社会治安防控体系现代化：基于内涵、理论和模式的研究

石启飞

(辽宁警察学院治安管理系，辽宁 大连 116036)

党的十八届三中全会报告指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”社会治安治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。[1]社会治安防控体系建设是推动社会治安治理现代化的国家战略工程。可以说社会治安防控体系现代化是国家治理体系现代化的一个不可或缺的要素。国家治理体系的现代化，必然要求社会治安防控体系的现代化。[2]

一、社会治安防控体系现代化的内涵分析

(一)社会治安防控体系内涵的演变

从改革开放到20世纪90年代初，虽然在正式文件中并没有提及社会治安防控体系，但已经蕴含了建立社会治安防控体系的思想。2001年中共中央和国务院正式出台了《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，提出各地要建立和完善社会治安防控体系。各地以公安机关为主导，开始加强社会治安防控体系建设。2009年时任公安部部长孟建柱在全国公安厅局长座谈会上的讲话中指出：“要加快信息化建设，促进信息互通共享，进一步健全完善社会治安防控体系，积极构建融打防管控于一体、全面覆盖网上网下的立体化社会治安防控体系，着力提高对动态社会的管控能力。”[3]至此，在社会治安防控体系之前加上了“立体化”。2012年党的十八大报告指出，要深化平安建设，完善立体化社会治安防控体系，依法防范和惩治违法犯罪活动，保障人民生命财产安全。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。”2014年11月，习近平总书记就深入推进平安中国建设作出重要指示，强调指出：“法治是平安建设的重要保障。政法综治战线要认真学习贯彻党的十八届四中全会精神，把政法综治工作放在全面推进依法治国大局中来谋划，深入推进平安中国建设，发挥法治的引领和保障作用，坚持运用法治思维和法治方式解决矛盾和问题，加强基础建设，加快创新立体化社会治安防控体系，提高平安建设现代化水平，努力为建设中国特色社会主义法治体系、社会主义法治国家作出更大贡献。”[4]2015年2月，经中央批准的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案提出：“围绕创新立体化社会治安防控体系，建立健全更加注重源头预防、综合治理的社会治安治理模式。”2015年4月中办、国办印发的《关于加强社会治安防控体系建设的意见》指出：“为有效应对影响社会安全稳定的突出问题，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动，全面推进平安中国建设，现提出如下意见。”2016年5月，时任公安部部长郭声琨在全国公安机关社会治安防控体系建设推进会上强调，要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照全国社会治安防控体系建设工作会议的部署要求，强化问题导向，突出工作重点，抓住关键环节，深入推进立体化社会治安防控体系建设，全面提升动态化、信息化条件下社会治安治理能力。这期间“立体化”都是社会治安防控体系不可缺少的限定词。2016年10月，习近平总书记就加强和创新社会治理指出：“要完善社会治安综合治理体制机制，加快建设立体化、信息化社会治安防控体系。”[5]至此，社会治安防控体系又增加了“信息化”的要求。2017年，习近平总书记在党的十九大报告中指出，“加快社会治安防控体系建设”。在社会治安防控体系之前，立体化、信息化悄然消失。

从社会治安防控体系之前没有限定词，到有限定词，再到没有限定词，这一变化是无关紧要，还是事关重大，笔者认为需要对其进行认真的思考，特别是在党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”之后，党的十九大报告中在“社会治安防控体系”之前去掉了限定词，更需要认真思考这一变化。笔者认为，这一变化事关重大。我们可以从这一变化入手进行分析，澄清一些错误的认识，从而确定社会治安防控体系建设的新视角，促进社会治安治理体系和治理能力现代化的实现。

