行政事业单位国有资产管理“放管服”改革探讨

摘 要：2016年以来，随着全国深化“放管服”改革的推进，各部门政府职能逐渐下放整合完善。2017年，国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的建立，对行政事业单位国有资产管理提出了更高的管理要求，本文结合《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》《省财政厅关于深化省级行政事业单位国有资产管理“放管服”改革有关事项的通知》贯彻落实情况，全面分析湖北省行政事业单位资产管理工作中存在的问题，并就行政事业单位国有资产管理“放管服”落实落地提出完善意见。

关键词：国有资产管理;放管服改革;国有资产管理信息化建设

2015年1月15日，湖北省十二屆人民代表大会常务委员会第十三次会议审议通过了《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》（以下简称《条例》），于2015年4月1日起施行。2016年，财政部开展了全国行政事业单位国有资产清查工作。2017年，省财政厅在《条例》贯彻落实和全省行政事业单位国有资产清查情况的基础上，制定出台了《湖北省行政事业单位国有资产配置管理办法》《湖北省行政事业单位国有资产使用管理办法》《湖北省行政事业单位国有资产处置管理办法》。2018年，湖北省人大常委会联合省财政厅赴武汉、荆州等地区调研《条例》贯彻实施三周年的情况，并将调研结果提交省十三届人大常委会审议，将《条例》列入了2019年度省人大立法计划项目。为进一步推进湖北省资产管理工作，释放高校和科研院所创造创新活力，2019年3月，省财政厅报经省政府同意，印发了《关于深化省级行政事业单位国有资产管理“放管服”改革有关事项的通知》（以下简称《通知》），结合实际，按照行政事业单位国有资产管理各环节特点和各单位管理体制，授予主管部门和单位部分资产管理权限，同时主管部门可以结合部门资产管理实际授予所属单位一定的资产管理权限。《通知》印发后，有力促进了单位事业发展，提高了单位公共服务能力。但是，在当前全面深化改革、转变政府职能和经济社会发展的新形势下，现行各单位资产管理仍然存在一些亟待解决的突出问题。2019年7月，省财政厅资产管理处结合“不忘初心、牢记使命”主题教育履行国有资产监督管理职责、推动资产管理工作高质量发展的要求，赴武汉市、宜昌市、荆州市等地区，对部分省级部门（单位）贯彻落实《通知》的情况进行了调查研究。

一、省级部门资产管理现状

2017年，湖北省财政厅三个资产管理办法印发后，大部分省级部门积极落实了本部门资产管理办法的研究制定。2019年，《通知》印发后，这些部门进一步结合行业管理特点，及时研究制定了本部门所属行政事业单位资产管理实施办法，有效推动资产管理“放管服”改革落地见效。如省卫健委制定印发了《湖北省卫生健康委员会国有资产管理实施办法》，明确了所属单位资产管理流程、管理权限及相关管理要求;省教育厅组建工作专班，多次次召开高校资产管理专题座谈会，草拟了《省教育厅关于国有资产管理“放管服”改革有关事项的通知》，并印发所属行政事业单位征求意见;省交通厅、省地矿局也结合行业管理体制改革、地质行业转型发展提升要求，研究制定资产管理“放管服”改革实施细则。

为夯实资产管理基础，确保“放管服”改革有效落地，根据当前国有资产监督管理范围和2018年省级单位机构改革情况，其他部门重新部署了所属单位资产清查盘点工作，及时分类汇总分析资产存量管理情况，全面、真实、完整掌握所属单位基本情况、财务情况以及资产情况。同时，根据清查结果、审计监督、专项巡视检查、年报会审和日常管理等情况，采取座谈、调研、专题研究等多种方式，对所属单位资产管理中存在的问题和困难进行梳理，按照国家、财政部和湖北省资产管理相关要求，有针对性地提出加强和改进资产管理工作的要求，或者拟定完善相关资产管理机制体制的方案和建议。省属高校等单位建立了单独的资产管理系统，采取资产标签与实物管理、信息化动态管理相结合的方式，实现资产分类、全链条追溯监管。通过确认资产唯一数字身份，构建资产全生命周期监督管理。其中，部分省属高校将资产管理系统与财务核算系统、人事管理系统、实验室管理系统等信息化平台对接，在数据交互的基础上，实现资产管理数据横向、纵向衔接。通过信息化平台和数据链，将资产管理“化零为整”。

