合作治理背景下社会组织培育机制研究

夏英双

摘 要：政府和社会组织是重要的合作治理主体，社会组织发展现状参差不齐迫使政府承担起培育社会组织这一合作伙伴的责任，在实践中建立了一系列有官方背景的社会组织培育中心或孵化器，并授权支持性社会组织进行管理。社会组织培育中心对引入社会组织的培育机制是否健全，还存在哪些问题，是否满足政府的初始合作治理需求？本文结合案例展开分析，并给出了一些参考意见。

关键词：社会组织培育;合作治理;支持型社会组织

一、研究背景

基数庞大的社会组织依然无法满足社会的需求，培育和发展社会组织成为政府创新社会管理的必然选择。自2006年恩派公益组织成功孵化出第一家社会组织以来，恩派的社会组织孵化器模式在上海、深圳、四川、北京、江苏等省市陆续试点，并最终在全国得到推广。除公益组织孵化器外，政府也积极采用公共服务采购、公益创投等培育和扶持社会组织。通过建立专门的社会组织培育机构，对处于生命初期或实力薄弱的社会组织进行培育，提供专业的资金资源、管理经验、项目指导等，大力扶持有潜力的社会组织发展，更好地提升社会治理的水平和能力。社会组织作为合作治理的重要多元主体，更是面向群众的直接主体，其发展状况对合作治理成效的影响不言而喻。社会组织在中国的发展受到诸多条件制约，频繁出现诸如资金不足、资源短缺、人才匮乏、专业性和自治性低等短板。与此同时，面对群众日益增长的物质文化需求，政府出于维稳需求必须及时而优质地满足这些群众需要，这种迫切性在基层表现得更为明显。为了达到效率和效益的要求，基层政府开始向社会组织抛出橄榄枝。然而，本身就不成熟的社会组织在与政府合作后各种弊病也逐渐显现出来。另一方面，在一些特殊的领域，尚且没有现成的社会组织能够承接政府的项目。因此，政府培育社会组织有了现实的必要性。本研究通过分析南京M街道社会组织发展中心对社会组织的培育模式，结合单独社会组织的个案培育经历，总结经验与不足，为国内其他地区的社会组织培育工作提供一定的借鉴。

二、核心概念

（1）社会组织。本文所指的社会组织是广义的概念，泛指非营利、非政府的各类公（互）益性组织，不局限于纳入登记管理的社会团体、民办非企业单位、基金会等，甚至更偏向于那些尚未登记注册，没有获得法律明确认可的“草根组织”。与社会组织含义相近的还有“非政府组织”、“非营利组织”、“第三部门”等。

（2）社会组织培育。培育是指对某项事物从无到有、从弱到强的扶持过程。对游离的草根组织以及少部分实力薄弱的合法社会组织进行培育，其目标就在于规范组织的运作，最终获得正式法律认可和实现能力建设的要求。被纳入培育计划的社会组织更具场地资源和项目经费的优势。根据社会组织核心干预者的差异，社会组织培育模式可分为政府主导型、社会组织主导型以及混合模式。

（3）合作治理。合作治理强调平等地位和权力共享，是一种多元治理主体通过合作互动的方式而开展的社会治理。以非政府组织兴起为标志的市民社会，打破了私人领域和公共领域的界限的行动。合作治理要求多元主体间相互信任，基于同一公共利益而开展合作行为，共同治理公共事务。向公众提供公共和社会服务是合作治理的前沿领域，政府和社会组织是政社合作治理的主体，当前政府和社会组织的合作行为越来越密切。

三、相关研究

社会组织培育可以追溯到“协调团体”（Caroline Stremlau，1987）、支持型组织（David Brown，1990）等概念。支持型社会组织的功能非常宽泛，可协助提供各类社会服务，例如人力资源培训、信息和政策支持等服务。针对如何培育社会组织，中国学者也有相关研究。何润宝（2012）在对云南省社会组织的研究基础上，提出了建设社会组织的行政和社会两大培育机制。谈婷婷（2013）通过对苏州三个公益组织孵化园的实证分析，概括出孵化园在公益组织培育上承担着服务提供者、中介连接者和资源整合者的三大角色。

可以看出，对社会组织的培育研究集中培育方式、问题和对策上，集中在社会工作领域，从公共管理角度看待社会组织培育的并不多。对社会组织培育机制的理论和实践不在少数，但是各有侧重。社会组织培育有内部培养和外部引进两种方式，本文着重研究在政府委托民间支持组织培育社会组织的这一委托代理关系中，对外引社会组织的现行培育机制，检验该培育机制是否有效地满足了三方的培育需求，实现合作治理的共同公共利益。政府需要社会组织合作进行社会管理，在具体项目上可以保持政社地位的平等性，但长期以来的强政府文化也使得政府在挑选被培育组织时有所偏好，即培育的进入机制存在利益和风险评估，为此提出假设一：政府有选择地引入并培育社会组织，保证治理主体地位平等时也不会构成对自身威胁。此外，由于培育机构很好满足了被培育社会组织的成长阶段对硬件和空间的要求，导致社会组织培育后“断奶”困难，进而提出假设二：培育机构对社会组织的培育使得相应社会组织存在较强的依赖性。