(二)社会治安防控体系内涵变化的分析

提出问题，就要解答问题。笔者试从“体系”与“现代化”两词的含义入手，来对社会治安防控体系称谓的变化予以回答。体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把它们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系。”(1)转引自许耀桐，刘祺.当代中国国家治理体系分析[J].理论探索，2014,(1)：11.国家治理体系即是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成的一整套紧密相连、相互协调的体系。[6]据此可知，体系是一个大的系统，由若干子系统构成，子系统可以是由事物构成的，也可以是由意识构成的，构成子系统的事物或意识是相互联系的。各子系统之间也是相互联系的，并形成一个有机的整体。显然，这是根据系统论的观点对体系的解释。但这一系统是人造系统，不是自然系统，由于人的认识的局限性和时代性，各子系统的相互联系也必然打上认识的局限性与时代的烙印。所以，由于时代发展的不同，各要素联系的不同，就会形成不同的体系，其中就包括平面的和立体的体系。立体是相对于平面而言的概念，立体化主要体现在多维度和多层次两个方面。立体化的社会治安防控体系可以理解为多维度的防控体系和多层次的防控体系。多维度主要体现在四个方面: 一是时间上无死角，二是空间上无死角，三是心理无死角，四是社会交往无死角。[7]显然，立体化治安防控是社会治安防控体系发展到现代的当然要求，现代治安防控体系就包含着“立体化”的要求。提及现代治安防控体系，就要探讨一下“现代化”的含义。党的十八届三中全会决定将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标之一，突出了“现代化”在治理体系中的重要性。现代化是过去一百多年中国发展的主题。学界对于现代化这一概念有诸多讨论，张培刚教授将现代化定义为: “全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程。”(2)转引自胡鞍钢.中国吹响全面改革集结号[N]，人民日报(海外版)，2013-11-11(01).社会学理论认为，现代化是一种特殊的社会转型，是社会在日益分化的基础上，进入一个能够自我持续增长和自我创新，以满足整个社会日益增长的需要的全面发展过程。[8]所谓国家现代化，是一个不断增加新的现代化要素，用现代化要素改造传统要素和传统要素不断现代化的过程。[9]现代化是现代要素以及组合方式，这就涉及到土地、资源、能源、资本、劳动、教育、科学、技术、文化、信息、知识和制度、法律等现代要素，也涉及到各种现代要素组合方式，不同的要素有不同的组合方式，有的要素组合方式需要利用市场机制配置，有的要素组合方式需要由政府有效提供，有的要素组合方式由两种机制共同提供。[10]可见，“体系”是随着“现代化”的发展而发展的，有了新的现代要素之后，这一要素便加入到体系之中，并对体系的传统要素进行改造，使体系各要素形成新的要素组合，这便是“体系”的“现代化”。社会治安的“信息化”防控，在一定意义上是强调社会治安防控体系中数据和信息的关键性、基础性作用。现代信息技术具有数字化、可视化、全程留痕等特点，凭借发达的计算机和网络技术，可以对人流、物流、资金流、信息流进行全程追踪，为防控社会治安问题提供有效手段。在迈入大数据时代的形势下，通过大数据的科学分析，可以对社会治安中的问题进行预测，展现传统技术方式难以展现的关联关系，实现对各类风险的自动识别、预警，由此预防和减少社会治安案件的发生。[11]显然，信息化社会治安防控体系中的“信息化”也是社会治安防控体系现代化的当然要求。经过上述分析，有利于清楚地把握党的十九大报告在社会治安防控体系的表述上不再使用“立体化”、“信息化”的原因。因为全面深化改革的目标是实现治理体系和治理能力的现代化，当然包括治安治理的现代化。治安治理实现现代化就必然要求在防控体系中加入现代元素，当前的现代元素主要是人工智能、大数据、云计算、互联网、物联网等高新技术的应用，所以“立体化”、“信息化”就是社会治安治理体系现代化的应有之义，社会治安防控体系现代化是实现社会治安治理现代化的战略工程，故也是社会治安防控体系的应有之义，所以用“加快社会治安防控体系建设”就足以涵盖“立体化”、“信息化”等要素。

二、社会治安防控体系现代化的治理理论

“治安”是动词，还是名词？这要由其后面所加的词语来决定，如加“模式”、“方法”、“政策”等名词，它便是动词，是指国家或社会的一种专门的组织活动；如加“管理”、“治理”、“管控”等动词，它便是名词，是指国家或社会中造成或可能造成秩序混乱的社会问题，如违法、犯罪、灾害、事故等，以及被这些社会问题所危害的对象，如被害人、财产、物、事、组织等。“防控”与“管理”、“治理”、“管控”在词性上是一致的，所以，这里的“治安”应是名词，是指国家和社会所要解决的社会问题和要保护的对象的总和。“治安防控”又可以称为“防控治安”，就像“治安管理”可称“管理治安”、“治安治理”可称“治理治安”一样。我国治安学界权威观点认为“控制”(包括预防)是治安的本质，其观点简单地说就是通过治安主体对引发治安问题的各种社会因素进行控制来实现社会安定有序的目的。也就是说，“防控”是治安的本质，通过防控实现治安的目的。不同历史阶段，治安“防控”的对象和方式是不同的。社会治理经历了“管制”、“管理”到“治理”，治安治理与此对应，治安防控也就大体经历这三种形态。当前，一般的思维逻辑是：治安防控对应的是治安治理，就要按照治安治理的要求来进行治安防控。但其实完全可以反过来思考，即从治安防控来认识治安治理，因为治安治理还多处于理论探讨阶段，而改革开放以来的治安防控却已经具有几十年的生动实践。根据马克思主义认识论，这叫做从实践到理论。因此，为实现社会治安治理体系和治理能力的现代化，完全可以从社会治安防控体系的现代化入手探讨。社会治安防控体系其实是社会治安治理体系的现实具体实践，是实现社会治安治理现代化的具体工程，其中蕴涵着治安治理的主要思想。

