动力机制 逻辑基础 行为策略

陈玲玲

摘要：浙江的“最多跑一次”改革在新时代极具标本价值的制度性创新，对于推进国家治理体系和治理能力现代化建设具有重要的理论和现实意义。浙江的“最多跑一次”改革，其更深层的意义在于借助现代技术开启了从“部门行政”向“政府行政”的历史性转变步伐，消除了政府改革过程中最难突破的部门障碍，实现了整体性政府的功能回归，落实了人民政府为人民的价值重塑。作为一项要在全国推广的重大改革制度，系统梳理浙江“最多跑一次”改革样本的基本经验，特别是全面总结和剖析改革背后隐含深层次的动力机制、逻辑基础和行为策略，对于后来者乃至浙江自身的进一步改革都具有积极的现实意义。

关键词：最多跑一次 动力机制 逻辑基础 行为策略

中图分类号：D630  文献标识码：A  文章编号：1009—5349（2019）17—0243—04

改革是一场革命，政府的改革尤其如此。改革开放以来，为适应经济社会发展需要，每一届政府都会在政府改革上做文章，然而政府改革一而再、再而三地陷入了改革—反弹—再改革的恶性怪圈。浙江的“最多跑一次”改革，其最深层的意义在于借助现代技术开启了从“部门行政”向“政府行政”的实质性转变步伐，消除了政府改革过程中最难突破的部门障碍，具有极高的改革标本价值。因此，系统梳理浙江“最多跑一次”改革样本的基本经验，全面剖析特别是改革背后隐含的动力机制、逻辑基础和行为策略，对于后来者乃至自身都具有积极的现实意义。

一、浙江“最多跑一次”制度改革的动力分析

改革动力不足一直是制约政府改革的最大瓶颈问题，也是政府改革要想取得成功必须破解的大难题。浙江“最多跑一次”改革之所以能快速推进并取得显著成效，首先就是因为较好地解决了改革的动力问题。

（一）政治的动力

压力型体制下，政治的力量是地方政府制度变迁的决定性力量，也是地方政府改革行为产生的最重要动力。特别是上级政府的偏好，是影响地方政府行为的重要因素。十八大以来，中国政治生态发生了历史性的变化，主要表现在三个深刻改变上。

1.地方和中央的服从执行关系有深刻改变

以四个意识为核心的政治要求的强化，以政治巡察为手段的政治监督的全面建立，中央政府的权威大大增强，地方政府执行中央政策变得更加自觉。十八大以来中央政府改革力度之大前所未有，大幅度降低和取消审批事项，压缩审批时间。

2.政党的执政理念发生深刻转变

把坚持以人民为中心的发展思想，摆到了治国理政的重要位置。十九大更是把人们不断增长的对美好生活的需要和发展的不平衡不充分作为当前和今后一个阶段中国社会的主要矛盾。人们对美好生活的向往就是中国共产党人的奋斗目标，大力解决发展不平衡和不充分问题，更好地满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，是未来的改革方向。在施政理念上和政策导向上，更加突出了老百姓的需求。而政府的公共服务水平不高，一直就是被群众诟病的地方。特别是传统科层制结构的政府管理都是以政府为中心设计的，在这方面实现突破有所作为也是情理之中。

3.权力与利益的关系发生了深刻改变

政府改革千难万难，难就难在各部门不愿意放权，权力是部门寻租和谋求利益的载体，过去改革之所以难以突破被打折扣，就在于缺乏对权力的制约和监督，公权力的私有化没有得到改变。然而随着十八大以来反腐力度的加大，特别是随着制度的笼子越织越密，权力寻租的概率大大下降，而寻租的成本越来越大，权力成为了烫手的山芋。对权力的观念和看法发生了根本性转变，极大消除了政府改革的自身障碍。

