国家安全视域下俄罗斯移民政策探析

高 琳

(中国人民警察大学，河北 廊坊 065000)

俄罗斯是世界上的移民大国，自20世纪90年代苏联解体以来，其各成员国中的俄罗斯族人出现大量迁入俄罗斯的移民浪潮，给俄罗斯国家安全造成了巨大压力。进入21世纪，普京上台执政，在全球一体化进程加快的背景下，俄罗斯根据国家实际情况重新调整移民政策，经历了移民政策从“真空”到完善、从无到有的体系调整。在调整过程中，俄罗斯始终坚持维护国家安全这一主线，体现了国家安全因素在俄罗斯移民管理进程中的主导作用，为俄罗斯国家安全和社会经济发展提供了强有力的政策保障。

一、俄罗斯移民政策的历史沿革

(一)苏联解体至2000年

1991年苏联解体，20世纪90年代刚刚独立的俄罗斯进入社会动荡期，经济体制骤然改变，由计划经济体制转变为市场经济体制，经济急剧下滑。同时社会环境十分混乱，宗教扩大化成为恐怖主义活动的新特点，给国家安全和国民的生产生活造成了巨大影响。俄罗斯不得不深刻变革，维护国家安全。在此背景下，境外一些国家安全的社会环境成为吸引俄罗斯人的“拉力”，俄罗斯人希望移民到其他国家改善生活条件，大量俄罗斯人移民海外，形成了迁出移民潮[1]。

同时，面对苏联的解体，民族主义爆发，对来自其他独联体国家、波罗的海三国的境外俄罗斯族人、以及国际恐怖主义阴影下的中亚各国、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦等国家的人民形成了迁出的“推力”，再加上中国等周边国家和地区的劳动移民，导致俄罗斯出现了大量的难民、被迫移民、非法移民和劳务移民，构成了俄罗斯在20世纪90年代初期国际迁入移民的主要来源。

面对上述移民态势，俄罗斯政府认识到必须要制定移民政策，加强移民管理，维护国家安全。在20世纪90年代初期，俄罗斯主要面临的移民难题就是大规模的难民和被迫移民的涌入，俄罗斯把移民管理的重点放在应对和管理日益增多的难民问题上。1991年，俄罗斯依照《世界人权宣言》及其他国际公约，颁布了《人和公民权利与自由宣言》。1992年，俄罗斯加入了调节难民和被迫移民法律地位的国际法体系，同年成立了俄罗斯联邦移民局。为了更好地管理难民和被迫移民，俄罗斯制定了《俄罗斯移民政策的基本方针和实施办法》。1993年，俄罗斯通过了《难民法》和《被迫移民法》，这两部法律奠定了未来俄罗斯移民政策的基础。1993年，俄罗斯通过了《公民自由出入境法》，放松了对公民出入境的限制，这种开放的移民政策导致了大量难民和非法移民的涌入，同时俄罗斯迁出移民的规模大幅增加，大量优秀人力资源外流，对俄罗斯的国家安全和社会经济发展造成了严重的影响。20世纪90年代中期以后，来自中亚各国及中国等周边国家和地区的外来劳务移民和非法移民大幅度增加，俄罗斯把移民管理重点转向外来劳务移民和非法移民方面。1997年俄罗斯颁布了《俄罗斯输入和使用外国劳动力法》，说明了使用外国劳动力的目的是为了满足本国劳动力的市场需求，保证俄罗斯公民的就业优先权利，防止非法劳动移民。1998年俄罗斯又通过了新的《联邦移民纲要》(1998—2000)，开始限制难民进入境内的规模，同时加强对迁入移民的监督，严格把控，禁止非法移民进入。

(二)2000年普京执政至今

进入21世纪，全球一体化进程不断加快，移民作为全球化的必然结果在世界范围内流动，各国为顺应时代潮流纷纷积极对移民政策不断进行调整，避免外来移民对国家安全和社会经济发展造成冲击。2000年普京执政，俄罗斯国内形势趋于稳定，为维护国家安全、保障人民的生产生活，在加强国家安全的总体目标下俄罗斯重新制定移民政策。俄罗斯移民政策的新变化主要体现在以下四个方面：

