人民币国际化之“三柱一梁”

庞贞燕　张军

摘   要：当前人民币国际化机遇和挑战并存。本文以“三柱一梁”概括支撑人民币国际化稳健发展的主要因素，指出人民币国际化应坚持本币优先构建政策环境、坚持需求拉动推进业务发展、坚持合法有序完善监督管理，并构建有效的政策传导机制。人民币国际化应顺势而为、稳步推进，服务实需并依托实需，业务发展与风险防范并重，兼顾安全与效率。

关键词：人民币国际化;本币优先;需求拉动;政策传导

中图分类号：F822   文献标识码：B  文章编号：1674-2265（2019）09-0034-08

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2019.09.004

人民币国际化是我国的长期货币战略之一，是金融助力强国梦的必由之路，不仅关系着我国金融的国际话语权以及国家金融安全，也密切关联着我国经济的发展权甚至外向性经济的生存权。本文以“三柱一梁”概括支撑人民币国际化稳健发展的主要因素，得出“坚持本币优先构建政策环境，坚持需求拉动推进业务发展，坚持合法有序完善监督管理”的基本工作思路，力主着力于政策传导这一基础职能任务，切实推进人民币国际化事业循序渐进、行稳致远。

一、人民币国际化的目标

人民币国际化是指人民币能够跨越国界、在境外流通，成为国际上普遍认可的计价、结算、投资及储备货币。它既是一个目标，更是一个过程，是逐步由国内货币发展为跨境货币、国际货币、主要国际货币，最终成为世界货币的过程。

人民币真正成为世界货币的标志，应该包括：（1）法定的较充分的兑换自由度;（2）应用领域及地域的足够广泛;（3）货币功能的全方位扩展;（4）在贸易、投资、融资、外汇储备等国际交易活动中占据较大比重;（5）能维持良好的货币声誉等。

人民币国际化之路任重道远，推进人民币跨境使用，是人民币国际化的实务体现。经过十年的努力，目前我国推进人民币跨境使用取得阶段性成效，实现了人民币由国内货币向国际货币的跨越，目前人民币已经是主要国际货币之一。人民币国际化面临历史性机遇，但与人民币国际化的战略目标相比，还有相当长的一段路要走。

二、人民币跨境使用现状

目前人民币跨境使用状况可以用“四有”来概括：有成绩、有差距，有梦想、有难度。

（一）有成绩

一是人民币跨境使用政策框架基本建立，本币优先原则初步体现，宏观审慎管理不断完善，市场自律规则体系基本形成。二是便利化水平充分提升，跨境人民币业务规模持续扩大。始终坚持便利化导向，贴近市场需求，不断优化跨境人民币业务管理方式。2018年，人民币跨境实际收付金额15.85万亿元，同比增长46%，约占同期本外币跨境收付总额的33%。2019年上半年，人民币跨境收付金额合计92901 亿元，同比增长19%。人民币跨境收付占同期本外币跨境收付总额的比重为37.6%，较去年同期提高3.4 个百分点，较去年全年提高4.6个百分点。从2010年试点到2019年8月末，山东省60多家银行的1300余家分支机构累计办理跨境人民币收付超过3.5万亿元，涉及企业两万家左右，覆盖境外192个国家和地区，业务量一直居于全国前列。三是可兑换程度显著提高，使用领域越来越广。十年来，人民币跨境使用的政策限制逐步解除，人民币国际使用经历了从经常到资本、从银行企业到个人、从简单到复杂业务逐步发展的过程。凡是外币能做的，人民币都能做，而且更为便利。目前资本和金融项目已经成为跨境人民币使用的重要领域，特别是金融市场开放有力提升了人民币国际化水平。中国金融市场双向开放进程不断加快，银行间债券市场投资、人民币合格境外机构投资者（RQFII）、人民币合格境内机构投资者（RQDII）、沪深港通、基金互认、债券通、黄金国际板等人民币投资渠道陆续放开。境外发行人民币债券的境内主体和境内发行人民币债券（“熊猫债”）的境外主体类型越来越多元化。四是货币功能有所扩展。人民币投融资功能持续深化。截至2019年5月末，境外主体持有境内金融资产（包括存款、贷款等）合计5.42万亿元，同比增长12.1%;境外机构在境内累计发行熊猫债3464亿元，同比增长25.4%，发债主体涵盖国际开发机构、外国政府、金融机构以及境外非金融企业等。人民币在全球贸易融资中的占比达到1.92%。人民币国际储备规模显著增加。随着人民币加入SDR，境外央行配置人民币资产的需求增长。中国债券市场已经成为全球第二大市场，境外央行是国内债券市场最重要的境外投资力量。IMF最新数据显示，2019年第一季度人民币储备规模达到2129亿美元，占比1.95%，较2016年第四季度刚加入SDR时提高了0.88个百分点。人民币加入SDR，成为人民币走向国际的一个重要标志。目前，人民币已成为全球第五大支付货币、SDR权重排名第三的重要货币，并不断向国际贸易、跨境投资、国际信贷、储备货币等方向拓展。五是离岸人民币市场平稳发展。离岸人民币金融产品逐渐丰富，人民币即期、远期及其他衍生产品交投活跃，与在岸市场联动性增强。截至2018年末，离岸人民币存款余额大约1.2万亿元。2019 年上半年，离岸市场人民币债券发行1403.18 亿元，同比增长41%。六是配套设施建设稳步启动。人民银行从2012年开始组织建设人民币跨境支付系统（CIPS），业务功能不断完善，参与者数量不断增加，业务量不断攀升，清算结算效率得到参与者的广泛认可。截至2018年末，CIPS共有31家直接参与者、818家间接参与者，参与者覆盖全球6大洲、89个国家和地区，业务实际覆盖全球161个国家和地区、2659家法人金融机构。截至2018年末，CIPS已累计处理人民币跨境支付业务超过342万笔、金额45.84万亿元。

