以软联通助推共建“一带一路”转向高质量可持续发展

2019年4月25～27日，来自37个国家的元首和政府首脑，150个国家、92个国际组织的6 000余名外宾齐聚北京，出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，共同探讨共建“一带一路”的发展前景。如果说首届“一带一路”国际合作高峰论坛推动“一带一路”由共商转向共建，重点解决“做什么？”，那么第二届高峰论坛助力“一带一路”由共建转向共享，重点解决“怎么做？”，共商“一带一路”的合作方式与路径。

“一带一路”倡议提出5年多来，基础设施互联互通和产能合作成为“一带一路”的代表性词语。互联互通包括两个层面，即“硬联通”和“软联通”，其中“硬联通”涉及公路、铁路、航空、光纤等基础设施项目建设。“软联通”泛指制度、政策、规则和标准等方面的协调。迄今，合作各方更为关注项目建设，对于“软联通”的重视度相对较低。若缺少“软联通”，即使基础设施质量良好，也会因制度性障碍造成运营不畅，可以实现“互联”，但难以保障“互通”。中欧班列的开行是“软联通”的范例。中欧班列只在合作机制方面进行了有效协调，便将此前不畅通的亚欧铁路转变为畅通之路，由此也印证了“软联通”的重要性。《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》（以下简称《公报》）在延续《首届“一带一路”国际合作高峰论坛联合公报》共识的基础上更加突出了规则、法律及制度层面的合作，将互联互通“硬联通”与“软联通”有机结合，从而为共建“一带一路”走深、走实，实现高质量、可持续发展奠定了坚实的制度基础。

一、构建全球互联互通伙伴关系

《公报》延续“一带一路”的共商、共建、共享原则，在此基础上以开放、绿色、廉洁的全新合作理念，提出了共建“一带一路”的长远发展目标，即高标准、惠民生、可持续，推动构建全球互联互通伙伴关系，实现共同发展繁荣。相对于此前提出的“建立更紧密合作伙伴关系”，全球互联互通伙伴关系的内涵更为丰富，涵盖区域更为广泛。

“全球互联互通伙伴关系”将政策沟通、设施联通、贸易畅通、货币流通和民心相通高度凝练，将中方倡议与国际合作范式有机结合，易于为各国所接受。“全球互联互通伙伴关系”涉及区域、次区域和全球层面。其内涵除了通常所说的项目合作外，突出了“软联通”，即合作规则与标准，法律规制与合作机制等层面的协调，强调“相关合作将遵守各国法律法规、国际义务和可适用的国际规则标准”，从而使共建“一带一路”具有国际规则保障。合作领域囊括了经贸合作与人文交流的所有层面，包括政策对接、基础设施建设、贸易投资、可持续发展、文化教育环保等，力求通过各国之间的联动发展，实现共同繁荣。总之，“全球互联互通伙伴关系”将共建“一带一路”提升到新高度。

二、强调规则对接并突出法律的重要性

以投资带动贸易发展，通过大力发展基础设施改善各国发展环境，促进各国经济增长是共建“一带一路”的出发点。就投资而言，各国的法律制度不同，基础设施项目的运行模式千差万别。土地管理制度的差异导致各国交通基础设施项目建设的征地费用相差悬殊，而交通运营模式不尽一致，有些国家对公共交通产品实行免费运营、政府补贴的模式，而我国采用高速路收费制，相同项目在不同国家的运营成本大相径庭。为此，加强各国经贸合作规则的对接，强化法律保障成为共建“一带一路”必不可少的前提条件。《公报》将遵守各国法律规定和国际条约等列为合作重点，成为共商的重要内容，凸显了规则对接在共建“一带一路”过程中的重要性。

（一）在投资领域强化法律与标准的作用

1.注重国际投资的法律保障

《公报》呼吁“各国在符合各自国内法律和国际承诺的前提下加强促进外国直接投资”等。换言之，未来我国企业在“一带一路”项目合作过程中需要关注投资对象国的法律及其国际承诺。双边投资保护协定和避免双重征税协定是保护本国投资者利益的基础法律依据。根据商务部的统计，截至2017年底，我国与世界131个国家和地区签署了投资协定（协议），与107个国家和地区签署有税收协定（安排，协议）1。还有相当一部分国家，甚至近5年来我国投资较多的国家仍未签署投资协定，包括印度尼西亚、东帝汶、尼泊尔、伊拉克、黑山、爱尔兰、马尔代夫、阿富汗、南蘇丹、委内瑞拉和巴西，而约旦、吉布提和肯尼亚三国虽然与我国签署了投资协定（协议），但迄今仍未生效。未签署双边避免双重征税协定的国家包括缅甸、东帝汶、尼泊尔、马尔代夫、伊拉克、约旦、也门、吉布提、刚果、南苏丹、秘鲁、阿根廷、玻利维亚和哥斯达黎加等，此外柬埔寨和肯尼亚虽与我国签署了税收协定，但并未生效。着眼于未来发展，一方面，我国政府应尽快与这些国家签署双边投资保护协定和避免双重征税协定并制定实施细则，为企业对外投资保驾护航；另一方面，企业应谨慎选择投资国别，对未签署投资保护协定和避免双重征税协定的国家应加倍防范，避免陷入投资困局。