1.制定实施更为严格的加入俄罗斯国籍政策

自2002年开始，俄罗斯政府加强移民政策的法律基础建设，制定相对于之前外国人只要在俄罗斯生活3年即可申请入籍的政策更为严格的入籍政策。2002年5月21日，俄罗斯通过了《国籍法》，明确规定加入俄罗斯国籍的外国人必须掌握俄语，并且要有合法收入，获得居留权后需在俄罗斯连续生活5年方可申请俄罗斯国籍[2]。

2.加强出入境管理

2002年7月通过了《外国人在俄罗斯联邦法律地位法》，严格规定了外国公民在俄罗斯境内的停留时间。2003年2月，《俄罗斯联邦出入境程序法的修改和增补法》生效，规定外国人和无国籍人进入俄罗斯境内时需要填写入境卡，离境时要将入境卡交还出入境机关。

3.加大对非法移民的打击力度

自2007年开始，俄罗斯制定移民政策开始趋于严格，移民管理进入了更加规范严谨的新时期。2007年1月，新版《俄罗斯联邦外国公民法律地位法》和《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记法》生效，进一步明确了俄罗斯境内外国人的法律地位，细化了对俄罗斯境内外国人的具体管理规定，很大程度上简化了接收外国人工作以及外国公民、无国籍人士在俄罗斯的居住地和临时居留地办理注册、登记的手续，并加大力度打击俄罗斯境内的非法移民，进一步调整和充实了移民政策的法律基础。2007年4月1日开始，俄罗斯禁止外来移民从事零售行业，对违反规定者罚款2 000至5 000卢布，情节严重的，移交法院或遣返；非法滞留俄罗斯境内的移民要被限期离境并在一定期限内禁止再次入境；对在俄罗斯境内违反移民法律法规的非法移民，将被拒绝签发签证和居住手续[3]。

4.提高移民质量，服务国家安全发展战略

从2010年7月1日起，俄罗斯给予高素质人群宽松和优待的移民政策，例如聘用和引进高新技术专家不需要取得外国劳动力许可，包括有工作经验的科学工作者、一定成就的专业人才以及相关领域的高素质专家等外国人。2011年修订的《俄罗斯联邦外国公民和无国籍人士移民登记实施办法》规定：外国专家在俄罗斯境内工作不超过3个月无须登记，其随行家属也可获得3年居留权。

二、对俄罗斯移民政策的评价

俄罗斯的移民政策经过20多年的调整和演变，由20世纪90年代初的移民政策真空状态到21世纪的不断探索、不断充实阶段，日趋严谨规范。不难看出，俄罗斯的移民政策制定始终围绕着维护国家安全这一根本目标，也反映了俄罗斯国家、学者以及社会各界对国家安全和移民问题之间内在联系的重视程度。但是俄罗斯制定的移民政策是否真正符合国情和时代发展需要呢？其实在一定意义上俄罗斯的移民政策理想需求与现实供给是相脱节的，俄罗斯希望适应国家安全发展战略，引进高素质移民并给予一定的福利政策，为国家的长远发展提供人才支撑，尤其是为俄罗斯远东地区提供支撑。同时还要防止邻近国家非法移民的涌入，实现维护国家安全的战略。但在现实生活中，俄罗斯人不愿从事的诸如建筑业和农业等技术含量低的工作，往往需要大量引进外国劳动力移民。2011年11月，俄罗斯联邦卫生和社会发展部公布的决议草案显示，2012年俄罗斯对非技术外来劳动移民的需求量相对较大，特别是劳动工人。由此可见，当前俄罗斯移民政策一味要求提高移民质量，忽视了俄罗斯对劳动移民的需求，显然是与现实国情不符的。对于希望获得俄罗斯永久居留证和俄罗斯国籍的外国人，他们需要具有一定的俄语水平，但对于劳动工人来说，严格要求的俄语水平在很大程度上是没有现实意义的，并不符合当时俄罗斯国情和时代发展需要[4]。