（二）市场的力量

现代市场经济是建立在有效的政府基础上的。脱离有效政府，市场经济发展就会遇到阻碍。而政府的有效性就在于为市场主体提供可预期的高效政府公共产品和服务。尊重市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，是地方政府改革的重要动力。特别是浙江，作为市场经济的先发地，也是市场经济最为活跃、最为发达的省份之一，民营经济是浙江经济的最大优势和特色。据浙江省工商局最新统计，一季度市场主体数据分析显示，截至3月底，全省共有各类市场主体607.6万户，比上年同期增加63.1万户，同比增长11.6%，环比增长1%。全省在册市场主体总量首次突破600万户，在册企业数首次突破200万户，每万人市场主体拥有量为1074户，位居全国榜首。新登记企业中，新设企业集团59户，同比增长15.7%，期末企业集团数量位居全国榜首。一季度，全省共有股份制企业2.5万户，比去年同期增加30户，其中新登记上市企业8户，同比增长166.7%。民营经济贡献了全省50%以上的税收、60%以上的生产总值、70%以上的外贸出口以及80%以上的新增就业岗位，“五六七八”现象充分说明了民营经济在浙江经济中的基础性地位。市场兴则浙江兴，市场强则浙江强。一直以来浙江党委政府就有尊重市场、服务市场的天然属性和传统自觉。浙江的“最多跑一次”改革就是从商事领域等市场主体最为关心的领域开始的，是從服务于市场主体开始的。这既是对政府传统优势的继承，同时也是对市场的主动回应。

（三）竞争的压力

地方政府之间的竞争一直是中国经济社会发展的动力之一。如何在竞争中取得优势，是各级地方政府博弈的重点，也是显示地方政府治理绩效的重要依据。改革开放以来，相比于全国各地，浙江有市场先发的优势，市场先发优势是构成浙江区域竞争优势的最主要部分。然而随着改革开放的深入，市场先发优势已经不在，人口红利逐步消失。在改革开放40周年的关键时刻，浙江如何从市场优势走向新的优势格局，及如何构建政府优势，从而使市场优势进一步发挥和巩固，已经摆到决策者的面前。然而现代区域的竞争是综合实力的竞争，而政府的制度运行成本是构成区域竞争优势的至关重要部分，也是降低市场主体运行成本的最大外部成本。这既构成“最多跑一次”改革的重要性、紧迫性，也指明了深化这项改革的目标，就是要增创市场有效、政府有为、企业有利的体制机制新优势。

（四）政府的自覺

自觉也是一种力量，外在的压力最后还是要通过地方党委政府的内在自觉，才能成为改革的自觉行动。这也是浙江为什么能够最早提出最多跑一次改革，并随后把之作为全省制度改革的重要内生力量。

1.改革意愿坚定强烈

“一事最多跑一次”的提法最早见于2016年浙江省政府第八次全体会议。在2017年浙江省人代会上，浙江省政府工作报告进一步提出，要加快推进“最多跑一次”改革。2017年6月，浙江省委书记车俊在浙江省第十四次党代会报告中进一步指出，要坚持放管结合、放管并重，以“最多跑一次”的实际成效，倒逼各级各部门减权放权和优化服务，做到服务零距离、监管不扰民，更多依靠网络让群众“不跑腿”，加快打造“审批事项最少、办事效率最高、政务环境最优、群众和企业获得感最强”的省份。

2.改革程度深刻全面

浙江最多跑一次改革是全方位全领域的，根据《浙江省人民政府关于印发加快推进“最多跑一次”改革实施方案的通知》，实施范围是各市、县（市、区）政府及其部门、承担行政职能的事业单位，乡镇（街道）政府（办事处），省级有关单位包括承担行政职能的事业单位。浙江“最多跑一次”最大亮点就是除企业外还把群众日常到政府办事事项全部纳入“最多跑一次”改革实施范围。到2017年底基本实现群众和企业到政府办事“最多跑一次是原则、跑多次是例外”的要求。

