部分国家水资源所有权制度及启示

赵晓宇，陈丽萍，陈 静

（自然资源部信息中心，北京100812）

水资源是重要的自然资源，除具有稀缺性等自然资源一般属性外，还具有诸多其他特性：一是流动性，无论蕴藏于地下还是地表，水都是一种流动的资源；二是周期性和分布不均一性，水资源量随着空间和时间（季节和年份）的变化而变化；三是公共性，水是一种公共资源，不能像土地、矿产资源一样当作不动产来支配；四是互通性，水是系统、相连的统一体；五是必要性，是维系人类和一切生物生存所必须的物质；六是依附性，水不能单独存在，任何水体都要依附于地表或地下空间；七是利害双重性。正是因为上述特性，世界各国普遍将水资源所有权规定为全民所有，而私人所有的水资源通常依附土地。

由于各国自然地理条件、资源禀赋不同，分析不同结构形式国家的水资源所有权法律规定，特别是水资源管理经验丰富的国家经验，可挖掘水资源所有权丰富的内涵和外延，对我国开展自然资源确权登记，推进自然资源资产产权制度改革具有借鉴意义。

1 部分国家水资源所有权制度概况

1.1 水权与地权关系及演变

水资源所有权的发展经历了从依附土地所有权，到独立于地权并作为一项单独权利被保护的过程[1]。传统上，一些国家将水资源所有权附属于地权。水资源对社会经济发展的日益重要性，使人们逐渐认识到水资源的独特价值。若将水资源作为土地的组成部分，其配置及开发利用不合理，不仅会危害包含水资源的土地所有权人的利益，还会引发洪涝灾害等。

为避免上述问题，各国以立法形式将水资源所有权与土地所有权相分离。比如法国《民法典（1804）》依据土地权属将水资源所有权分为国家所有和私人所有两类。《法国水法（1992）》将私人所有水资源调整为国家所有,第1条规定水资源是国家资产。又如，早期的英国普通法规定，土地所有权人的权利“上至天空，下达地心”，土地所有权人对其所拥有土地上的水资源具有绝对的所有权[1]。但《英国1989年水法》打破了此项规定，确立了水资源与土地权属分离的原则，其第7条第1款规定王室有使用和控制水道、地下水并保持水流畅通的权利。世界各国普遍都有水资源所有权的法律规定，通过宪法、民法或水法来明确水资源所有权（表1）。

表1 世界主要国家/地区水资源所有权的法律规定

续表

1.2 水资源所有权归属

1.2.1 水资源归国家或全民所有，由国家或政府统一代表行使所有权

绝大多数国家通过立法确立水资源公有制度，将水资源归国家/全民所有（如中国、以色列、法国、德国等）[2-3]或州所有（如美国路易斯安那州、蒙大拿州、爱达荷州等）。美国对水资源所有权的法律规定以州法规为主，各州在水法或在州宪法或州民法典中有所规定。关于水资源所有权的规定各州亦不相同。有些州将水资源规定为州所有，比如路易斯安那州、佐治亚州、蒙大拿州、爱达荷州、犹他州；有些州规定水资源属于州全体人民所有，比如华盛顿州、俄勒冈州、科罗拉多州、马萨诸塞州、加利福尼亚州[4-5]。

1.2.2 水资源公共所有权与私人所有权并存

代表国家主要有俄罗斯、日本、西班牙。《俄罗斯联邦宪法》第9条规定土地和其他自然资源可以是私人所有制、国家所有制、地方所有制或其他形式所有制。《俄罗斯联邦水法典》详尽描述了联邦所有、私人所有各类水体形式。属联邦所有的水资源是更具有贯通性、流动性、面积较大，影响国防、国家安全、电力及运输等方面的重要水体；属私人所有的水体可以是面积小的封闭水体、与地表水没有水力联系且静止的人工水体。

日本针对河川、地下水不同的水资源类型定义了不同的所有权类型。《河川法》规定河川水资源属于全体人民的公共财产。《日本民法典》规定土地所有权涵盖土地上下，地下水资源依附于土地，属于私人所有。