（二）有差距

一是法规体系建设相对滞后，管理手段需要加强。二是“本币优先”在法规政策中的权威性界定不足。缺乏法规的有效支撑，本币优先的理念很难确立，更难以转化为实践。实际业务中，尚存在许多“非便利”“非优先”的情形。三是人民币可兑换的程度还有提升空间。我国目前还存在资本市场管制、外债存量管理、资本流入用途等三方面的管制。四是人民币在国际支付中的比重偏低，且使用范围不够广泛。根据SWIFT统计，人民币在国际支付中使用的份额大约在2%左右，主要用于我国与其他国家和地区的双边支付结算，第三方国家之间人民币使用水平不高，部分国家仍然限制人民币使用，人民币在官方认可、当地开户、跨境支付使用等方面均存在一定障碍。五是人民币的国际话语权还偏弱，与我国世界第二大经济体的地位不相称。企业结算货币选择权较弱是国际话语权偏弱的主要表现，现有贸易结构弱化了我方定价和选择结算货币的地位。从山东省跨境进出口贸易结构来看，出口以国内产能相对过剩、附加值较低的轻工产品为主，进口则以国内短缺的资源型产品或高科技产品为主，这种贸易结构，导致我方进出口商在定价和选择结算货币时处于被动地位，制约了人民币跨境结算的发展。六是货币功能的发挥还不够全面。这主要体现在：（1）部分国家或地区存在人民币换汇难、换汇贵的问题，境外人民币获取难度大，购汇、兑换不便，导致无法使用人民币结算。目前人民币在境外流通的地域分布较为集中，在主要离岸人民币市场如港澳地区、台湾地区、新加坡等购买、兑换人民币较为便利，而其他国家和地区如非洲、南美洲的境外企业购买、兑换人民币较为困难。（2）人民币计价功能发挥有限。目前美元、欧元居于国际主导货币地位，尤其是国际上大宗商品普遍以美元计价，货币使用存在“历史惯性”，新兴货币要想成为国际贸易主要结算货币会遇到很大的阻碍。（3）海外人民币投资渠道匱乏。人民币无法在境外自由兑换，而且以人民币计价的投资资产较为有限、投资渠道相对匮乏，境外企业获得人民币后管理、使用成本高，削弱了其选择人民币结算的积极性。

（三）有梦想

人民币国际化是“中国梦”不可或缺的一部分，具有客观必要性、历史必然性、现实紧迫性。从人民币国际化的宏观意义来说：（1）人民币国际化是中国全面深化改革开放、深度参与国际合作的客观需要，是支撑“一带一路”建设、进一步展现中国经济市场化、现代化、国际化程度的需要。人民币走出国门、成为世界货币，也是中华民族强国梦的必然选项。（2）人民币国际化是国家政策及长期货币战略之需要。人民币国际化是国际货币体系多元化改革的历史性选择，是提升中国经济与金融国际话语权的需要;是推进货币自由兑换及汇率市场化，构建完备的境内外人民币金融市场的需要。（3）人民币国际化是服务于企业、个人等市场主体国际贸易、投融资等实际需求，支持中国企业走出去发展、不断壮大我国经济实力的需要。人民币国际化不仅是我国经济发展的必然需求，也是适应境外投资者对中国日渐增长的投资需求，是世界经济多极化发展的需要，是历史机遇，是应运而生。（4）人民币国际化是提升人民币声誉、丰富金融宏观调控手段、维护国家金融安全的需要。当今世界单边主义抬头、贸易保护主义加剧，频繁的贸易摩擦更突显了人民币国际化的必要性、迫切性。从微观意义来说，人民币国际化对微观市场主体具有广泛的政策红利：（1）在国际业务中拥有币种选择余地。（2）节省跨境结算汇兑成本。（3）规避汇率波动风险。（4）便于本外币调剂使用。（5）方便集团内资金融通。（6）可利用境内外人民币市场资源。（7）可利用各银行提供的跨境人民币产品或服务。（8）享受“本币优先”的其他政策红利。另外，人民币国际化还是金融供给侧结构性改革的重要内容，是金融支持经济发展的新动能，也是缓解外汇平衡压力的根本途径，人民币是中国的国家名片之一，是中国梦实现的显性标志。