3.改革保障指导有方得力

关键人物是制度性变迁的关键力量，主要领导的重视和关注是浙江“最多跑一次”改革推进的重要力量。浙江的“最多跑一次”是动真格的，省委省政府领导亲自领导顶层谋划，为顺利推进改革，围绕一些重难点问题相继出台了一系列规范性文件。与此同时，从上至下都建立了“最多跑一次”改革领导小组，各级党政领导担任负责人，并明确了相关部门的职责和分工，明确了任务和时间节点，建立了群众满意度测评制度以检验和评价改革的成效。确保了改革按照预定目标落地见效。

二、浙江“最多跑一次”改革的逻辑基础

浙江“最多跑一次”的提出无疑是需要极大的改革魄力和勇气。然而，改革不光要有偏向虎山行不达目标不罢休的政治勇气和政治热情，同时更要考虑改革的现实条件基础。浙江之所以能够有底气提出“最多跑一次”改革，是有良好的现实基础的。

（一）有良好的前期改革基础

任何改革都不是一蹴而就的，而是持续累进型的。浙江的“最多跑一次”制度改革，也是建立在前期政府改革的经验和改革的成就基础上的。自上个世纪90年代开始，浙江已经先后开展了四轮的行政审批制度改革，从第一轮的聚焦于集中审批的行政审批服务中心的建立，到第二轮的聚焦审批职能的整合，到第三轮的审批方式改革和审批权力下放，再到第四轮的“四张清单一张网”（政府权力清单、责任清单、企业投资负面清单和财政专项资金管理清单、浙江政务服务网），审批事项大幅度减少，审批事项基本确定，网上政府也基本建成，特别是基于顶层设计的全省各级政府和部门高度集成的浙江政务平台的隆重推出，为浙江的“最多跑一次”改革提供了很好的基础。如果没有这样的前期改革基础，在如此短的时间内，实现最多跑一次改革是不可能的。浙江的“最多跑一次”改革是浙江政府改革的持续和深化，是对以往改革的深加工、新组合、再优化，是从物理性改革迈向了化学式改革，是集大成者的政府改革升级版。

（二）有专业的现代技术基础

技术是催生变革的主导力量。埃瑟·戴森（Esther Dyson）指出互联网的政治变革力量：“数字化世界是一片崭新的疆土，可以释放出难以形容的力量”。21世纪人类社会最深刻的变化就是互联网技术的普及及运用。云计算、大数据、移动互联网和物联网等技术已广泛应用于各个领域。互联网技术的运用一方面对建立在科层制基础上的政府行政提出了严峻的挑战，同时另一方面也为改革传统政府行政提供最为坚实的技术基础。在2015年的政府工作报告中，李克强总理提出了“互联网+”的概念，同年7月，国务院出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》，要求进一步深化互联网在经济社会各个领域的智慧型应用。这标志着“互联网+”行动作为国家战略正式启动，也标志着“互联网+”时代的到来。浙江“最多跑一次”改革，就是主动运用现代互联网等技术，利用浙江在互联网领域发达的独特优势，率先开启了“互联网+政府服务”的改革进程。虽然互联网技术已经深刻改变了社会的每一个领域，融入我们每一个人的日常生活，但在政府领域的运用水平，还是参差不齐的。把互联网技术运用于政府改造需要专业力量的介入，单纯依靠政府内部人员是很难完成的。浙江有阿里巴巴等互联网巨头，可以为政府改造提供技术的支撑。同时，浙江有浓厚的互联网文化范围，互联网技术在政府系统的运用也有丰富的实践经验和良好的前期基础，比如在政府的城市管理、交通管理等领域已经得到广泛运用。