2.从多维度系统评估投资项目

《公报》强调：“建设高质量、可靠、抗风险、可持续的基础设施”，“履行企业社会责任，遵守联合国全球契约”。若此前企业对外投资更多侧重于项目的技术可行性，未来应更加关注项目的经济合理性及两国外交关系的复杂性。企业需要以“可投资、可融资、经济可行及环境友好”为标准选择投资项目，统筹考虑项目的经济效益、社会效益以及环保效益，使项目在全周期内切实可行、价格合理、包容可及、广泛受益。与此同时，加强合规经营意识，防范各类投资风险，采取有效保护措施提高投资项目的成功率。

3.履行《联合国反腐败公约》强化合规经营

《公报》强调：“在遵守各国法律法规的基础上开展国际反腐败合作，呼吁各国根据自身在《联合国反腐败公约》等国际公约和相关双边条约下的义务，加强相关国际合作”。2015年12家中国企业进入世界银行的“黑名单”。列入“黑名单”的企业因涉嫌欺诈和贿赂，在一定时期内被禁止承接世界银行资助的项目。此后列入世界银行“黑名单”的中国企业呈现上升态势，不仅给企业和国有资产造成损失，也毁坏了中国的声誉。为此，中国企业应率先响应《廉洁丝绸之路北京倡议》，强化合规经营意识并提升廉政风险防范能力。

（二）在金融领域强调遵守国际法及国际金融监管规定

《公报》强调：“在遵守各国法律、监管制度以及各自国际承诺的前提下”，加强金融市场互联互通，倡导普惠金融。

1.倡导多元化可持续的融资方式

鉴于基础设施项目资金需求量大、投资周期长、投资风险高的特点，除了传统的信贷工具外，迫切需要拓展融资渠道，为此，其一，鼓励本币融资和互设金融机构；其二，积极发挥开发性金融机构的作用，支持多边开发银行和其他国际金融机构在遵循财政可持续原则的前提下为大型项目提供融资支持；其三，以灵活方式吸收民间资本参与项目融资。还应积极发挥“一带一路”专项贷款、丝路基金、各类专项投资基金的作用，发展丝路主题债券等，提供复合型融资方式。

2.防范债务风险

在项目融资过程中应遵守联合国大会在债务可持续性方面的相关规定，避免对象国背负债务负担。为此，项目经济合理性评估是防范债务风险的重要前提。对象国主观需求与客观合理性往往存在一定差异，在人口密度只有1～2人/平方公里的国家或地区建设高水平的交通运输项目缺少经济合理性，超越对象国经济发展阶段的交通设施项目不仅难以发挥作用，反而加重对象国的经济负担，不利于其经济可持续发展。例如在我国，据专家测算，贵阳至昆明段时速150～200公里的铁路与时速300公里高铁相比，时间差为4小时与6小时，但线路单位投资大约相差70%～80%（3亿与5～6亿元人民币的差距）2，孰优孰劣需要综合平衡再做决策。在项目的经济评估阶段进行科学决策可大大降低债务风险。在“一带一路”项目建设过程中也需避免出现类似情况。

3.发展绿色金融

为了实现共建“一带一路”的可持续发展，将推动绿色基础设施建设、绿色投资、绿色金融，制定《“一带一路”绿色投资原则》。

（三）在经贸合作领域推进贸易投资便利化与自由化规则

《公报》指出，按照世贸组织《贸易便利化协定》推进通关便利化，在边境清关、海关互助、信息共享、精简海关和过境手续等方面增进合作。

1.以通关便利化提升互联互通水平

各国应依据世贸组织《贸易便利化协定》积极签署合作协议，将过境安排与基础设施项目联通共同推进，软硬并重，实现全方位、复合型的基础设施互联互通。在遵守国际法和各国法律的前提下加强多式联运，提升互联互通水平。便利化水平是实现“软联通”的重要制度性保障。根据世界经济论坛发布的《The Global Enabling Trade Report 2016》，在全球贸易促进指数排名中（反映各国贸易便利化水平指数，包含各国市场开放水平、跨境貿易成本、交通基础设施状况及服务水平、通讯设施与服务水平以及营商环境等指标的综合评估），各国的便利化水平呈现天壤之别。表1显示，在全球136个国家排名中部分亚洲与欧洲国家有位居前10位的高便利化水平国家，也有位于后20位的低便利化水平国家，而位于联通亚欧大陆中心位置的中亚国家普遍便利化水平不高，成为制约亚欧互联互通的短板，因而大力提升各国贸易便利化水平是实现互联互通的重要任务。

