近期主要矿业国资源战略调整浅析

余 韵

（中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）

近年来，世界上许多国家和地区都在制定以酝酿新的矿业周期为前提、树立新的矿业形象为标志、推进新的找矿行动为重点、聚焦关键矿产为方向、运用科技创新为手段的矿产资源战略，在全球范围内掀起了新一轮矿产资源战略研究的热潮。本文收集和梳理了美国、澳大利亚、加拿大、欧盟、印度、南非等国家和地区2017年以来制定的矿产资源战略以及相关政策举措，对全球新一轮矿产资源战略研究予以粗浅概述。

这一轮全球矿产资源战略的研究和制定，共性与特色兼备，共性有三点：一是有共同的世界性全局性宏观经济背景，战略的研究和制定的基础大同小异；二是有共同的实施期和时间段，立足当前、规划长远，愿景和目标达到2030年乃至2050年；三是有共同的战略方向，各国矿产资源战略均认为，矿业是经济社会发展的基础，矿产勘查开发是发展的源泉，高新技术和制度创新贯穿始终才能使得矿业为经济社会发展提供可靠、充足、低成本的资源保障。各国战略研究的目的是，促进矿业发展，提升矿业贡献，力争在新一轮矿业周期中占据或保持领导与优势地位。特色主要表现在资源秉赋、矿业实力和方法手段等方面。

通过梳理2017以来国外发布的具有代表性的矿产资源战略研究报告（表1），可以看出各国矿业发展对宏观经济和社会发展的重要地位和作用以及国际影响力。

表1 2017～2018年世界主要国家发布的矿产资源战略研究报告

1 美国

本文梳理了四份美国矿产资源战略研究报告，其内容均与关键矿产密切相关。特朗普执政以来，反复强调和宣扬所谓“美国第一”的主张，提出了“能源独立”的思路。2017年特朗普政府颁布了《促进能源独立和经济增长》《美国第一能源计划》，大力提倡挖潜国内能源资源潜力，力争让美国矿业大有可为，其中关键矿产成为关注的要点和热词。

2017年12月20日，特朗普颁布了编号为13817的总统行政命令，题目是《关于确保关键矿产安全和可靠供应的联邦战略》，这个联邦战略的方向明确、目标清晰，将美国矿产资源战略的重点直指“确保关键矿产的安全和可靠供应”。迄今为止，这是特朗普签署的与矿产资源有关的第一份也是唯一一份总统行政命令，代表着美国最新的矿产资源联邦战略。与此相匹配，美国内政部发布了《关键矿产独立与安全》部长令，开展了美国现代历史上首次关于关键矿产的全国性地质调查。在此基础上，美国内政部于2018年2月16日发布了《关键矿产清单》，这个清单显示美国关键矿产目录包括35个矿种。

2018年4月，美国众议院讨论了《国家战略和关键矿产生产法》修订案，要求提高战略矿产和关键矿产资源“矿产勘查或者开发许可证”过程的效率，支持美国国内矿产找矿进程。这个“矿产勘查或者开发许可证”由土地管理局或林业局授权，适用于1969年《国家环境政策法》要求，在采矿活动前作出环境影响评价或类似分析评价。现在看来，在美国通过专门的关键矿产立法，支持和鼓励国内关键矿产勘查开发，是很有可能的。

2 澳大利亚

本文梳理了四份澳大利亚矿产资源战略研究报告和若干相关文献，其内容涉及资源勘查、采矿设备、技术和服务、关键矿产以及未来发展机遇，战略研究的时间跨度达到2030年，颇具趋势性、引导性、指南性作用。

2017年7月17日，澳大利亚地球科学局（Geoscience Australia）出台《2017～2022年国家矿产资源勘查战略》，专题研究矿产资源勘查的“五年战略愿景”。这个报告认真分析澳大利亚资源潜力，提出2/3的大陆面积仍未做过矿产勘查工作。所产生的弊端，尤其在2007～2016年的10年间，只是在已知的成熟成矿区带发现了规模较小的新矿床，而新矿床的发现者一般都是资源总体贫乏的初级勘探公司。这些事实说明，资本市场希望降低勘查风险、保证快速回报，因此，必须想方设法推动社会各界对矿产勘查的持续投资，刺激新的重大勘查发现，产生新的矿产资源勘查机会，引导前沿地区勘探知识和有效技术的应用。