关于“治安治理”中的“治理”，学者们的论述主要分为两派：一派是将西方政治学的治理理论引入治安领域，很多学者在讨论治安治理时基本上都是从西方治理理论的几个基本观点来展开对治安治理的讨论，如“治理区别于统治和管理，是对统治和管理的一种超越。传统意义上的管理意味着政府作为唯一的行动主体对社会公共事务进行排他性管理，而现代意义上的治理则具有政府主体与其他社会主体(包括中央政府单位、地方政府单位、政府派生实体、非政府组织、私人机构以及公民个人)合作和协同管理社会公共事务的行为，具有主体多元化、方式多样性的特性。”[12]新型犯罪治理体系的制度建设应从“自治”、“法治”和“共治”的角度来进行。[13]一派是从坚持借鉴西方治理理论的基础上展开论述的，在论述国家治理和专论治安治理时都有提及。如认为“中国共产党人的国家治理，既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。它遵循的是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。社会主义国家的国家治理，本质上既是政治统治之‘治’”与政治管理之‘理’的有机结合，也是政治管理之‘治’与‘理’的有机结合。”[14]有观点认为，“在治安学领域引入治理理论，使其成为治安防控的重要理念，必须解决好本土化问题，以避免理论迁移过程中的异体排斥。”[15]根据“四个自信”的要求和中国治安理论的基础和实践，笔者同意后一观点。20世纪90年代末以来，国内学术界逐渐开展了治理理论和实践研究。随着研究的深化发展，西方治理理论与中国本土治理理论的错位现象逐步凸显，国家发展和治理的实践表明，治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重塑。[16]因此，对我国社会治安治理现代化的理解，社会治安治理体系现代化的构建，应从我国的治安理论基础、我国的现实治安治理工程入手，才能构建出符合实际的可行的社会治安治理体系，这一体系才符合我国现代化发展的要求。

三、社会治安防控体系现代化的模式：治安防控要素的耦合

通过对“体系”和“现代化”的分析，我们知道立体化、信息化只能是社会治安防控体系现代化表现出的特征，而且是部分特征，不具有全面性，在表述上也存在着问题。社会治安防控体系建设所要体现的治安治理思想，不能照搬西方的治理理论观点，而应依照中国特色治安治理理论的要求。因此，笔者试从更全面的角度来对其进行阐述，认为从治安防控的构成要素的角度进行阐述最为合适，认为治安防控基本要素加入现代元素后有机组合在一起所形成的高度耦合治理模式能够全面阐述社会治安防控体系现代化的要求。耦合作为物理学概念，指两个(或者两个以上)系统或运动形式通过各种相互作用而彼此影响的现象。[17]实现社会治安防控体系各要素的高度耦合，就要弄清构成社会治安防控体系的基本要素有哪些及其每一要素所要加入的现代元素是什么。针对各个要素，还要相应地提出符合中国实际的治安治理观点。

(一)治安主体

治安主体即治安责任的承担者。不同的社会形态、社会不同的发展阶段，治安主体的表现形态是不同的。因此，治安主体也可以进一步区分出治安主体的构成要素，进而构建治安主体的耦合模式。我国关于治安主体的理论一般是将治安主体区分为国家治安力量和社会治安力量(包括市场治安力量)，而西方治理理论主张治理主体的多元化，我国学者也有主张治安治理主体多元化的，但正如前面关于“治理”的阐述，笔者同意在坚持我国传统理论的基础之上，借鉴治理理论的观点，而且这一观点符合“四个自信”的要求，也符合中国当前的实际。中国当前的实际正如党的十八届四中全会公报和十九大报告所指出的，要建立起“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。我国当前的治安治理主体还处于国家与社会的二元结构阶段，在社会治安防控体系的主体构建中主要是充分发挥公安机关的职能作用，贯彻群众路线，坚持专门机关与广大人民群众相结合的方针，调动各方面的社会治安力量的积极性，多策并举，多管齐下，形成高度耦合的治安主体防控网。在治安主体防控体系建设上总体的思路是有的，这就是市场能办到的交给市场，社会能办到的交给社会，国家扮演的是舵手的作用。但是在贯彻时仍然是采用一些传统的方法，公安机关不仅是舵手，也是水手。因此，为了使社会治安力量能够充分发展，必须加入现代元素。笔者认为关键的元素就是两个：一是资金；二是法治。要把治安防控当作一个能够吸引各方面资金投入的产业，当作能够吸引大量就业的服务业，当作促进经济发展的基础产业，当作收入分配调整的重点领域，这样社会治安力量才能充分发展起来，积极性才能充分调动起来；同时，必须实现国家治安力量与社会治安力量建设及其行为的法治化。有了法治化，才不会出现分散性、碎片化，才能使各方面力量拧成一股绳；有了法治化，才不至于出现治安主体行为的倒退，如在调解、信访、自治等过程中出现的背离法治的情况。所以，笔者认为所谓的“多元”、“共治”、“自治”和“善治”是建立在法治基础之上的。因此，要厉行法治，没有法治的保障是难以实现的。