2.以贸易自由化和便利化扩大合作规模

《公报》还指出，加强动植物卫生检疫合作促进农产品贸易与投资。在遵守各国法律法规的基础上采取开放、透明和非歧视的公共采购程序扩大合作。企业按照普遍接受的国际规则标准开展项目建设、运营、采购、招投标等活动。各国企业在遵从相关规则基础上加强价值链、产业链、供应链合作，促进商品、资金、技术、人员流通，为经济增长提供强劲动力和广阔空间。

三、完善“一带一路”制度与机制建设

5年来，共建“一带一路”项目合作取得了一系列可视性早期收获，但制度与机制建设亟待加强，以便为长远合作提供必要保障。

（一）坚持按照市场化原则推进合作

《公报》明确强调：“坚持结果导向和增长导向，遵守市场规则及各国法律”，突出了企业的主体作用，鼓励各国的大中小企业参与合作。此前推动的“政府主导、企业主体”合作模式为市场化原则所替代更符合国际合作实践，也将使共建“一带一路”形成可持续发展的内在驱动力。此次论坛上中外知名企业家共800多人对接洽谈并签署总金额640多亿美元的合作协议，已显示出这一原则的重要性。

（二）加强营商环境建设

《公报》指出：“尊重开放、透明、包容和公平营商环境，鼓励各方为促进投资和创造新商业机会营造有利和可预测的环境”，以此为企业之间的合作创造稳定的外部条件。中国自由贸易试验区的经验已成为良好示范。

1.加强知识产权保护以鼓励创新领域合作

本届高峰论坛发布了《关于进一步推进“一带一路”国家知识产权务实合作的联合声明》，大力加强知识产权保护，推动共同探索新技术、新业态、新模式，探寻新的增长动能和发展路径，建设数字丝绸之路、创新丝绸之路。

2.为企业提供积极有效的法律服务

在“一带一路”国际合作中企业应遵循对象国法律和相关国际规则，但是产生商业纠纷与争议也是不可避免的，为此《公报》特别强调，在共建“一带一路”过程中开展法务合作，积极为工商界提供争端解决服务和法律援助。

3.加强反腐败合作

积极落实《廉洁丝绸之路北京倡议》，坚持一切合作都在阳光下运作，共同以零容忍态度打击腐败。推动企业在项目建设、运营、采购、招投标等环节按照普遍接受的国际规则标准进行。

（三）构建“一带一路”新型国际合作机制

1.推进第三方合作

在符合各国法律法规的前提下鼓励开展第三方市场合作、三方合作及政府和社会资本合作。目前发达经济体普遍采用PPP模式进行大型基础设施项目建设，颁布了PPP立法和相关监管制度，制定了争端解决和风险防范机制。相比较而言，处于不同经济发展阶段的广大发展中国家缺少相关制度，有些国家甚至缺少PPP立法。即使某些国家设立了相关法律制度，但各国的法律规定也不尽一致，执行方式相差甚远。未来通过第三方市场合作或者三方合作可以相互融合的方式探寻更具兼容性的合作路径，即寻求基于规则、更适合发展中国家特点的不同类型合作方式，为共建“一带一路”开辟新路径。

2.创建“一带一路”国际合作机制

本届高峰论坛搭建了地方及工商界对接新平台，即企业家大会和地方合作平台，还在中欧班列、港口、金融、海关、会计、税收、能源、环保、文化、智库、媒体等领域发起成立20多个“一带一路”多边对话合作平台，包括共建“一带一路”税收征管合作机制，推广“经认证的经营者”国际互认合作，制定了《“一带一路”融资指导原则》，发布了《“一带一路”债务可持续性分析框架》，为共建“一带一路”融资合作提供指南。此外，建立了中欧班列运输联合工作组，“海上丝绸之路”港口合作机制，设立“一带一路”绿色发展国际联盟、国际科学组织联盟，“一带一路”国际智库合作委员会，启动共建“一带一路”生态环保大数据服务平台，实施绿色丝路使者计划，“一带一路”应对气候变化南南合作计划等。就此以高峰论坛为引领、各领域多双边合作为支撑的“一带一路”国际合作架构基本建成。

2017～2019年期间，中国举办两届“一带一路”国际合作高峰论坛，参与国由共商合作原则与方向提升到共商合作理念、明确发展目标，构建合作机制与规则，助推“一带一路”合作不断深化，进入高质量、可持续发展的新阶段。

刘华芹 商务部国际贸易经济合作研究院欧洲与欧亚研究所所长、研究员、经济学博士。2014年国家社科基金重大项目“丝绸之路经济带建设与中国对外开放战略研究”首席专家。国务院发展研究中心欧亚研究所特聘研究员，中国国际问题基金会特聘研究员，“中俄战略协作智库”常务理事，2018年享受国务院特殊津贴专家。

主要研究方向：丝绸之路经济带建设与中国对外开放战略研究；俄罗斯及独联体国家经济；中国与俄罗斯、中亚及独联体国家双边经贸合作关系；上海合作组织区域经济合作