（四）有难度

一是贸易保护主义倾向增强，贸易摩擦加剧阻碍人民币国际化进程。人民币跨境使用伴随着国际贸易的发展应运而生，国际贸易的发展又助推人民币国际化进程。但近年来国际贸易保护主义抬头，以美国为代表的国家通过反倾销调查、加征关税等手段阻碍国际贸易的公平自由发展，这对人民币国际化顺利推进产生了一定阻碍。二是人民币在“一带一路”沿线国家的使用风险与收益并存。人民币国际化的发展为深化“一带一路”建设提供了更加便利的条件。人民币在“一带一路”沿线国家使用范围和规模逐渐扩大，但由于中亚、东南亚等“一带一路”沿线国经济体量小，与中国的贸易投资额占比较小，难以在短期内实现快速增长。三是企业“走出去”面临一定风险。当前局部地区冲突不断，贸易保护主义抬头，企业走出去风险显著上升。从外部环境来讲，所投资国家的法律体系和税收政策、企业信用、社会治安等是最主要的外部风险因素;从内部因素来看，企业缺乏清晰的整体投资战略定位和前期调研、持续运营和盈利能力偏弱是内部风险因素。总体来看，当前国际形势错综复杂，企业走出去面临着一定风险因素，对人民币的支撑作用受到约束。四是我国经济核心竞争力还不强。货币是经济的反映，经济强、货币强。我国国内生产总值虽然已经位居全球第二，但经济核心竞争力与发达国家相比仍存在较大差距，表现在：从产业结构来看，第一产业中大豆等部分优质农产品仍依靠进口;第二产业中高新技术产业、高端装备制造行业占比较低，整个产业链条中国内产值部分占比较低;第三产业中服务业竞争力不强、服务效率不高等问题依然存在。根据世界经济论坛发布的《2018年全球竞争力报告》，根据竞争力排名，前十位分别是美国、新加坡、德国、瑞士、日本、荷兰、中国香港、英国、瑞典和丹麦，中国排名第28位。人民币国际化要想行稳致远，必须要有强大的国内经济竞争力作为支撑。五是金融业的国际影响力还较弱。一国货币要成为国际货币，国内金融要符合一些必备条件，如金融基础设施的健全程度、金融市场的发达和开放程度、离岸业务在国内市场的交易量等。经过多年积累和发展，我国资本市场、外汇市场、黄金市场等增长迅速，但与发达国家金融市场相比，我国金融市场开放程度还不够，还难以与伦敦、纽约等国际金融市场相媲美。人民币要成为真正的国际货币，必然需要流动性强、开放程度高的金融市场的支持。

总之，人民币国际化是一个宏伟蓝图，需要长期艰苦的奋斗。我们不能揠苗助长、急于求成，不能超越历史阶段强推人民币国际化，不能跨越经济基础蛮推人民币国际化，不能违背市场规律盲推人民币国际化。必须贯彻国家对人民币国际化的指导思想，顺势而为，稳步推进。

三、人民币国际化之“三柱一梁”

人民币国际化要顺势而为、稳步推进，服务实需并依托实需，业务发展与风险防范并重，兼顾安全与效率。笔者结合实践，总结出推动人民币国际化稳健发展的“三个坚持”和“一个工作着力点”，称之为撑起人民币国际化“大厦”的“三柱一梁”：一是坚持本币优先构建政策环境，二是坚持需求拉动推进业务发展，三是坚持合法有序完善监督管理;一个着力点是政策传导机制，协调调动有关机构、机制、人员，有效地把政策意图、市场供需、监管要求沟通融合，促推落实各项措施，保障工作取得实效。