资产管理督导检查方面，《条例》 《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（中发〔2017〕33号）和《国务院办公厅关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国办发〔2018〕127号）等相关文件印发后，围绕向人大常委会报告资产管理情况和落实“放管服”改革有关要求，主管部门建立了资产管理定期检查、随机抽查制度，对检查和抽查中发现违规违纪的单位和个人，严肃追责问责，进一步明确了所属单位资产具体管理职责，落实了问题整改主体责任，强化了主管部门综合监督管理职责。

二、国有资产管理“放管服改革”中存在的主要问题

1.资产管理职责不到位

一是资产管理机构和人员配置不足。从调研情况看，省属高校普遍配备了专门负责资产管理工作的机构和人员，明确了校内资产管理各岗位职责，建立了较为完善的岗位责任制。其他部门和单位均未明确设置资产管理机构和人员，单位内部资产多头管理，且分工不明、职责不清，导致管理要求和程序缺失、资产和财务状况不一致。二是资产管理干部队伍的素质和能力不够。部分单位资产管理人员多为临时、兼职管理人员，或者人员年龄偏大、变动频繁、专业能力不够。三是资产管理业务培训力度不强。部分主管部门传达政策不及时，对部门或单位内部领导、人员、机构和所属单位资产管理业务培训力度不强，资产管理学习交流平台不健全，导致资产管理政策落实不到位。

2.资产管理体制不顺

一是省属高校与所属企业体制不明确。如高校依托自身优势创办资产经营管理公司，将学校经营性资产和科技成果转化委托给公司运营，改善了办学条件，促进了科技成果转化。同时，因高校所属企业事企不分、监管缺位、法人治理结构不完善、资本运营效率不高等问题，给高校资产安全带来了一定风险。二是部分医院与高等院校、卫生部门、教育部门管理关系不明确。如高校附属医院作为医、教、研三位一体的独立实体，财政权归属省卫健委管理;作为高校附属医院承担着医学院校医学临床教学、人才培养、科技创新等职能，人事权归属高校管理。导致医院管理体制存在多头共管异化为无人监管、行政管理组织架构不一导致监管无序、行政级别不一出现管理“借位”和“错位”等情况，限制了医疗卫生事业健康发展。三是部分事业单位事企改革不彻底。如部分经营类事业单位转企过程中因资产划转手续不全，未能及时进行账务调整和处理，导致形式上事企已分开，实质上事企账务未分。企业后期经营扩张中，因注册资本金不足阻碍其市场规模扩大和发展。

3.资产管理制度体系不全

一是专业设备资产配置标准缺失。省级单位资产配置管理权限全部授权给主管部门，通用设备及家具、软件资产配置标准已通过预算管理信息系统设置限额表实行信息化限额管理，但专用设备暂无明确的配置标准规定，如教学、科研、医疗、质量检测、地质勘察、测绘等专业设备。行业主管部门反映专业设备配置和处置依据不足，财务资产管理部门又不具备专业设备管理知识，导致“管”和“服”无法落实到位。同时，部分单位专业设备盲目、重复投资，或者单位间设备配置苦乐不均，造成资源短缺与闲置并存、资金紧张困难与低效使用同在。二是资产出租、处置公开交易程序不明确。重大资产出租和处置应当在依法设立的省级产权交易机构公开进行，但相关资产管理制度中未明确“依法设立的省级产权交易机构”主体、交易费用比例、具体操作流程及要求。对于学校和医院等公益事业单位资产出租事项中公开交易程序如何满足行业公益事业发展特点和持续稳定等情况未予以体现。三是资产出租合同期限超过三年的出租事项审核、科技成果转化转让、许可或者作价投资要求不明确。现行资产管理相关规定中未单独分类明确“承租资产投入大、成本高等情况”具体审核要求及相关必备佐证资料，科技成果转化转让、许可或者作价投资具体操作流程及要求未予以明确，不便于单位具体执行。