（三）有良好的政府文化基础

任何改革都是需要一定的环境的，什么样的环境就会长出什么样的植物。为什么相似的制度背景下，有的发生，有的不发生？文化背景是重要的元素。

1.浙江党委政府有重商的文化

改革开放以来，浙江经济发展就是一部市场经济发展史，就是一部万众创业创新的艰苦奋斗史，同时也是一部浙江党委政府励精图治、服务市场尊重市场、发展的改革史。从第一个股份合作制企业在浙江的诞生，到今天的“最多跑一次”改革，到台州市委市政府提出的妈妈式服务，从而为市场主体创造最好的营商环境，这种服务精神已经深深融入浙江各级政府的文化血液里。为了市场主体而主动推进政府改革的“最多跑一次”，能够在浙江发生，也是情理之中。

2.浙江各级党委政府有尊重民主的文化

也许是浙江特有的以民营经济为主体的经济结构，一方面老百姓的民主意识普遍比较强，基层民主恳谈为形式的基层协商民主是浙江基层民主的一张名片，而更重要的是各级党委政府把民主恳谈主动引入政府的管理中，以此来倒逼政府自身的改革。分析浙江“最多跑一次”改革，就是从市场主体和群众最关心、最迫切的事情切入的。正是浙江各级党委政府对市场主体的尊重和服务自觉，以及对人民群众民主权利的尊重和自觉，这是浙江“最多跑一次”改革得以发生并取得实效的深层文化因素。

三、浙江“最多跑一次”改革的行動经验

如何把好事办好做成，也不是一件容易的事。既有战略的问题，也有战术的问题。最关键是改革需要得到政府和社会的支持和肯定，尽量以最少的成本取得最大的改革受益，从而增强政府自我改革的信心。

（一）坚持以人民为中心

发端于20世纪末的西方新公共管理运动，提出了顾客导向的概念，强调以公民中心的政府治理理念，这是对西方政府管理陷入官僚化繁琐主义的改革运动。浙江的“最多跑一次”改革，之所以能够取得如此的成功，就是很好地实践了新公共管理运动精神，是对世界公共管理改革运动的中国回应，是对以人民为中心的执政理念的实践回答，更是对传统地方政府管理中以自我为中心的深刻变革。一段时间以来，部门和政府在理念上也坚持为人民服务，但在实际运作上，还是以政府本位、部门本位为基本出发点，以如何方便自己管理而不是方便群众来考虑问题的。浙江“最多跑一次”改革样本的最大意义和价值是真正站在人民的立场来推进政府改革，知行合一，体现了政府的诚意，真正践行以人民的满意为改革的价值评判标准。“最多跑一次”是一个衡量改革的目标要求，也体现出政府可衡量的承诺，其深层次体现的是政府公共产品和服务供给的能力和水平如何主动适应社会、企业和个人的需求，实现从管理型政府向服务型政府的深刻转变。

（二）坚持突破部门的樊篱

部门异化是政府治理存在的一个现实问题，被社会所诟病。部门政治、部门行政、部门利益一直是困扰政府改革的一大痛点。浙江“最多跑一次”改革表面看是政府办事效率的实质性提升，是政府公共服务质量的根本性改变。而实际上改革的最大核心价值是对传统部门行政的彻底改变，是政府主体价值和地位的重新确立。从过去的部门审批，到部门审批项目进中心，到今天的一窗受理，部门渐渐退居幕后，而作为政府的整体性价值和角色日益明晰和突显，这实际就是部门回归政府的过程。市场主体和群众再也无需先通过部门来和政府打交道，而是直接接触零距离。一直困扰我们的脸难看事难办、办事找熟人的人格化管理现象也得到了彻底的解决，基于法治和规则的非人格化的管理得以充分实现，部门也随之从前台走向幕后，从权力的行使者转变为服务者，从一度脱离于政府到成为政府的一个有机组成部分，成为政府治理能力和治理体系现代化的一个有效节点。因此浙江“最多跑一次”改革从深层讲，是政府对部门功能异化的拨乱反正。