（一）政策法规支柱——以本币优先为显明标志

人民币国际化的政策法规支柱有多个柱面组成，体现为以下基本的政策取向：

其一，以服务实体经济、促进贸易投资便利化为导向。以服务实体经济为导向，这是金融的本质决定的，也应该是金融服务的初心。我国的外汇政策、跨境人民币政策均以此为基本取向。（1）政策环境越来越宽松。随着人民币国际化进程的不断推进，有关人民币跨境使用的政策也逐步宽松，跨境人民币的使用领域越来越广泛，已经由正面清单管理为主逐步演变为负面清单管理为主，受限制的业务领域越来越少。（2）已具有较充分的便利化自由化程度。凡是真实合法的业务，企业或个人都可以在市场原则基础上申请办理。事前管理明显减少，办理手续充分简化，管理的透明度大大增强。除少量额度控制业务向外汇部门报备登记外，人民银行跨境部门未保留任何行政审批事项。（3）本外币政策基本取齐。凡是外汇能做的业务，人民币都可以做，而且要更为便利。本外币政策基本趋向一致。（4）跨境人民币政策全国基本取齐。全国各地设立了多个自贸区，跨境人民币政策看上去有些差异，但这些差异政策主要是基于地域特征或特殊定位提出来的。试点可行的政策已经放开到全国，如跨国企业集团跨境人民币资金池、全口径跨境融资宏观审慎管理、跨境电子商务人民币結算、金融机构和企业境外发行人民币债券募集资金回流以及个人经常项目其他项下跨境结算等自贸区人民币跨境创新业务等，都已在全国复制推广。

其二，坚持市场化改革方向，稳步推进汇率市场化改革，逐步提升人民币可兑换程度。（1）经常项目实现了完全可兑换。（2）跨境（实业）投资实现了有管理的可兑换。除了负面清单禁止和限制的内容外，境内外市场主体均可以市场化自主选择。（3）金融资本项目实现了有管理、有门槛的可兑换。主要多了一些额度、资质等方面的要求。从可兑换程度来看，人民币经常项下已完全可兑换，资本项下可兑换程度也已经达到92.5%，受限制部分如金融衍生品交易、个人资本项下投资等，企业很少能用到。总体来看，人民币可兑换程度已然较高，完全能够适应或满足市场实际需求。中国正在依据自己的国情，稳步推进人民币资本项目自由兑换。

其三，坚持本币优先原则，鼓励人民币跨境使用。这是推进人民币国际化发展最基础、最核心的政策支柱。本币优先的体现，应包含但不限于以下几个方面：市场准入的优先、便利程度的优先、进出控制的优先、应用条件的优先、使用领域的优先等等。本币优先是一国货币当局的基本履职取向，是国家利益优先在金融领域的具体展现，是推进人民币国际化应当坚持的基本原则;本币优先不仅是一种理念，而且要形成一种制度，更应当是一种实践;本币优先既具有相对性，也具有客观性;本币优先具有双向性，有利于国际收支的有序调节。为有效落实本币优先，首先应确立本币优先的理念认同;其次要构建本币优先的法规政策环境;最后是加大本币优先的实践力度。应当坚持问题导向，着力发现“非优先”“非便利”的问题，并有针对性地推动解决。需要指出的是，本币优先并不排斥外汇管理的作用，除了本外币管理的职能协调外，本外币替代本身就具有部分性、有限性，而且，人民币成功国际化也是解决外汇管理难题的根本途径，外汇平衡的压力会逐步得到缓解释放。

其四，业务推动与防范风险并重，完善宏观审慎监管，稳步推进人民币国际化。在人民币国际化进程不断加快的趋势下，人民币已经成为跨境资金流动的重要组成部分，随之而产生的风险也在不断加大。人民国际化道路充满了各种挑战，保留必需的管控手段有助于人民币国际化目标的顺利实现。“秩序是自由的第一前提”，任何的便利、自由都是有約束的前提的。首先，这是一个“有门槛的门”。不论“便利化、自由化”的大门开放到什么程度，人民币跨境业务管理永远是一个有门槛的门，只是门槛的高低有所区别。经常项目实现了完全可兑换，也还有“真实性、合法性”的最低门槛;资本项目管理的门槛就更高一点，形成必要的出入条件或资质限制。便利性包含真实合法的充分便利与反之的充分不便利，必须是对“好人”的充分便利和对“坏人”的充分不便利，其次，这是一个“可开关的门”。不论“可兑换、市场化”的大门扩张到什么程度，人民币跨境业务的管理永远是一个可“开关”的门，是一个可以调节大小的门。本币优先的双向性，其实就是指本国利益优先，根据国际收支的形势，及时调节监管的大门，这是国家治理的基本方式。