4.资产产权不清

一是土地、房屋未确权。省级大部分单位因划拨用地建房或确权办证费用较高，存在长期占有、使用的土地、房屋未办理产权证，造成大量土地、房屋等重大资产產权不清。或者形成账外资产，游离于资产监督管理之外，使财政部门难以全面掌握单位利用资产出租出借、对外投资等管理情况。二是已投入使用的在建工程未转固定资产。部分单位因基本建设项目未履行报批手续、超概算无法竣工决算，或者项目消防设施专项验收不合格，使已长期投入使用的在建工程未转固定资产管理，导致固定资产价值不实。三是房屋账证不符。如省级大部分党政机关房屋产权证统一在省机关事务管理局管理，部分二三级单位与主管部门共建、共用办公用房，导致房屋使用单位重复记账，或者使用单位和权属单位均未记账。四是单位房改房管理混乱。部分单位房改房已出售给职工，产权已转移，但因未及时办理资产处置手续仍长期挂账。

5.账务管理基础薄弱

一是资产账面价值失真。部分单位利用货币资金购置固定资产的入账价值，只按照发票金额入账，为购置固定资产而发生的相关税费未计入固定资产价值。二是应收款项、资金挂账管理不严。部分单位清查应收账款、其他应收款和预付账款时，催收、清算、扣款手段乏力，造成单位应收款项余额大、账龄长、流失严重。部分单位财务核算不规范，账务处理不及时，长期不清理往来科目中资金挂账款项，使其具体形成的原因、往来单位名称、款项性质等资料无法查证，造成账务不实。三是资产管理与财务管理衔接机制不健全。部分省属高校资产管理部门与财务管理部门分别孤立管理，两个部门沟通衔接不够，账表核对、记账处理不及时，导致一个单位相同填报口径的不同报表数据不一致。

6.业务管理政策不匹配

一是资产配置管理与预算管理未有效衔接。省教育厅反映，资产配置预算由省属高校报省教育厅审核后纳入预算，资金预算由省属高校报省财政厅审核后纳入预算，使资金、资产、项目预算管理无法联动。二是资产管理与资金管理要求不匹配。《通知》已将资产配置预算调整审核权限授权主管部门管理，但资金预算管理调整权限并未授权，且调整审核时间较长，导致项目整体实施缓慢。三是事业单位公务用车管理要求不明。湖北省公务用车改革已完成，《湖北省党政机关公务用车管理办法》印发实施，但事业单位公务用车管理职责部门和要求未明确，使事业单位公务用车配置、处置管理政策依据不明确。

三、构建新时代行政事业单位国有资产管理的建议

在持续深化“放管服”改革中，充分发挥资产管理在创新监管机制、提高监管能力和水平方面的基础性作用，进一步扎实国有资产报告制度基础。一方面，对调研发现的问题、单位反映强烈的问题、巡视审计反馈的问题等实行清单管理，重点研究解决方案，并指导单位整改;另一方面，完善资产监督管理的配套制度，分类落实主体责任，并加强与其他“放管服”改革事项有效衔接，形成长效制度机制，充分发挥资产效益，为激发社会创新创业打好基础。