《西班牙水法（1985）》分别规定了水资源国家所有和私人所有的情形。国家所有的水资源主要包括地表水和地下水，以及自然河流的河床、湖泊和池塘的基底、位于公共河道上的地表水库库盆；同时规定了流经私人土地的河流属于土地所有者所有。

1.3 水资源所有权客体

水以多种形态存在，并且能持续而迅速地由一种形态转化为另一种形态。因此，水资源所有权客体复杂多样。

1.3.1 水资源国家、全民或州所有的权属客体主要有水流、水源、水体、水道、河川、洪水等

《俄罗斯联邦水法典》规定属联邦所有自然状态的水体，具有面积大、贯通性、流动性、与其他水体有水力联系、事关国家安全的特点。《西班牙水法》把内陆水（地表水和地下水）、自然河流河床、湖泊和池塘基底、公共河道上的地表水库的库盆、地下含水层划为国家所有。在日本，河川是水资源全民所有的客体，《日本河川法》规定河川属于全体人民的公共财产。美国蒙大拿州将州范围内地表水、地下水、洪水以及气态水划为州所有。

1.3.2 流动水体不具有所有权权能

由于流动水体具有不可控性，处于不断循环之中，难以界定其所有权归属。《德国联邦河道法》规定流动的地表水体之水和地下水不具有所有权权能。

1.3.3 依附于私人土地的水资源所有权客体复杂多样

《西班牙水法》中指出：①由于雨水沿河床向下流动，若该河流源头所流经的土地属私人所有，则该河流属私人所有；②位于私人土地内的池塘属于私人所有。日本对地下水资源所有权权属规定，《日本民法典》规定地下水资源依附于私人土地，属于私人所有。

2 部分国家水资源所有权制度特点分析

2.1 大多数国家立法将水资源归国家/全民所有或州所有

水资源具有流动性，不能孤立存在，河流、湖泊、地下水等各类水体之间互通相连，水资源系统内部紧密联系，上下游水系、河流干支流在供水、排水等方面相互影响与制约，加之水资源是作为承载全民利益与公共福祉的公共物品。水资源系统性与整体性决定了大多数国家实行水资源公有制度[6]。

2.2 国家结构形式影响水资源所有制类型

联邦制国家的州成员单位一般拥有水资源的立法权和所有权，以美国、俄罗斯为例，其水资源所有权分为国家所有、地方（州）所有和私人所有三种形式。相比之下，单一制国家水资源所有权形式较为简单，多数单一制国家通过宪法、水法等相关法律规定重要的水资源归国家或全民所有，仅部分国家存在私人所有的水资源。

2.3 不同水资源类型，确定不同的所有权归属，对流动水体不界定所有权权能

日本水法体系分别对地下水资源、河川等地上水资源确定不同的所有权归属。俄罗斯、西班牙分别规定了属国家所有、私人所有的水资源类型，通常依附于私人土地的水资源一般属私人所有。德国立法充分考虑到了流动水体的不可控性，对流动水体不界定所有权权能。

3 经验借鉴

水资源作为国家战略性资源之一，我国自然资源部“三定”方案中与水资源管理直接相关的内容主要有：履行全民所有水、海洋等自然资源资产所有者职责，开展水、湿地资源等专项调查监测评价工作，水资源统一确权登记、权籍调查等，监督管理地下水过量开采及引发的地面沉降等地质问题。水资源所有权制度是夯实全民所有自然资源资产所有者职责的基础，水资源所有权客体的界定是研究与水资源相关法律问题的逻辑前提。

当前中国水资源法律体系中水资源所有权客体的定义有些宽泛，水资源所有权客体类型偏少，缺乏细致分类，与俄罗斯、西班牙、德国等水资源管理经验丰富的国家存在差距，没有区分不同层级政府代理行使水资源所有权的权利边界。建议扩充水资源所有权客体概念的外延，综合水资源不同的赋存状态以及对经济、国防的重要程度对水资源所有权客体进行分类，分别明确国家所有、省级政府及相关部门代理行使所有权的水资源类型。这既是建立所有权资源清单与空间范围的基础与前提，也符合水资源所有权客体特定性原则。若水资源所有权客体界定不清，不仅不利于水资源合理高效配置，而且难以划清权利边界，易引发用水争端。