基于上述背景，2017年以来，《释放澳大利亚未来发展机遇路线图》《揭开澳大利亚未来油气产业发展机遇的路线图》《澳大利亚采矿设备、技术和服务行业战略》《“资源2030”工作组报告》和专门针对关键矿产的《澳大利亚关键矿产》研究报告相继出台。这一系列矿产资源战略研究的主要目的是，抢抓发展机遇、保持矿业优势，进一步提升澳大利亚矿业在全球矿产资源领域的“领跑者”地位。

澳大利亚矿产资源战略研究的意向，就是通过揭开澳大利亚隐藏的矿产资源，打造未来经济的可持续性。其中有四个方面的战略重点。一是鼓励投资，主要有两大战略举措：联邦和各州政府提供公益性地球科学数据，包括新技术；实施一项全新的矿产勘查投资吸引计划，将澳大利亚作为矿产勘查和矿业投资的理想目的地向全球推介。二是整合能力，通过组建跨部门的研究中心，重点是向资源行业传递其所需要的应用地球科学信息，以便更好地勘探覆盖层下地区，以及继续发展和推进澳大利亚世界领先的采矿设备、技术和服务业，进行能力整合。三是保护环境，通过提供扎实的公益性基线地球科学数据，使之可以做出有科学依据的决策并减少“勘探足迹”，用来保护环境。四是服务社区，为描绘澳大利亚的主要资源潜力提供新的图件和知识；在创造工作机会和杠杆价值“倍数效应”方面衡量战略实施的影响；对日常生活中的争议问题和资源贡献进行公众教育，交流地球科学数据和相关信息的价值。

《释放澳大利亚未来发展机遇路线图》是澳大利亚联邦科学和工业研究组织（CSIRO）2017年5月发布的。通过部门协商和分析，旨在支持这一决策过程。“路线图”探讨了全球矿业大趋势和澳大利亚的比较优势，确定了澳大利亚采矿设备、技术和服务公司具有国际竞争力的数据驱动型采矿决策、社会与环境可持续性、覆盖层下的矿产勘探、先进开采和采矿自动化与机器人等五个方面的机遇。对释放这些机遇所需的基础科学和技术投资、管理技能、文化、工艺和商业模式予以支持。

2017年10月，澳大利亚联邦科学与工业研究组织（CSIRO）对80多个油气公司、咨询机构、政府部门的专家进行采访，形成题为《揭开澳大利亚未来油气产业发展机遇的路线图》战略研究报告。该报告首先分析了全球油气大趋势，然后在这个大背景下探讨澳大利亚油气产业的竞争力，以此为基础提出澳大利亚油气勘查开发的战略机遇，最后提出如何构建有吸引力的投资环境，对未来的发展方向进行展望，总结了五个方面的趋势：一是能源供应需求；二是碳约束；三是社会许可；四是能源系统结构调整；五是数字化。

澳大利亚“资源2030工作组”成立于2018年3月28日，发起者是澳大利亚资源与北方部部长马特·卡纳万。2018年8月31日发布《“资源2030工作组”报告》，题目为《澳大利亚资源：确保子孙后代的繁荣》，约5万字，将用于指导编制澳大利亚《国家资源声明》，是自20世纪90年代末以来的最新一份国家声明。“资源2030工作组”确定了6项广泛的长期的改革议程：一是推动澳大利亚资源部门成为最值得投资的地方；二是夯实强有力的基础，引导和推动创新；三是建设更强大的社区和更强大的地区；四是为后代提供高质量的资源基础；五是发展未来的劳动力；六是改善行业环境绩效。针对改革议程，“资源2030工作组”提出了29项建议。

3 加拿大

本文梳理了一份加拿大矿产资源战略研究报告产生的过程和报告的要点。加拿大是知名的世界矿业大国，加拿大联邦和各省均有矿产资源立法，联邦和各省的矿法也一直处于“小修小补”波动状态之中。1994年发布的《怀特霍斯矿业倡议》，应当属于加拿大联邦级别的矿产资源战略，一直是指导加拿大矿业发展的纲领性文献。直到2017年8月加拿大联邦和各省/地区矿业部部长呼吁、2018年3月正式组成政府间矿业工作组并发起了讨论、最终在2019年3月正式制定发布《加拿大矿产和金属规划》，也就形成了一份新的关于矿产资源战略研究的成果。

