少数民族聚居区维稳处突任务中的法理问题分析——从少数民族聚居区宗教事务管理切入

王培培 西北师范大学法学院 甘肃兰州 730000

一、引言

我国是统一的多民族国家，文化差异具有多样性，各个民族有不同的历史文化传统、风俗习惯。宗教问题是影响我国国家安全、边陲稳定的重要因素之一。由于宗教问题的特殊性和复杂性，引导宗教正确发展与和谐的社会构建息息相关。我国少数民族聚居区的治理，必须从维护全国稳定的角度，充分考虑宗教因素，坚定不移地从维护民族团结、维护国家安全的大局出发，充分运用法律手段，积极推进宗教法制建设，对少数民族聚居区的宗教事务进行现代化、规范化的管理：必须要做到切实保障公民的宗教信仰自由，在法律的框架内规范宗教信仰者的宗教活动，达到维护社会安定的目的。

二、少数民族宗教事务管理的特殊性和必要性

（一）少数民族宗教事务管理的特殊性

少数民族自治区成立以来，各族人民的宗教信仰受到《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的确认和保障。然而近年来，新疆爆恐活动密集频发，以新疆维吾尔自治区的“7·5”事件为例，暴力恐怖活动呈现出本地化、规模小、动员快的“本土主义”恐怖特征【1】。这些暴恐活动使得民族隔阂加深，人民正常生活受到严重影响。依法加强对宗教事务的管理，坚持反恐与不特定的民族宗教挂钩，做到一方面禁止组织和个人利用宗教进行分裂国家，传播宗教极端思想、煽动民族仇恨、破坏民族团结的活动；另一方面，新疆作为中国的一个自治地方必须严格遵守国家宪法、法律和行政法规有关宗教信仰自由的政策和规定，在反恐怖主义和去极端化斗争过程中，使新疆各族人民的宗教信仰自由得到充分保障。

（二）对少数民族宗教事务进行依法管理的必要性

宗教问题、民族问题关系到公共安全、国家领土的完整统一，依法管理宗教事务不仅仅是各民族公民实现宗教信仰自由的重要途径，而且关系到党与各族人民群众血肉联系的加强。我国宪法也规定了“中华人民共和国公民有宗教信仰自由” 。政府保护一切在宪法、法律以及法规规章范围内实行的宗教活动，同时与宗教有关的违法犯罪活动受到严厉的制裁。

以新疆为例，由《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国国家安全法》、《中华人民共和国反恐怖主义法》、《宗教事务条例》和最高人民法院、最高人民检查院、公安部、司法部联合发布的《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》等相关法律法规共同构成了国家反恐法律体系。新疆还结合本地区实际依照《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国民族区域自治法》等法律规定加快地方性法规的立法进程，先后出台了《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》、《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》、《新疆维吾尔自治区去极端化条例》为遏制和打击恐怖主义、极端主义提供了有力的法律武器。新疆近两年来发生的恐怖活动案件，包括危害公共安全事件在内的刑事案件、治安案件都大幅下降 。

三、少数民族宗教事务管理立法概述分析

（一）我国宗教事务管理的立法概况

1982 年《关于我国社会主义时期宗教问题的基本观点和基本政策》，它的出台标志着我国依法管理宗教事务走上有序的轨道。1991年中共中央、国务院的“6号文件”明确提出“依法对宗教事务进行管理”，从此，全国范围内的宗教立法工作拉开帷幕。2004年国务院《宗教事务条例》的颁布，为宗教事务的依法管理提供了一个较高级别的规范性法律文件，为政府宗教工作部门对宗教事务的依法管理提供了保障和依据。与之相配套的《宗教活动场所设立审批和登记办法》，不仅把宪法赋予公民的宗教信仰自由权利具体化，而且为我国宗教立法提供了宝贵的依据和经验【2】。

（二）我国少数民族自治区宗教事务管理的立法概述

宗教事务的管理同其他社会事务相比具有复杂性和特殊性，尤其作为我国边疆的西藏、新疆等少数民族自治区，人民群众的宗教观念根深蒂固，宗教与法律的矛盾时常发生。我国国家宗教基本法缺失，地方的实施办法效力极低，面对少数民族自治地方“西藏独立”、“活佛转世自决权”、“7·5暴恐”等恶性事件，国家层面除《宪法》外，仅有国务院制定的一部综合性行政法规《宗教事务条例》和一部单向行政法规《中华人民共和国境内外国人宗教活动管理规定》和一些部门规章，使得我国宗教管理上位法基础薄弱，下位法调整范围有限，是我国维稳处突任务中涉及到的法理问题掣肘的最重要因素。

近年来的暴恐事件都与国际恐怖主义势力存在着一定的关系，尤其是新疆地区的一系列危害公共安全事件，披着“宗教的外衣”蛊惑、煽动着朴素的、无法辨别恐怖主义真实性质的部分公民，去实施恶性的暴力活动，给社会稳定、国家安全带来极大的不安定因素。凡此种种，都给立法者以警示：在国内，反恐活动应该“两手抓”，一方面是军事的反恐，给暴力份子以沉重的打击，同时做好安全保障工作；另一方面是司法框架内的反恐，通过法治的手段打击恐怖主义和去极端化。国际上，我国应该积极响应联合国大会关于《联合国反恐战略》的决议，致力于“消除恐怖主义蔓延的条件，预防和打击恐怖主义”，为我国少数民族宗教事务的管理提供稳定的国内和国际环境。