(二)治安客体

治安客体即治安主体的作用对象，主要指那些能够引发治安问题，需要治安主体对其加以治理的现实与虚拟的人、地、事、物、组织等。治安客体也是随着整个社会环境的变化而变化的，可以区分出治安客体的构成要素，进而构建治安客体的防控体系。建立治安客体防控体系，所要借助的现代元素，就是人工智能、物联网、大数据、“互联网+”等现代技术手段，所以，在社会治安防控体系的要素构成中治安客体与治安技术方法是紧密联系在一起的，治安技术方法促成了治安客体防控体系的形成，治安技术方法促成了治安客体防控体系的现代化。治安客体防控体系建设要紧跟智慧城市建设的步伐，智慧城市建设要充分分析预测城市治安客体的现状及其未来，先行一步，设计好各种防控情景，使各治安客体都得到充分的防控。这叫做防控先行原则，符合现代风险管理的要求。治安客体防控体系的构建特别需要超前思维，预测各种可能风险，及时采取措施，防止受到侵害，但这也就加重了治安客体相关者的责任，这需要从源头上设计合理的制度，使这些相关者易于接受，如针对企业可以通过税收调整等措施，使其生产的产品在出厂前就被“防控”。这才符合 “源头治理”的要求。所以说，应将社会治安防控体系纳入国家治理体系中来集中思考，国家的各级决策者都应学习治安防控知识，都应关注治安问题。在国家治理实践中，不能仅把社会治安综合治理作为战略方针，仅把社会治安防控体系建设作为国家战略工程写在文件中，而要落实在具体行动中，在各项治理中都要考虑治安问题，使社会治安防控体系建设真正与治理体系建设同步，使社会治安防控体系现代化真正与治理体系的现代化同步发展。

(三)治安技术和方法

治安技术和方法是指治安主体对治安客体进行治理时所采用的方式和方法。广义上，技术和方法可指不同层面的方式和手段，宏观上的打击、防范、管理、建设、教育和改造，微观上传统与现代的具体科技手段和方法都可以归入技术方法的范畴。治安技术和方法在治安主体与客体的相互作用与反作用中向前发展。因此，治安技术和方法的现代化是社会治安防控体系现代化的关键元素，是社会治安防控体系现代化的标志。在技术方法上，突出的表现是各种信息技术的运用，且实现了技术间的互联互通，无缝对接，智慧警务应运而生。社会治安防控体系各要素的高度耦合，各要素之所以能形成体系，关键是现代治安技术和方法的应用。现代治安技术和方法的应用，才使治安防控立体化、信息化成为现实。这里进一步证明，社会治安防控体系现代化建设，就包含了立体化、信息化的内容，从治安防控构成要素高度耦合的角度出发，才能够探求出立体化、信息化的内容，但却不能仅仅从立体化、信息化推导出社会治安防控体系现代化建设的内容。在强调治安技术和方法的现代化及其作用之时，也不能过度迷信技术与方法在社会治安防控体系现代化中的作用。