其五，未雨绸缪，不断完善人民币国际化相关金融基础设施。围绕人民币国际化的制度建设稳步推进，基础设施不断完善，市场参与机构迅速扩大，人民币跨境业务管道逐步畅通，基础设施的不断完善更有利地推动了人民币国际化进程。（1）人民币加入SDR。2015年12月1日，国际货币基金组织宣布将人民币纳入“特别提款权（SDR）”篮子，2016年10月1日正式生效。人民币正式成为继美元、欧元、英镑和日元之后，加入SDR货币篮子的第五种货币。这也标志着人民币成为第一个被纳入SDR篮子的新兴市场国家货币。（2）货币合作、货币互换协议。货币互换作为央行间共同应对金融危机、维护金融稳定、促进双边贸易和投资的手段，已被我国和国外主要央行所实践，并且在应对金融危机、向国际金融市场提供国际货币流动性、维护金融稳定等方面发挥了显著的作用，也利于推进人民币国际应用功能的发挥。（3）跨境人民币支付清算系统（CIPS）。以人民币国际化为目标的中国独立的国际结算体系（CIPS）正在加速普及。自2015年10月启动以来，已经有89个国家和地区的865家银行接入了这一系统。2018年这一结算系统的交易额同比增长8成，达到26万亿元人民币。CIPS系统在全球普及速度的加快，使得人民币成为世界基础货币的可能性逐步加大。（4）金融机构走出去。银行境外机构分布世界各地，为人民币业务服务提供基础条件。（5）人民币清算行。目前，人民币已在全球设立25家清算行。（6）人民币离岸市场建设。完善的离岸市场能够保证人民币的自由使用和便利性，能够保持人民币的国际吸引力。（7）人民币汇率机制市场化。人民币汇率形成机制改革促进有管理的浮动汇率机制逐步成熟，有助于增强人民币汇率弹性。（8）市场联通。相继开放沪港通、深港通、沪伦通。允许和扩大境外机构投资中国股债市场。中国资本市场指数吸收加入重要的国际经济指数。设立上海黄金市场，建立石油、铁矿石等大宗商品期货交易市场等。（9）外围制度环境建设。修订《外商投资法》，出台《投资管理负面清单》等。

（二）业务发展支柱——以需求拉动为显明标志

其一，坚持需求拉动，推进业务发展。市场需求是人民币国际化发展的基础动力。应充分利用好国内外两个市场，培育和保持旺盛的市场需求，围绕“一带一路”和国际产能合作、产业升级、新旧动能转换、自贸区等国家重大战略，推动跨境人民币投融资业务持续发展，更好地满足实体经济的需求。同时，人民币国际化目前所取得的成绩，是与我国综合国力不断增强，金融市场快速发展、旺盛的市场需求密不可分的。国际收支总量本质上就是外向型经济规模的金融展现。做大做强外向型经济，要致力于壮大需求市场，拓展我国外向型经济的实业规模，特别是要提升和巩固企业的核心竞争力、产业链主导力和市场话语权，并以此推进外汇和跨境人民币业务发展。

其二，遵循市场规则，企业自主选择。企业是追求效益的经济体，是选择用本币，还是用外币，要根据市场规则和经济效益测算，同等情况下尽量用本币。金融机构可以推荐自己的产品和服务，可以建议企业采用本币或外币，但最终的决策权还是在企业。企业自主选择，风险自担。我们倡导企业界树立本币优先意识，支持人民币就是支持中国，只要做到“义利兼顾、积极利用”就好。企业是市场的主体，是推动人民币国际化的中坚力量，企业在经营中要学会利用政策，善于利用政策，发挥政策的最大效能，助力自身做大做强。

其三，丰富金融服务，激发内生动力。在政策与企业之间，金融机构作为产品与服务的提供者，是不可或缺的一环。国家政策需要具体的金融产品和服务来体现，这些产品与服务要适应企业不同的、有变化的市场需求，不同的金融机构也会有不同的市场偏好和服务对象选择。因此，金融产品和服务不会是固化不变的，而是一个不断创新、不断改进、不断适应的动态体系，既有共性特征，也有个性特色;既有统一标准，也有自主差异。金融服务是多方位的，包括健全金融市场、丰富金融产品、适应外来需求、寻求金融创新等。金融机构要紧跟国家战略，适应跨境人民币政策不断丰富的大环境，迎合企业和市场需求，不断开发和完善跨境人民币服务产品。要研究金融市场、汇率形势和市场避险工具，推进金融创新，为市场主体提供更多的可选方案。

（三）监管能力支柱——以“合法有序”为显明标志

监管能力支柱具有多个层面：

其一，明确监管的目标。人民币跨境资金流动监管的总体目标是兼顾安全和效率，既保障服务实体经济需要、促进贸易和投资便利化，保证人民币可兑换程度，又切實落实合法性、有序性等各项监管要求，着力于防范风险。金融监管是“安全”和“效益”两类目标的辩证统一，有时为了安全会适当地牺牲一些效率。金融经营讲求的是安全性、流动性、效益性，第一位的是安全、是防风险。特别对于央行来说，实施宏观审慎管理，更多的是关注安全目标，尤其是系统性金融风险。