三、俄罗斯移民政策的发展规律

俄罗斯移民政策的制定始终遵循着维护国家安全和经济安全发展的规律。当前俄罗斯的移民安全问题十分突出，移民安全既关系到国家安全，又关系到国家经济发展。因此，俄罗斯移民政策的未来发展方向也将会坚持遵循维护国家安全和经济发展的规律。

(一)俄罗斯移民政策遵循维护国家安全的规律

基于维护俄罗斯国家安全的需要，俄罗斯移民政策制定和发展规律必然要符合国家安全利益，所以无论在在控制移民出入境方面，还是移民政策调整方面，俄罗斯的移民政策都将重点放在维护俄罗斯国家安全上。比如，在20世纪90年代初期，苏联刚刚解体，俄罗斯处于社会转型的动荡时期，俄罗斯国家安全利益要求当局努力维持社会稳定，于是俄罗斯当局制定了只允许来自其他独联体国家的移民进入自己劳务市场的相关政策规定，这样俄罗斯才能维持自己的边界安全，进而维护国家安全利益。因为在劳务移民大量回国的情况下，其他独联体国家的社会稳定会遭受严重考验，因此，俄罗斯当局“睁一只眼，闭一只眼”，以便让劳务移民有机会在俄罗斯熬过危机。实践证明俄罗斯当局的这一做法是正确的，其他独联体国家成功避免了社会动荡的发生。尽管所有地区经济状况都恶化了，但通过移民政策的制定使移民联系在俄罗斯与其主要移民伙伴之间得以成功保持，进而维护了国家安全。

(二)俄罗斯移民政策遵循满足国家经济发展需要的规律

一个国家的经济和人口都在不断地发展变化，而且两者的发展变化不是割裂开来的，二者是相互联系、相互影响的。截止2009年初，俄罗斯境内常住人口1.419亿，与1993年的1.486亿相比，累计减少670万，根据联合国专家的预测，俄罗斯人口减少还将继续，适中的预测是到2025年俄罗斯人口会减少到1.26亿，2050年减少到1.04亿[5]。俄罗斯十分严峻的人口形势对其社会经济发展是十分不利的，制定合理的移民政策是减少俄罗斯严峻的人口形势给其经济发展带来消极影响的有效手段。因此，俄罗斯移民政策与俄罗斯经济发展是紧密联系的。为了缓解人口危机，俄罗斯政府必须制定合理的移民政策来吸引外来移民、协调内部移民，尤其是要引进高质量移民来实现俄罗斯经济健康长远发展。2010年，俄罗斯实行了一项革新，即为引进高技术专家提供特惠，这可以认为是俄罗斯遭受全球危机后带来的间接后果。俄罗斯经济因危机遭受重创，2009年经济下降7.3%，是G20国家中最严重的，在此背景下，俄罗斯要大力发展经济，提出了关于俄罗斯经济现代化和转向创新发展方针的问题，这一方针本身要求有相应的人员保障、引进新工艺、投资和扩大现代化生产。从移民政策的角度看，这一方针需要为在俄罗斯工作的外国高技术专家、投资者和跨国公司的工作人员建立最舒适的条件。俄罗斯制定了一系列保障引进高技术专家的特惠移民政策，比如工作许可证发放是3年的，并可以无限期延长；在合同有效期内，可为高技术专家及其家庭成员办理居住证等。到2011年，俄罗斯已引进了一万名高技术专家。俄罗斯移民政策还将徘徊在放宽和收紧之间，具体走向取决于国际国内经济形势的总体状况以及限制性措施的负面影响，经济形势好时，对劳动力需求增大，移民政策倾向于放宽；经济形势不景气时，对劳动力需求下降，移民政策倾向于收紧。所以说俄罗斯的移民政策是遵循满足国家经济发展需要规律的。

四、俄罗斯移民政策给中国的可借鉴经验

十八大以来，以习近平为核心的党中央领导集体根据国家安全形势提出了“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”为核心内容的总体国家安全观，构筑了中国特色国家安全体系。在此背景下，通过对国家安全主导下的俄罗斯移民政策的研究，我们不仅对俄罗斯的国家安全观有了更深刻的了解，更重要的是为我国在总体国家安全观下如何更好地制定符合国情的移民政策提供了许多可借鉴经验，对推动我国的移民管理进程有着重要的现实意义。

