对经济业务和与经济业务相关事项的风险进行更有效控制。由此可见，随着信息化的发展，内部控制的建设已不能不考虑信息化对其的影响，信息化为内部控制的有效实施提供了新的手段和方法，影响着内部控制活动的各方面。

二、高校预算管理内部控制存在的问题

（一）预算控制环境较差

目前，多数高校的预算管理体系按照直线职能组织设计的思路进行，即三层逐级控制的科层模式。第一层次是校党委会、校长办公会、财经工作领导小组等议事决策机构，预算草案经财经工作领导小组讨论，校长办公会审议后提交党委会审定。第二层次是财务处，负责组织和指导职能部门和院系编制预算，并形成预算草案提交财经工作领导小组讨论。第三层次是职能部门和院系等基层预算部门，负责编制和执行本部门预算。

实现资源科学合理配置的前提条件是掌握充分的信息量，在这种预算管理体系下，各项资源的配置权集中于校级领导层，基层预算部门只有资源使用权。常言道：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”，真正掌握信息最准确最充分的是第三层次的基层预算部门，但资源配置的决策却是由第一层次的校级领导们作出，这就形成了信息量的需求者和拥有者之间的矛盾，最终造成预算内部控制的效率低下。

（二）预算编制准确性和科学性较差

预算编制方法单一，各二级学院及职能部门由于缺乏决策数据信息，往往采取增量预算法，即以上年数据为基础，按照收支预算数=基期收支执行数×（1+增长比例）的原则，提出下一年度的预算方案，财务部门汇总所有预算信息后，以当年总体收支平衡为目标，再对各业务部门预算进行适当修正。这种预算编制方法的优点是效率高，但准确性和科学性差。主要表现在增量预算忽略了学校事业发展是一个动态调整的过程，每一年度的中心工作和重点工作任务均会有所不同，预算作为资源配置的工具，恰恰在这方面没有很好地体现，造成了财权与事权的偏离，影响重点工作的完成和资金使用的效益。

（三）预算执行和控制效果较差

高校的预算执行和控制普遍存在效果欠佳、约束软化等现象。具体表现为：一是预算调整频繁、随意性大，调整程序不合理，追加调整审批的额度、重要性等界定标准不明确，导致预算控制失去严肃性和约束力。二是预算执行过程中没有严格按照批复的预算额度安排各项支出，导致预算执行与批复的预算指标出现较大偏差。这是因为部分高校的校内预算一般根据具体的业务性质和项目名称下达，没有再进一步细化到政府经济分类科目。如“学生活动经费”、“实习经费”、“课程建设经费”等，至于“课程建设经费”中有多少用于 “印刷费”、“差旅费”、“培训费”等经济分类科目，则没有再进一步细化。随着政府集中支付制度和政府支出经济分类科目的改革，国库集中支付系统已严格按照批复的部门预算经济分类科目进行额度控制，而高校的校内预算却没有相应按照经济分类科目进行预算控制，无形中形成了“预算两张皮”情况，使得预算指标在下达之初即存在不可执行性的矛盾。之所以产生陷入这样的困境，这一方面可能是受限于部分预算管理系统功能上的缺陷，也有可能是高校在预算控制上存在惯性思维，缺乏预算精细化管理的意识。三是预算执行没有及时分析反馈，导致预算执行进度与序时进度差异较大，削弱了预算执行控制的效果。

（四）预算绩效管理未落实

预算绩效管理作为内部控制的一种手段，需要将绩效管理的思维融入预算的规划、编制、执行、评价、公开和结果应用等全过程。但是，目前多数高校的全流程预算绩效体系不完善，绩效管理基础工作有待规范。主要表现在绩效评价指标不科学，针对性差，与实际支出项目较难匹配。预算绩效评价方法较为单一，主要采取目标分析、效益分析等方法，这些方法受主观因素影响较大，最终造成评价结果缺乏客观性。由于缺少信息化及大数据支撑，难以做到预算绩效的量化评价，导致绩效评价结果质量不高。

三、信息化环境下预算管理内部控制设计

（一）预算控制环境优化

通过搭建一个共享的、开放的、集成的信息化平台可以让直线职能式预算管理体系所带来的信息不对称，得到有效改善。平台的设计要能够同时满足预算体系中不同层次人员对信息的需求，尤其是资源配置决策的需要。

信息化平台产生和存储的预算有关信息应该具备全面性、及时性和前瞻性。全面性要求该平台不能仅仅局限于财务系统中产生的数据，还应该覆盖资产管理、招生管理、学生管理、人事师资管理、教务管理等系统中有关人、财、物方面的所有数据，因为诸如资产存量、招生计划人数、在校生人数、人事师资数量及结构、教学计划安排等基础性数据是进行预算分配安排的重要决策依据之一。及时性要求平台产生的业务信息能够第一时间传递给预算管理的各个业务层面，从决策层到执行层，因此，平台生成信息必须符合适时性、合拍性、准确性、应急性和系统性等要求。前瞻性要求平台产生的信息必须具备预期性、储备性、融入性和衔接性，能为决策层发挥整体决策效益。