其二，坚持监管的原则。监管的原则具有权威性、恒定性，贯穿始终，是管理的标准，是监督检查的尺度，是管理的实质性要求。具体可以分解为四条监管的原则：一是真实性原则。真实性是对监管事项的客观表述和评判，属于监管的基础前提条件。主要回答“谁要办”“办什么”的问题。二是合法性原则。合法性是以国家法律法规、重大政策为依据，评判被监管事项是否合乎国家法规和政策要求。随着国家法规和政策的调整，合法性的内涵具有动态性、时效性。合法性是对监管事项的实质性评判，属于监管的可否性判断标准。合法性包括身份的合法性、行为的合法性、资金的合法性。合法性解决的是“可否办”的问题。三是规范性原则。规范性是对监管事项操作层面的要求，包括管道正常、方式规范、资料齐全、及时报备等，一般具有很强的可控性，属于监管的微观秩序要求。规范性解决的是“如何办”的问题。四是有序性原则。有序性是从宏观层面、社会层面评判监管事项的优劣，根据法规授权，给予一定的引导或约束，带有方向性、倾向性特征，属于监管的宏观秩序要求。有序性主要解决的是“咋办好”的问题。作为行为主体的企业、审核主体的银行和监管部门都应统一执行以上四原则。合法是真实前提下的合法，有序是规范基础上的有序，简称为“合法有序”原则。微观监管通常侧重于合法性管理，宏观管理则往往侧重于有序性管理，合法有序原则可以很好地融合及兼顾金融管理的基本要求。

其三，理清监管的模式。随着人民银行最新的职能定位，确立了“货币政策+宏观审慎”的双支柱调控框架。基于管理的重心需要，今后人民银行的监管应该更多地关注宏观审慎目标，侧重于从整体上防范和化解系统性金融风险。首先必须明确，宏观审慎管理要取得成效必然有赖于微观审慎监管到位，也严重依托于行为监管的坚实有力。同时，微观审慎不代表宏观就没问题，宏观问题的引发有时是微观问题的积累，更多可能是正常合法行为趋同性、盲目性导致，这类问题行为监管和微观审慎监管是无法干预的、无能为力的。央行宏观审慎管理的具体内容包括三个方面：即用什么样的宏观审慎管理措施（模式、方法、工具等），管理哪些具有宏观审慎重要性的机构（银行、证券、保险、金控集团、其他金融机构），达到怎样的宏观审慎管理目标（防范系统性、区域性金融风险）？理论上讲，央行应该更侧重于目标定位，管理对象和管理手段都要服从于防范系统性金融风险目标需要，也就是说，微观审慎手段和行为监管方法也在很大程度上服务于宏观审慎的目标，央行可以抽取其中的关键手段，择机使用;可以授权专业监管机构承担进行。要注意的是，不局限于以宏观审慎管理的模式与方法，管控宏观审慎的对象（系统重要性机构），达成审慎管理的目标（防范系统性金融风险）。宏观审慎管理的重要任务之一是提早警示，预防为主。宏观审慎管理的要求，应该是方向性与现实性的结合，目标性与实操性的结合，指导性与指令性的结合，直接干预与间接干预的结合。

其四，探索监管的方法。“行为监管，主体追责”是监管的基本方式，由于着力点不同，介入时机不同，使用工具不同等又衍生出多种多样的监管方法。应当准确对应法定职责，合理界定监管权限，因事、因时、因地制宜，科学有效地选择使用。

关于宏观审慎的管理方法，一般侧重如何管控风险的因素会多些，至少可以考虑以下几个角度：一是“阻燃体”类，强化自身“不着火”机制，消除风险因素;二是“防火墙、隔离带”类，控制风险蔓延，别人燃了烧不进来，自己燃了烧不出去;三是“灭火剂”类，及时处置已有风险，控制风险程度;四是“逃生舱”类，保护核心资产安全;五是“预警钟、保险丝”类，防微杜渐，警钟长鸣，发现苗头，提前或及时处置;六是“保险补偿”类，出现损失有保险赔付机制，伤筋不动骨;七是“火情教育”类，政策指导，舆情引导，逆向调节。