这个名为《加拿大矿产和金属规划》的矿产资源战略研究报告，旨在推进加拿大国内可持续资源开发，建设和维持国内矿业项目；在国际上促进全球矿业转型，提升可持续发展和企业社会责任等加拿大价值；通过个人和集体的努力，矿产和金属行业可以为加拿大的繁荣做出更大贡献。从《加拿大矿产和金属规划》中，可以看出当前加拿大矿产资源战略研究的6个方面重点：一是挖掘矿产资源潜力，加大国内找矿力度。《加拿大矿产和金属规划》要求改变土地准入和财政政策，积极提供公益性地质调查信息等。二是采用激励政策手段，创新勘查开发技术。《加拿大矿产和金属规划》重视解决可供开发矿体面临枯竭的困境，支持矿业公司开发偏远地区和更深部位的矿床。挖掘加拿大矿产资源潜力，需要研究、开发和投资适合寒冷气候的勘查开发利用技术。创新可以应对这些挑战，减少“矿业足迹”。同时，创新可以培养技术人才，开放投资环境，研发和推广清洁技术。三是健全法律法规，稳定投资环境。《加拿大矿产和金属规划》要求联邦/省/地区建立高效、透明和可预测的地质找矿机制，为矿产资源勘查开发提供法律法规保障。四是拉动地方经济，实现社区利益。《加拿大矿产和金属规划》对矿业企业的社会责任予以明确规定。五是原住民参与，多元化劳力。《加拿大矿产和金属规划》要求原住民参与矿产资源勘查开发是多元化就业的基本指标。六是全球影响力，提升话语权。《加拿大矿产和金属规划》期待，确保加拿大作为世界矿业大国的领先地位不动摇，而且力争话语权和影响力进一步提升。

4 欧盟

本文梳理了两份欧盟矿产资源战略研究报告，其内容涉及欧洲矿产资源勘探和矿产原材料安全等问题。2017年以来，欧盟实施了一个名为“地平线2020计划”的研究项目，发布了题为《欧盟原材料2050愿景与科技和创新路线图》和《欧盟矿产勘探的未来：创新型、非侵入和社会可接受的勘探技术》的研究成果。这两份研究报告的实质内容，可以等同于欧盟矿产资源战略。

从历史看欧洲矿业发展经历悠久。从现实看欧洲矿产资源剩余储量仍然十分丰富。但是欧盟两份研究报告认为目前欧洲矿产勘查面临政治、社会、法律、成本、技术等多方面挑战，对欧洲矿产资源的巨大潜力只是“谨慎乐观”。研究报告专门提出了欧洲矿产资源勘探程度严重不足的三个方面问题。一是深部勘探不足。欧盟所指的深部勘探，是150m以下的深度。二是欧盟成员国专属经济区和海上勘探程度不足。三是生态环境保护问题。由于勘探深度加大、资源品位下降，环保要求更严，导致更大的挑战出现。因此，欧盟矿产资源战略的方向就显得十分明确：复兴欧洲矿产勘探活动，确保欧洲矿产资源安全。

欧盟“地平线2020计划”设立了一个研究项目专门研究制定《2050年愿景与科技和创新路线图——欧洲原材料产业可持续和具有竞争力的未来》。目的是为了确保欧洲原材料部门的竞争力和可持续性，需要对研究和创新进行大量投资，在不同价值链之间促进协同。矿产品、金属和生物原材料部门确定了“四个优先领域”和“九个关键项目”。

《欧盟矿产勘探的未来：创新型、非侵入和社会可接受的勘探技术》（INFACT）项目是欧盟“地平线2020计划”支持的。INFACT项目有“两大目标”：一是克服欧盟矿产勘查中存在的制约因素，研究开发新一代绿色环保的非破坏性矿产勘查技术；二是形成欧盟找矿突破的新机制。通过项目研究和成果取得，建立一种社会可接受、环境友好和技术先进的方式改变欧盟原材料勘探的景观。INFACT项目有“三大机制”：一是建立创新技术开发和测试机制。基于勘查是增长源泉的认识，大力开发新技术，采用创新型非破坏性勘查技术；二是建立试点示范的运行机制。按照先行试点、取得经验，然后推广、全面实施的思路，欧盟已经在欧洲南部、中部和北部分别建立3个示范区，试点使用新的勘查技术。三是建立协商对话的调解机制，为了提高全社会对矿产勘查的认知度和接受度，邀请利益相关者参与相关政策的制订和改革。