通过这样的信息化平台搭建，高校的预算管理体系趋于扁平化，决策层所需要的信息可以随时获取，并且可以亲自获取，提高了信息传递的效率并降低了信息失真的情况，使得资源配置的决策可以更加准确而有效。

（二）预算编制控制优化

要改变简单基于上年数据的增量调整预算方法，一方面需要充分的支撑预算编制的数据信息，另一方面需要基于大数据建立的各类科学的预算定额标准和收支预测模型。将预算编制全过程纳入统一的信息化平台，对各类数据进行集成和处理，可以实现更为科学合理的零基预算。该平台让业务部门在编制预算时，能否方便直观的获取学校层面的多维度数据，不仅是以往年度预算执行信息，还包括资产配置、教学计划、学生情况、师资结构等非财务信息。各部门可以利用平台自身的分析预测模型及定额标准生成基本支出预算，项目预算则可以依据学校中长期规划和年度工作计划中的大数据，从滚动项目库遴选生成。在此基础上，考虑到各业务部门的职能和发展需求差异，可以在模型计算分析的基本支出和项目支出预算基础上进行修正，从而制订出更加灵活和个性化的预算方案。

（三）预算执行控制优化

在信息化环境下，通过建立预算执行控制系统能够实现对高校经济活动的全方位监控，必须具备预算控制、预算调整、预算分析反馈等主要功能模块。

预算控制模块通过对控制规则的定义，一方面可以同时对不同口径的预算指标执行进行额度控制，另一方面可以通过提前设置风险预警级别，根据反馈的风险等级自动选择进入下一步的预警措施。例如，高校通常要对不同的业务专项或科研项目进行预算额度控制，同时还需要对不同的项目按照具体的政府经济分类科目进行额度控制。当业务经办人员通过预算管理系统填写“费用报销申请单”时，一旦填写金额，就会立即同时触发项目额度和经济分类科目额度控制规则。如果该项报销金额超过项目预算限额，则可能提示为高风险预警级别，开支被拒绝；如果金额未超项目预算限额，但超过经济分类科目限额，则风险预警级别可能提示为“中等”，可以在项目预算总金额内进行经济科目之间的额度调整；如果金额既没有超过项目限额，也没有超过经济分类限额，则不会触发预警。

预算调整模块能识别判断发起的预算调整的合理性，对严重偏离预算指标不合理的调整申请，予以拒绝并反馈建议，对于合理的预算调整，按照预设的调整审批权限进行控制。

预算分析反馈模块通过跟踪分析预算执行情况，并与下达的预算指标进行比较，分析差异原因，如有异常，可自动向有关人员预警。预算分析模板还可以根据不同的信息使用者，自定义分析指标、分析维度以及分析图表。分析指标至少应包括预算数、执行数、调整数、执行进度等。分析维度至少应包括部门、项目、科目、时间、金额单位等。因此，预算分析功能主要包括数据查询、差异分析和预算分析表。

（四）预算绩效控制优化

在信息化环境下，通过建立包括预算规划、编制、执行、评价、公开和结果应用等环节的全过程预算绩效信息管理系统，将绩效控制的思维贯穿于整个预算管理过程，才能形成以绩效目标管理为导向的预算管理机制。

该系统至少应具备绩效的目标管理、运行监控、评价实施、结果反馈等模块，各模块能通过统一的绩效信息数据库，相互作用，相互配合。

绩效信息数据库是各模块实现正常运转的前提，是整个预算绩效系统的基础，它必须是一个包含了绩效评价指标、绩效评价资料、绩效评价档案和专家库在内的信息数据库，能够对相关数据进行整合并共享。

绩效目标管理模块应具备绩效目标的申报和审核功能。业务部门根据预算项目具体情况，选择申报相应的绩效目标，并提交给财务部门或项目归口管理部门进行审核。

绩效运行监控模块在绩效目标实现过程中，能否实时采集绩效运行信息，并进行相应的加工处理，核实获取数据的可靠性并加以分析。如系统自动判断绩效计划执行是否良好，预算支出是否合理，环境变化对计划的影响程度等。

绩效评价模块在信息技术支撑下，可以综合运用数学模型、博弈和模拟、操作分析和经济计量等数学方法进行绩效评价。

结果反馈模块能实现将绩效评价结果及时向被评价部门反馈，反馈的评价结果通过归纳、分析后，能够为以后年度的预算安排提供重要依据。同时，绩效评价结果须在一定范围内公开，并接受监督。

主要参考文献：

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