(四)治安信息、情报

治安信息、情报是治安主体对治安客体进行认识和采取行动的根据，在治安主体与治安客体的相互作用之中变化发展。治安信息、情报的作用随着信息技术和方法的进步而日益重要。20世纪90年代末期，信息技术在警务工作中的广泛应用，催生了一种以情报信息为核心资源的新型警务模式。情报是人们对收集的信息进行分析评价形成的智力劳动成果。“信息+分析=情报”的公式，指明了收集信息与生产情报之间的差别:情报不是所收集到的东西，而是对所收集数据进行评估分析后所产生的东西。[18]信息、情报都要以数据为基础，现代社会重要的特征就是数据之大，称之为大数据，而后又有了大数据技术，使治安信息、情报得以源源不断地产生，深刻地揭示着数据的关联性，甚至揭示客观事物的本质及其规律，信息、情报的作用在治安防控中日益凸显。它使治安主体和治安客体可以实现高度耦合，实现主体对客体的精确防控，极大地提高了治安效益，避免了防控中追求“极致”的治安实践。“极致”防控的表现特征，直观体现在其措施手段上:一类是常规措施的叠加。例如，加强街头公共治安巡防力度，加强火车站、地铁站、码头等公共交通场所的安全检查，加装技术监控设备，强化社会动员和投入，增进民众治安参与，等等。另一类是非常规措施。例如，一定区域或行业从业人员放假，部分工业生产( 一些污染企业) 、商业服务( 特定场所的商户) 暂停，对进出城市或在城市里停留时间进行限制，武警、特警介入街头治安管理。[19]因此，为了防止“极致”防控出现，使防控决策更加科学化、民主化，必须加速推进大数据技术在治安防控中的应用，生产出治安防控所需求的信息、情报，实现精确防控和高效防控。

(五)治安价值目标

推进国家治理体系和治理能力现代化，要解决好价值体系问题。推进国家治理体系和治理能力的现代化，必然离不开自由、民主、公开、正义、秩序、安全等基本价值理念。同任何价值一样，这些价值也是有历史性、地域性、相对性的。要警惕某些敌对势力用居心叵测的演绎瓦解我们的制度建构，或将制度建构引入歧途。因此，要大力培育和弘扬社会主义核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特性、时代特征且有利于人民走上幸福美好生活的价值体系，努力抢占价值体系的制高点。[20]社会治安防控体系现代化离开了价值目标的追求，很有可能导致“极致”防控，陷入为防控而防控的误区。社会治安防控体系现代化，既要顾及国家治理体系中价值体系的要求，又要突出与治安有关的价值目标，而且也要使这些目标成为一个有机的整体，实现价值目标的高度耦合。笔者认为，具有现代元素的治安价值目标，主要是安全、秩序和权利的有机统一。习近平总书记指出：“继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义社会治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感。”[21]人民对于安全的需求是基本的需求，我们是人民当家作主的国家，坚持以人民为中心，治安防控的目的就是切实保障人民安居乐业、国家长治久安，当然要把安全作为基本的价值目标。不仅要保障人民安居乐业、国家长治久安，还要保障社会安定有序。社会治安防控体系的现代化是个逐步解构旧秩序，建构新秩序的过程，在这个过程中，不能因为旧制度的不合理，而出现秩序的真空。所以，社会治安防控体系建设的任何阶段，社会安定有序都是其基本的价值追求。但对安全和秩序过度追求，就可能以牺牲人民的权利为代价。如为了实现安全和秩序，必定强化对治安客体的防控，运用大数据技术开展预测警务，开展精准防控，但正如辛辛那提大学犯罪学教授约翰·艾克指出的：“预测警务是今日警务的刀锋，但是这个刀锋已经钝了……如果某个地方在很长一段时间其犯罪问题都是可预测的，那么说明这个地方一定有什么根本上的问题。这个地方的管理者的失职使其变成了一个犯罪热点，那么管理者就有责任修正问题，而不是在这个地方巡逻、拦截盘查大量的无辜人员，干扰他们的生活。”(3)转引自王欣．美国的大数据警务应用[J].现代世界警察， 2018，(4)：61．这段话既表明了现代防控技术的局限，也表明了社会治安防控体系现代化如果不将人权作为基本的价值追求，就必然会出现“极致”防控，侵犯人权，干扰人们的正常生活，特别是大数据技术的应用，可能严重威胁着人们的信息安全和个人隐私等权利。

以上是社会治安防控体系基本构成要素，对其扩大解释可以将治安理论要素和治安环境要素包括进去，由于篇幅所限，本文对治安理论要素、治安环境要素不再详细阐述。

概括而言，社会治安防控体系的现代化模式可由下图来标示。

社会治安防控体系现代化耦合模式示意图

社会治安防控体系是社会治安治理体系的具体展开，社会治安治理体系现代化要求社会治安防控体系也要现代化，但也可以通过社会治安防控体系的现代化，反推社会治安治理体系的现代化，因为社会治安防控体系是社会治安治理体系的现实实践。以往对社会治安防控体系建设多从立体化、信息化等角度去阐述，不仅在表述上存在着问题，也存在着阐述不全面的问题，所以，笔者从社会治安防控体系的构成要素入手，力图对社会治安防控体系现代化予以完整的阐述，以期人们对社会治安防控体系现代化有更加全面和深入的认识。