1.深化改革要求，建立统一规范、便于操作的资产管理制度

一是由财政、税务、审计、教育、卫生、公共资源交易等部门共同参与，根据行业管理和改革要求，系统梳理，出台宏观统一规范的资产管理制度。二是参照财政部《行政事业性国有资产管理条例》和公共基础设施、政府储备物资、受托代理资产管理办法研究制定方向和范围，推动《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》的修订。三是会同教育、卫生、文化、交通、地质勘察、质量监测等行业主管部门制定专业设备配置标准，健全专业设备管理体系。四是根据资产配置、使用、处置、收益管理等各项业务管理要求，修订各类资产业务管理办法。同时，与其他业务管理办法相衔接，充分考虑公益类事业单位资产管理特点和需求，细化政策解读，便于各单位执行与操作，确保各项政策取得扎实成效。五是指导各行业主管部门，结合行业管理特色，制订适用于行业管理需求的资产管理实施细则及配套的单位内部资产管理、内控管理、资产绩效评价管理等制度。

2.结合资产管理实际，建立合理的资产管理绩效评价体系

一是建立资产管理绩效评价体系。结合部门、单位资产管理实际，总结分析年度资产管理考评情况，建立科学、合理、系统的资产绩效评价体系，突出职责履行、资产管理差异化、资产效益最大化、成本控制等考核指标。二是加强资产管理考核。通过部门联动，多形式考核方式开展，结合实际论证，定期组织单位、主管部门、财政部门开展资产管理考核。三是建立资产管理与预算管理有效结合机制。充分运用考核结果，推进资产管理与预算管理相结合，从而调动单位、部门资产管理主观能动性。

3.深入调查研究，探索新形势下资产管理模式

一是深入学习国家、财政部、行业管理部门等改革要求，准确把握当前资产管理的目标方向、政策原则和办法举措，主动联系资产占有、使用单位，研究探讨新时代资产管理工作面临的新情况新问题，完善资产管理机制体制。二是梳理各单位资产管理历史遗留问题，总结分析原因，探索提出实质性的解决方案，并指导单位解决问题、补齐短板，进一步理顺资产管理体制，夯实资产管理基础。三是随着《政府会计制度》的实施，资产管理的范围也在逐步扩大，公益性资产、文物文化资产、债务资产等资产计量计价细则和资产管理制度均未明确规定，需要进一步探索研究制定统一、标准化的政策，同时完善此类资产信息化管理子系统建设，全面规范各类资产管理。

4.利用现代信息化技术，建立统一有效的信息化平台

一是依托国家“互联网+监管”。“互联网+政务服务”、数字政府、财政数据平台建设，利用移动互联网、物联网、云计算、大数据等现代信息化技术，将分散的、独立的资产管理信息平台整合为一个互联互通、业务协同、信息共享的综合平台。二是搭建适用于单位内部规范管理、分级管理、编码管理、责任到人，同时满足主管部门、财政部门数据统计分析、资产监管、综合决策的资产管理信息平台，推进各单位、各部门、各地区资产管理信息平台数据互联互通，畅通各级财政部门、主管部门、单位资产管理数据流通机制，形成全面覆盖的资产管理信息“一张网”。三是依托资产管理信息共享平台，将资产配置、使用、处置、年度报告等信息与相关部门监管平台按需共享，在资产监督管理、数据分析决策等过程中充分应用，提高财政管理能力，保障国有资产报告质量。

5.加强组织队伍建设，不断提高资产管理水平

一是借制定《行政事业性国有资产管理条例》、修订《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》、向人大报告国有资产管理情况等工作契机，进一步强化建立健全资产管理机构、配备专职人员的必要性和迫切性，推进各部门、各单位资产管理机构建设。同时，明确地方财政部门、主管部门和单位增设资产管理机构和人员的要求，强化职责分工和专业需求，落实管理职责，避免多头管理、相互推诿扯皮、不敢担当、被动应付等现象，以强烈的政治责任感和歷史使命感召力推进资产管理工作。二是进一步加强政策宣传引导、业务培训学习机制，搭建学习和交流平台，提高资产管理干部队伍的素质和能力，将宣传效果、培训成果纳入资产绩效评价体系，有效推动各项资产管理工作。