四、案例：M街道社会组织发展中心

1.社会组织培育流程

M街道社会组织发展中心（以下简称“M中心”）位于南京市，共拥有社会组织210家，其中公益慈善组织10家，行业协会22家，民办非企业单位178家。M中心属于政府委托民间运营模式。通常的培育期限为一年，中心每年都会更新入驻社会组织情况。入驻后，社会组织可以在中心获得办公场所以及活动场地，并且拥有街道或者更高级别的资金支持，以完成申请时的项目目标。除此之外，中心还会不定期组织各类业务能力培训，并进行日常管理活动。入驻组织需要接受两次评估，中期评估主要是过程控制的功能，终期评估则决定了社会组织的去留。M中心成立至今已将近两年，虽然第一批就从外引进了六家社会组织进行孵化培育，但是实际上并没有进行良好的培育过程控制，监督评估乏力。例如，N组织是第一批孵化社会组织，但该组织成员只是孵化早期在中心办公，平时与中心其他社会组织的互动交流不多，最近一段时间几乎就没有与中心直接联系，处于长期“放养”状态。该组织早期进驻中心的需求主要在于团队成立初期对活動和会议场地的需求，在实际操作中并没有与M街道社会组织发展中心签订任何协议文件，街道方面对于该组织的期待则在于为街道青少年开展环保建设、野外探索等类型的项目，培养青年人的技能。但由于组织自身发展的要求，N组织逐渐与培育中心脱节。

2.社会组织培育的滥觞

首先，应该采取需求导向而不是政绩导向。培育社会组织源起于公众需求的满足，而不是满足政绩。倘若辖区内全是留守的儿童和老人，那么致力于青年交友的社会组织就算发展的再好也无须引进，更不需要培育。不进行调研，不了解需求的大批引进根本无法发挥作用的社会组织，除了在汇报公文里多了一个数字外，更多的是资源浪费。支持型组织作为专业的社会组织培育方，理应了解社会组织发展的真正需求，为政府寻求合适的配对者。其次，培育社会组织不是建设新政府部门。社会组织的培育饱受行政化色彩浓厚的诟病。自治性是社会组织基本特征，但是中国社会“被组织”的状况甚盛。长期以来强政府文化的影响，使得政府在培育社会组织时，不是在培育伙伴，而是在创造部属，导致合作治理的失败。再次，被培育社会组织、支持型社会组织与政府的关系失衡。由于专业性和时间精力的限制，政府更愿意直接与支持型社会合作，而不是寻求各类专业社会组织出力，专业社会组织往往悬浮起来。支持型社会组织在政府提供的平台上对组织进行培育，从而形成了被培育组织―支持型社会组织―政府三足鼎立的格局，三者的利益要想取得平衡需要不断的博弈。

3.社会组织培育的方向

一是完善项目制。当前社会组织的资金来源与承接项目关联密切，甚至成为社会组织生死存亡的关键。项目制一般有申请、实施和完成评估等阶段，是对社会组织运行的全过程考量。一个良好的项目初始需求固化，并保证围绕需求运行，在社会组织培育方面发挥着重要作用。对项目运行的评估在必要时可以引入“第四方”专业的评估机构，以减少利益牵扯。二是完善退出机制。引入外面的社会组织是存在一定风险的。虽然在引入初期，可能对待培育中心的要求比较顺从，但外引社会组织的发展理念和发展规划常常具有扩张性的倾向，在接受了培育优惠政策后，外引组织不满足于培育中心所在的基层，脱离母体的倾向更加明显。一些实际已经完全不需要孵化机构资源的社会组织出于“多了总比少的好”的功利思想，长期占据着场地和资金不作为。有引入，就应该有退出，应该提倡和鼓励不能继续服务的社会组织主动退出，而不是被动清除。三是对培育机构的培育。社会组织培育机构已经在全国扩散，但是社会组织培育机构的能力参差不齐。民政等主管部门还需加强对社会组织孵化器等社会组织培育机構的能力建设，培育机构自身也更应该互相交流学习，争取更加独立自主的社会组织培育空间。

综上，政府遴选入驻培育中心的社会组织，选择偏好于更佳的政绩工程。支持型社会组织在满足政府需求的基础上引入社会组织，更多的是便于管理等操作层面的追求，难免出现“关系户”，易进不易出。出于对资源的需求，外引组织真实的发展目标又极有可能被隐藏。早期一派欣欣向荣，后期各自为政的分裂局面不在少数。结合访谈成果，对所提的两项假设都进行了否定。政府因为不直接参与社会组织筛选，缺乏创建平等合作伙伴的主动性。外引的社会组织在现实中往往利用培育组织作为发展的跳板，寻求更多的社会资源，并不过分依赖培育中心的硬件。要实现“政府牵头建立，专业团队管理，社会力量支持，社会组织受益”的良好格局，必须加强对社会组织培育的入口、出口和过程的监督，积极探索新型的培育机制。

参考文献

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2.程倩.论非政府组织兴起后的社会生活.公共管理与政策评论，2013，2（2）.

3.敬乂嘉.合作治理：历史与现实的路径.南京社会科学，2015（5）.

4.吴津，毛力熊.公益组织培育新机制――公益组织孵化器研究.兰州学刊，2011（6）.

5.王建军.当前我国社会组织培育和发展中的问题与对策.四川大学学报（哲学社会科学版），2012（3）.

（责任编辑：兰卡）