（三）坚持全省一盘棋

1.一致行动

全省上下，四套班子，各级部门，各司其职，一起行动，充分体现了中国体制集中办大事的优势，大大降低改革的成本，防止改革中的短板效应。

2.建立浙江标准

浙江先后出台了《政务办事“最多跑一次”工作规范》《“一窗受理、集成服务”工作规范》，成为全国首个省级地方标准。政务服务标准先行，标准化是有效实现数据对接，从而保障服务融合的基本前提。学者们普遍提倡将标准化理论运用于行政服务领域，认为标准化是促进行政服务质量持续改进的重要途径。

3.系统集成

改革是一个系统工程，“最多跑一次”改革是政府内部系统生态的重构，纵向看涉及上下级政府，横向看涉及各个部门关系，条条块块，纵横交错，环环相扣，必须联动重构、系统思考，才有可能实现政府生态系统的重构。

（四）坚持以创新为先

为确保“最多跑一次”改革的顺利推进，浙江各级政府发扬了敢为天下先的创新，坚持以创新的态度解决问题。这其中包括技术创新、制度创新和管理创新。特别是在改革过程中在管理体制机制创新上，为浙江“最多跑一次”改革提供了体制机制保障。2017年年初，杭州市政府批准成立杭州数据资源局，并明确了推动数据资源在政府管理和社会治理领域的应用，组织实施城市“数据大脑”等重大项目的建设等九个方面的职责。坚持试点先行，成熟经验推广的办法，2017年7月7日浙江省天台县成立了浙江省首个行政审批局，按照“整体集中、分步实施”原则，首批集中了22个部门、178项行政审批事项，整合为5个审批科室，通过再造审批流程、压缩审批时限、精简审批材料、加强中介机构服务管理等手段，全面推进行政审批服务提速增效。

四、对深化浙江“最多跑一次”改革的意见建议

浙江“最多跑一次”改革具有重大的理论和现实意义，是新时代地方政府改革的重大创新。浙江“最多跑一次”改革其最终目的是建立与新时代相适应的现代社会治理体系。下一步需要在三个方面深化“最多跑一次”改革，以实现政府治理的现代化，回应群众对美好政府的期待。

（一）从管理型政府向治理型政府转变

社会自主是未来社会管理的方向，随着法治社会的建立，社会组织的发育，政府将把更多的职能放权给社会，实现与社会、市场在法律框架下的有效合作。因此，“最多跑一次”改革应该随着市场和社会的发育，不断调整以审批为主要方式、以控制为主要目标的管理主义，向以市场社会政府多中心的现代国家治理转变。

（二）从门店式政府向智能化政府转变

要把信息共享作为“最多跑一次”的突破点。让信息多跑路，让群众少跑路，是浙江“最多跑一次”改革的一个亮点。下一步应该在如何整合不同部门的信息资源，在如何有效打破信息孤岛上多下功夫。不仅要实现数据的共享共建。更要充分利用现代大数据这个资源，为政府管理提供科学的智能化的服务，实现从门店政府向数字政府再向智能化政府的转变。

（三）从效率政府向效益政府转变

“最多跑一次”改革尽管体现了顾客导向，但更多还是停留在技术层面的改进，是以增强政府的办事效率为改革目标的，还属于就事论事，本质上还是服从于经济发展这个核心的，是应对全球化市场化竞争压力需要的主动作为。如何从以经济增长追求为核心使命的政府转向服务型政府，“最多跑一次”只是一个开始。下一步改革必须把服务型地方政府建设作为独立的改革价值凸显出来。

参考文献：

[1]李一.浙江做多跑一次改革的实践探索和发展意蕴[J].浙江省委党校学报，2017（6）.

[2]汪锦军.最多跑一次改革与地方治理现代化的新发展[J].浙江省委党校学报，2017（6）.

[3]江胜蓝.有为政府与有效市场建设：浙江最多跑一次改革[J].中国城市化，2017（7）.

[4]浙江省人民政府.加快推进最多跑一次改革实施方案[J].浙江省人民政府公报，2017（8）.

责任编辑：赵慧敏