其五，规范监管的工具。通过完善监管法规，界定监管工具。只有经过法规授权，监管工具的权威性、规范性才能保证。监管工具必须是正面引导与负面监督的统一体，监管工具配套的处置措施、处罚措施也需要法规进行界定。顺应央行宏观审慎管理的需要，具体的监管工具还需要积极探索和充分验证，既要借鉴国际经验，更要联系我国实际;既要继承传统，更要务实创新;既要顶层设计，更要实践检验;既要积极推进，也要稳妥谨慎;不求大、求多，就求好用、管用。逐步丰富工具箱，如指标界定类工具、逆势调节类工具、关注警示类工具、督导检查类工具等。在数量型控制工具中，还可以分为规模类、速度类、结构类、关联类、价格类、指数类、优先等级类等。

其六，提升监管的能力。尤其是跨境资金流动监管能力、金融宏观审慎管控能力、汇率及离在岸市场的调节能力等。要提升监管能力，重在队伍素质建设，着重把握好三个“度”：一是态度，解决怎么看的问题。从正确的角度和足够的程度正确看待，不偏不倚。二是制度，解决怎么办的问题。科学严谨的制度有利于保障管理目标的实现。三是力度，解决怎么干的问题。要具有必要的韧度，讲求恰当的力度，包括着力点、着力方向、强弱适度、发力的作用时间等。要保持监管的力度，关键在提升人才队伍素质，充分借助现代科技手段。

关于改进监管方式，优化服务，简政放权，也主要在于“度”的把握：一是管理方式的改进，着重于事后监管与权力下放。根据行政管理法规要求，以有原则、有标准为前提，把风险能够控制、责任能够落实的行政事项尽量转为先办后查，转为事后管理。保留的事前管理事项，必须是确有必要实行行政控制的事项，要做到责任明确、权责相当。同时，将可以下放基层办理的事项，放权到位，彻底做到简政放权。二是办理方式的改进，着重于自主简化与特事特办。在业务提交材料的简化方面，根据“风险为本”的理念，商业银行实际上具有评判风险、决定索要材料繁简的自主权，当然前提是符合有关法规对最基础材料提交和保存的要求。基于这一点，适度地采取变通措施，对可信赖的企业或特殊业务争取实现“四个同等效力”，分别是电子文档与纸质材料有同等效力、企业书面承诺与实际证明材料有同等效力、事后提供材料与事前提供有同等效力、异地远程办理与当地当面办理有同等效力。做不到“四个同等效力”之前，还可以通过特事特办、集体审议等方式，解决一些企业的燃眉之急。

（四）政策传导之梁——以政策宣传为主要方式

人民幣国际化的“政策传导之梁”指的是一种工作运转体系，包含着组织机构、人员队伍、工作机制等多个组成要素，不仅传导法规政策，还能发掘市场需求、传递监管要求，有效贯穿起政策法规、业务发展、监管能力“三大支柱”，发挥“栋梁”“桥梁”作用，重点在于保持政策传导的权威、规范、畅通、有效。

1. 央行的职能：首先，央行的职能作用很大程度上体现在政策传导，一是创建政策环境，二是传导政策意图，三是监督政策实践，四是检验政策效果。因此，中央银行主要功能之一就是在政策传导方面起着关键作用，比如货币政策的传导、外汇政策的传导、跨境人民币政策的传导等等。其次，从人民银行的核心任务来看，主要有两大货币战略，国内是实施稳健的货币政策，国际上就是稳步推进人民币国际化。制定并推行跨境人民币政策是央行当仁不让的职责。第三，央行政策的传导是“设计—执行—检验—反馈”不断循环的过程，不仅需要上下联动、多方配合，还需要反复检验、适时调整，不断优化政策内容。

2. 金融机构的作用：金融不仅是现代经济的纽带，疏通着资金供需，而且也是国家政策的纽带，把政策传导到各类市场主体，指导协助市场主体使用政策、利用政策，享受政策红利，把政策势能转化为动能。还能沟通上下，反馈政策效果和存在问题，为政策优化出谋划策。各家金融机构既是政策的传播者，也是政策的实际使用者，在政策传导体系中发挥着不可或缺的桥梁作用。

3. 政策传导方式：广义的政策传导机制，包括组织体系、传导方式、督导机制、反馈机制等。其中政策传导方式包括颁布法规、召集会议、举办培训、组织宣传、政策指导、现场走访、调研座谈等等。从传播的媒介上更是多种多样，有面授、纸质、电子、图片、视频、声音等等。这些都是实现政策及其意图顺畅及时传导的有效方式。另外，完善的培训制度和考核督导机制也是保障传导效果的重要手段。从实际情况看，政策传导最主要的方式还是政策宣传，主要以“面对面”的政策培训宣讲和“一对一”的对接沟通居多。为此，构建规范化常态化的政策宣传机制就显得尤为重要。