(一)制定符合国情的移民政策

不同时期俄罗斯的国家形势和社会经济发展情况是不同的。20世纪90年代俄罗斯的移民管理体系尚未完善，移民政策调整不够及时，导致移民进程相对滞后。中华人民共和国国家移民管理局(以下简称“国家移民管理局”)刚刚组建，我国应吸取俄罗斯制定移民政策过程中的教训，制定符合实际国情的移民政策，并根据不断变化的国家安全形势和社会经济发展及时进行调整。此外，要对移民类型进行划分，如长期移民、短期移民、永久移民、劳动移民、非法移民等，明确移民分类的目的、时间和范围，有针对性地制定移民政策。

(二)加强出入境管理，加大非法移民打击力度

加强移民出入境管理主要分为两个方面：一个方面是加强对外国公民因公出入境的手续简化。具体包括简化到我国从事贸易投资活动的外国公民的出入境手续；简化技术人员、科研人员、专家学者等有学术研究成果的人员及其家属的出入境手续；简化引进优质人才的批准手续，最大程度地助力引进从事科研、专业技术研发的高素质人才；建立健全长期居住证机制，加强临时居留许可办理的现代化建设，对于长期移民的居住证预申请要建立严格规范的筛选系统。另一个方面是通过建设国家移民管理局的网络信息平台系统以及社会服务网络平台系统，实现对外来移民的网络化、科学化管理。比如，国家移民管理局可以与所有移民机构实现对外来移民的信息共享，建立外来移民登记系统的数据库，通过收集外来移民的户籍信息、指纹信息、个人信息等数据，进行整理并存档，把外来移民的信息实现共享，对外来移民的数据信息进行动态的、实时的掌握、监督与管理。当发现我国境内有非法移民时可以在网络平台快速搜索并进行严厉打击。要加大非法移民打击力度，必须进一步加强我国移民管理局和有关移民机构的警惕意识，进一步建立并完善打击非法移民的相关法律制度。国家应全力支持移民管理局驱逐非法入境者和无国籍人士，保障对非法移民的打击，严格审查有组织的非法入境渠道，限制非法入境者的涌入。同时要加强与其他国家移民局打击非法移民的合作，并签署针对非法移民遣返的相关国际合作协议。

(三)制定人才引进政策，提高移民质量

进入21世纪，俄罗斯对移民体系不断补充、完善，俄罗斯移民管理局重新调整移民政策，把重点放在协助外国移民自愿返回俄罗斯、引进高科技专家和俄罗斯急需的高技术专业工人等方面，促进俄罗斯长远发展，值得我们借鉴学习。我国在制定移民政策时不仅要针对非法移民实施严格管理，还应该制定实施引进高质量人才移民政策制度，通过引进高质量人才，为国家长远发展做贡献。要加强引进国外高级技术人员以及具有较强专业素质的人才，尤其是有学术研究成果的外国专家和教授，并给予这些高素质人群宽松和优待的移民政策。我国还可以在国际组织合作框架下通过和国际移民事务局加强合作机制建设[6]，为引进高质量人才提供保障，并加强国际双方或多方的移民合作，立足长远发展战略，加强双方或多方之间的长效移民合作，多方共同保证对外国高质量人才的充分引进，为我国创造良好的引进高质量人才的移民环境。

五、结语

综上所述，在俄罗斯制定移民政策的过程中，国家安全因素在整个过程中占据着不可忽视的主导地位，维护国家安全既是俄罗斯制定国家移民政策的首要目标，也是进行移民管理活动的根本原则。俄罗斯每一次进行的移民政策调整都是根据国家实际情况制定的，具有较强的前瞻性、实用性，对我国具有重要的借鉴意义和参考价值。我国组建国家移民管理局符合国家安全发展需要，在总体国家安全观的指导下，我国应吸收借鉴俄罗斯移民政策的可取之处，既要制定符合本国国情的移民政策，同时要加强出入境管理，做好边境管控工作，大力打击非法移民，注重提高移民质量，为国家提供安全的移民环境，建设有中国特色的移民管理体系。