5 印度

2017年12月6～8日，印度工商联在那格浦尔召开了“印度矿业2030及以后愿景国际会议及博览会”，2018年10月9～10日在新德里召开了“矿产和金属工业2030展望国际会议”，十分重视对2030年及以后矿业发展的战略方向的研究。在2017年12月的会议上，印度矿业联合会秘书长夏尔马（R.K.Sharma）做了一个题为《印度矿业2030及以后愿景》报告。夏尔马认为，矿业仅次于农业，是最重要的经济活动。除了在矿床产地产生经济活动外，矿业还在偏远和部落地区提供就业机会。因此，矿业在经济发展中提供的向后和向前的联系，比任何其他部门都更紧密，为各种产品提供原材料。有三点问题：一是没有享受本国资源带来的红利。印度进口的矿产价值是国内生产矿产价值的10倍。即使在印度独立70年后，2016～2017年矿产资源对GDP的贡献率大约只有1.4%。二是2015年《矿山和金属开发和规制法修正法案》移植了其他国家的矿政审批制度，执行三年后发现有“排斥反应”。三是勘查投入严重不足。澳大利亚每平方公里勘查支出为5580美元，加拿大为5310美元，而印度只有9美元。

印度的矿产政策，基于2015年的《MMDR修正法案（矿山和金属开发和规制法）》。2015年《非排他性踏勘许可证规章》颁布之后，除了印度地质调查局（GSI）、印度矿产勘探有限公司（MECL）之外，中央政府还通称大多数中央和各邦的公共部门（PSU）是勘探机构。各邦的PSU中，许多没有专业知识和足够的基础设施来进行勘探，无法达到G2/G3的勘探程度。这些勘探活动的资金将利用根据2015年《MMDR修正法案（矿山和金属开发和规制法）》设立的国家矿产勘探信托基金来满足。因此，勘探体制实行了国有化。毫无疑问，在这种情况下，印度将继续成为世界上勘探程度最为不足的国家之一。现行矿产税收制度不利于吸引私人勘探机构/初级勘探公司在印度工作。印度矿业在世界上税率最高，现有矿山的有效税率高达64%。

6 南非

2018年5月，非国大国家执行委员会成员、南非权威智库——马蓬古布韦战略思考研究所（Mistra）执行主任乔尔·奈氏（Joel Netshitenzhe）出版了《南非矿业的政治经济学》，其中专章讨论了“南非矿业2030年愿景”。乔尔·奈氏是南非重要的政治战略家，2009年12月前曾担任总统政策和协调咨询部门负责人，是南非具有影响力的政治人物之一。他从更广泛的视野，从政治经济学角度，对南非矿业的全价值链进行了分析，所提出的战略规划比较有针对性。

乔尔·奈氏认为，南非矿产资源的主要挑战是“资源诅咒”，人们普遍悲观地认为矿业是“夕阳产业”。其实，南非矿业是“朝阳产业”，地质找矿可以创造更多价值。据估算，南非拥有的矿产资源财富是世界上最多的，约2.5万亿美元。但是在上一轮资源黄金期没有获得资源富裕带来的红利。南非以美元计的GDP增加值在全球仅排名第五，而采矿业就业人数仅排名第四。

乔尔·奈氏提出的“南非矿业2030年愿景”的要点：一是明确愿景的动机。鉴于南非的矿产资源禀赋，无法避免将矿业作为确定南非增长和发展轨迹的关键平台，哪怕只是基于自身利益。此外，随着中国逐步攀升到制造业顶端水平，低端制造业正向越南、孟加拉、埃塞俄比亚、卢旺达和肯尼亚等寻求工业化的国家转移。二是许多急需技术和为改进现有应用的性能，需要许多矿产品，需要区分与矿产品需求有关的周期性因素和长期结构性因素。这适用于高科技材料和新能源、化学以及水和食品部门、物流和生命科学领域。三是矿业在南非未来发展轨迹中可以发挥核心作用的现实，涉及南非多年来积累的全方位能力。四是考虑矿业在南非和撒哈拉以南非洲其他地区基础设施发展中的作用。