以人民银行济南分行为例，2018年推出政策宣传“双机制”，即在银企双方操作层构建政策宣讲“面对面”机制，在银企双方决策层构建政策沟通“一对一”机制。操作层政策传导面对面：着力于政策普及推介，培育市场可能性。侧重宣传的广度，要求银企执行层“面对面”宣传，各银行、各地区要做到重点企业全覆盖，最迟三年覆盖一遍。决策层政策沟通一对一：着力于政策精准对接，谋求市场可行性。侧重宣传的深度，要求银企决策层“一对一”沟通，每年都有一定数量新的突破。“双机制”宣传的主要内容包括：跨境人民币政策与业务宣讲、最新政策要求及便利化措施讲解、跨境人民币相关金融产品推介、典型案例介绍、了解企业面临的具体问题及政策诉求、金融政策咨询、业务发展可能性探讨。其突出特色是点面结合、形式灵活，内容丰富、量化实施，全员参与、定向发力，双向互动、解决问题，效果跟踪、典型带动，真正构建起一套行之有效的规范化常态化的政策传导机制。

4. 人才队伍的决定性作用：推动人民币跨境使用和国际使用，已经明确写入中国人民银行的职责，并设立宏观审慎管理局专司其职，将更有利于加强专业队伍建设，强化人民币国际化的推进力度。

5. 发挥同业自律机制的作用：全国、省级、市级先后成立了跨境人民币银行业自律机制，对促进我国银行业依法合规经营，维护银行业合理有序、公平竞争的市场环境，共同抵制行业内不正当竞争行为，促进银行业健康运行具有积极作用。同业自律机制要正确地发挥作用，就要理清自律与他律的关系，把握好共性自律和个性自律的界限，充分协调各成员机构，在同业标准协同、同业动作协调、同业秩序维护三大方面达成充分一致，追求同业利益的最优化。其中，如何正确顺畅地传导中央银行的政策意图更是同业自律机制的核心职能。各级自律机制成员众多，组织灵活，联系面广，人才荟萃，具有特殊的同业号召力和社会影响力，是政策宣传的主力军、生力军，在政策传导方面能够发挥不可替代的作用。

6. 跨部门合作：包括内部职能部门之间的合作;央行与外汇局、银保监局、证监局、地方金融监管局等专业监管机构的合作;与政府经济管理部门的合作等。

四、“三柱一梁”为人民币国际化提供鼎力支撑

具备了以上的“三柱”，人民币国际化就具备了走向成功的坚实基础，加上政策传导这“一梁”，共同支撑起人民币国际化的“大厦”。要做好跨境人民币工作，顺利推进人民币国际化，应紧密围绕这“三柱一梁”开展工作。要坚持本币优先，不断优化人民币跨境使用环境。推动优化营商环境，提升业务办理便利化水平;围绕“一带一路”倡议、自贸区建设、新旧动能转换重大工程等，以市场需求为导向，积极开展跨境人民币业务创新;围绕落实本币优先、服务实体经济，扎实做好跨境人民币业务政策调研。要坚持服务实需，重点推动贸易和投资领域的人民币跨境使用。用足用好现有政策，努力扩展人民币跨境使用量;组织开展多种形式的业务与政策培训;切实提升跨境人民币政策的社会认知度;坚持指标考核定期通报和年度综合评价，督促商业银行积极主动拓展业务。要着力防范风险，切实加强监测分析和监督检查工作。加大跨境资金流动监测和预警;强化跨境人民币形势分析;开展重点检查活动;采取多种监管措施，加强跨境人民币业务日常管理;指导跨境人民币业务自律机制开展工作。要强化系统建设，切实加强人民币跨境收付信息管理系统（RCPMIS） 数据质量管理，推进人民币跨境非现场监测核查系统有效运行。

下一步，跨境人民币工作的基本思路和目标是：认真落实跨境人民币工作要求，积极配合金融改革开放发展稳定各项工作，坚持本币优先，坚持服务实需，坚持合法有序，强化政策传导，突出业绩导向，着力均衡监管与稳健发展，顺势而为，稳步推进，努力推动人民币在国际交往中合法有序使用，努力提升人民币跨境收支占国际收支的比重。在实际工作中，要注意调查研究，把握形势;了解问题，防控风险;政策传导，突出亮点。

Abstract：The current RMB faces both international opportunities and challenges. This article summarizes the main factors that support the steady development of RMB internationalization with “three pillars and one beam”. It points out that RMB internationalization should adhere to the local currency priority to build a policy environment， promote business development through demands. And we should perfect supervision and management legally and orderly and build effective policy transmission mechanism. The internationalization of the RMB should be implemented consisting with the trend and in a steady manner. The actual needs of the services should be based on actual needs， and both business development and risk prevention should be taken into account， taking into account safety and efficiency.

Key Words：RMB internationalization，local currency priority，demand-driven，policy transmission

（責任编辑    耿   欣;校对   GX）