四、少数民族宗教事务管理中维稳处突任务的法律依据与对策

随着我国经济快速发展和国际地位的提高，我军执行的维稳处突任务越来越多，对处理的要求也不断提高。突发事件情况瞬息万变，执行者如果不能及时应对行动中的法律问题，很大程度上会造成执行部队行动上的被动，甚至给国家的政治、外交及舆论导向等造成多方面的影响。我国少数民族聚居区复杂的宗教背景加大了执行维稳处突任务中应对突发事件、问题的难度，基于这一层面的考虑，完善的法律法规是军队在执行维稳处突任务的重要依据和必要保障。

（一）少数民族宗教事务管理中维稳处突的法律依据

1、宪法。它是我国的根本大法，在我国法律体系中具有母法的地位。我国《宪法》中规定：“中华人民共和国的武装力量属于人民。”它的使命是对内保卫国家安全，对外抵抗外来侵害。和平与发展是社会的主旋律，然而，恐怖主义活动、暴恐活动严重威胁着人民的生活。军队是人民的军队，全心全意为人民服务是它的思想宗旨和行动指南，军队的武装力量是处置大规模暴力犯罪强有力的保障。避免人民基本生命安全与财产受到严重侵害,是宪法赋予军队的权力。

2、基本法和特别法。在发生严重违反国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，国家可以决定实行戒严。《中华人民共和国戒严法》第八条和第三十一条均规定了在紧急状态下，为了维护人民生命财产和安全可以采取的特殊措施。

3、国务院、中央军委的命令。《中华人民共和国突发事件应对法》第十四条：“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作。”国务院、中央军委有权根据事件的实际情况发布命令，这是军队执行处突任务的法律依据。

（二）少数民族宗教事务管理中维稳处突任务的重点

1、首先，把握行动的合法性和主导舆论。一方面，合法性来自于法律的授权，我国宪法规定了宗教信仰自由的原则，在我国少数民族宗教地区如果发生了暴恐、动乱，执行维稳处突任务的依据必须完全来自于法律的规定。另一方面主导舆论，必须强调国家意志和民族团结，从人民群众的根本利益出发，一定程度上利用电视新闻媒体、网络介质曝光暴恐事件真相，从而给蛊惑煽动人心的组织者沉重打击。

2、规范执行维稳处突任务的程序性，依法打击违法暴力事件。在执行处突任务中，每一项的审批、监督、指挥事项必须严格依据相应的程序，必须严格遵守军事法规，各级官兵权责明确，接受法律的监督【3】。同时，对少数民族宗教恶性事件揭露真相，保障广大人民群众的知情权,向广大民众开展法制教育、法制宣传，增强法律斗争的针对性。

3、及时、妥善处理军队维稳处突任务中有关法律事宜，稳定民心，巩固处理成果。我们要深刻地认识到这是一场“持久战”，处理类似于暴恐事件等危害公共安全的恐怖活动犯罪，积极预防胜过于在事件发生后去处置，截断思想源头胜过于事后的法律宣传与教育。国家层面与地方政府要整合各种资源，运用各种方法开展法制宣传与教育，引导舆论不断地获得国内民众和国际社会的支持。

（三）少数民族宗教事务管理中维稳处突任务的对策

宗教事务管理关系着我国国家的安全和统一，少数民族宗教事务维稳处突中必须结合中国基本国情以及少数民族的历史、现实情况。少数民族聚居区的安定与我国经济发展密切相关 ，在维稳处突任务中，我们必须从两个方面来考虑：一是如何快速解决影响社会安定的犯罪活动，让广大群众知晓事件的真相；二是如何构建一套快速反应体系，打击犯罪从而维护社会治安。由于少数民族的特殊性，在执行任务过程中，必须坚持原则性和灵活性统一，力求取得良好的社会效果。

1、完善相关法律法规。我国关于执行维稳处突任务的相关法律，无论是基本法还是特别法都过于原则，甚至是存在着条文规范不明确、空白漏洞等问题。这样就可能出现：在执行具体任务中处理突发事件的方法和手段，在法律层面的制约较为欠缺，存在着很大的随意性。基于当前复杂的国际形势，必须加快相关立法工作，使得执行任务有法可依。

2、做好应急预案。突发暴力事件大多发生在，人口密集的商业区、火车站附近。这就意味着，事件一旦发生会对群众的人身、财产造成重大损害，政府及其他公共组织必须联动配合，积极处理突发事件，掌握主动权【4】。它包括事前、事中和事后三个阶段。首先，保持敏感度，对突发事件的信息进行定期收集、汇总、分析提高预警能力；其次，在突发事件中各部门、组织分工协调，如政府、公安机关和医疗卫生机构配合疏散群众，对伤者进行救治，公安机关承担对不法份子进行打击的职责；最后，新闻媒体及时报道犯罪嫌疑人、普通群众伤亡及财产损失状况，引导舆论朝着正确方向发展，保障公民知情权。这一系列环节，政府都要积极行使公共管理职能，勇于担当不断提高应急处突水平。

3、强化法制宣传与教育。军队执行维稳处突任务时，必将受到以美国为代表的国际社会的舆论攻击以及国内人民的普遍关注。强化军队法律法规教育，提高执行任务士兵的法律意识，它不仅仅要考虑到法律问题，更要考虑到风俗习惯、宗教、地域文化差异。必须尊重当地信教风俗、语言，不能违背宪法和法律去化解矛盾，以期积极取得良好的社会效果。

4、收集证据。一方面，军队在执行维稳处突任务过程中，将能够证明非法事件事实情况的材料收集、固定起来，为严厉打击罪犯和与国际社会进行“法律战”打下坚实的证据基础。另一方面，加强执行任务中的法律保障，有效解决因处理突发问题而进行的军事征用、财产毁坏引起的法律纠纷，维护执行处突任务的部队和具体人员的合法权益。