新时代公共支出对福建区域协调发展的影响

林晓健

(1.集美大学 财经学院，福建 厦门 361021;2.集美大学 区域经济研究中心，福建 厦门 361021)

一、引 言

区域协调发展作为经济发展的一种新模式，是一种高质量全方位的发展。研究表明，政府的公共支出政策能够通过环境改善、教育发展、激励投资、补贴鼓励研究与开发等来促进区域整体协调发展。改革开放以来，我国各区域经济都实现了快速发展，但是区域发展不平衡、不协调问题也日益凸显，可持续发展受到制约。我国“十三五”规划和十九大报告中都提出要推动和实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制，这是党的十九大确立的新时代中国特色社会主义的一项重大战略任务，也是解决新时代人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展的主要矛盾的重要举措之一。

当前福建省经济发展的总体态势良好，在国家“一带一路”战略中具有独特的区位优势。2017年福建的GDP全国排名第10，GDP增速与人均GDP排名第6。但是城乡与山海发展的不平衡与不协调问题依然存在。如人均GDP最高的厦门是南平的1.8倍，两地的人均财政收入相差5.3倍。城镇化率64.8%超过全国58.5%的水平，但只有福厦泉达到，其余6个地市均未达到。还有一些与公共支出有关的劣势指标均排在全国20位之后，如协调发展的竞争力指标全国排名20位，地方财政支出/地区生产总值排名27位；教育经费/地区生产总值全国排名27位；人均废水排放量全国排名26位等。[1]近5年公共支出增长率从2011年的29.7%下降到2016年的6.8%。体现福建区域经济发展差异明显，支出总量与结构不尽合理，经济持续发展动力不足都导致整体经济发展不够协调。因此在这种背景下研究新时代公共支出如何更好地服务于区域的整体协调发展具有现实意义。

二、文献综述

(一)国内外学者对区域协调发展的研究

国外关于“区域协调、城乡融合”的概念最早是由马克思、恩格斯提出来，20世纪50年代刘易斯提出城乡“二元经济结构”。20世纪90年代，欧洲国家开启了区域之间的合作历程，增长极理论、循环累积因果理论、不平衡增长理论、梯度推移理论、点轴开发理论、网络开发理论等相继提出并得到发展。美欧日等西方国家在区域协调发展上的成功经验主要包括：完善的法律保障、专门的管理部门和明确的政策对象。[2]国内区域经济发展理论早期主要围绕区域均衡发展和非均衡发展两个主要观点。[3]20世纪90年代之后与国家区域发展战略相适应，从国家“九五”开始转向引导地区经济协调发展，将区域协调发展定义为区域经济的协调发展。[3]后来的研究主要集中在区域协调发展的概念、评价、机制和对策等，如覃成林，等,[4]雷晓明，[5]孙久文[6]。国家的“十一五”之后把区域经济协调发展明确为“公共服务和人民生活水平差距趋向缩小”。[7]总之，区域协调发展是一种整体的高效增长，是一个过程和状态，超出了单纯经济的范畴。

(二)国内外学者对公共支出与区域经济发展的关系研究

公共支出政策是政府规划和协调区域发展最重要的核心工具之一，国内外学者一致认为政府的公共支出与经济发展之间具有相互促进、相互制约的关系。国外研究始于20 世纪50年代萨缪尔森(1954)和索洛(1956)新古典经济增长模型，之后主要是理论和实证两方面的研究，最重要代表是Ram、[8]Barro[9]强调技术进步、人力资本等对经济增长的重要作用。国内的实证研究基本上是分别从国内外到各省、各市到县域各个层面，运用面板数据等模型从时空角度，探究公共支出规模与结构造成区域经济差异及对经济增长的影响和对策，研究结果大致得出公共支出对经济增长有正负和不确定三种结论，有代表性的包括庄子银等，[10]贾俊雪等，[11]王婷婷等，[12]刘俊英，[13]李兰。[14]对策建议基本是调整优化支出结构，加大社会福利和生态等方面的支出以利于经济协调发展，注重内涵和公平发展的政策等。[15]

综上所述，国外学者的研究主要是对财政支出划分类型与国内不同导致结论的运用具有一定的局限性，国内学者的研究比较单一，较多关注协调发展的指标体系构建或经济发展情况，从公共支出对区域协调发展的影响与作用的视角等多学科综合的深入研究则较少。笔者综合以上学者观点，首先界定区域协调发展的内涵，是指经济、社会、生态等诸因素的协调发展，主要具有三大协调标准：(1)经济方面：各地区通过优势互补、互利共赢实现人均国内生产总值差距适度；(2)社会方面：各地区基本公共服务均等化；(3)生态方面：各地区人与自然和谐共处。接着选取三层指标体系对十八大以来近5年福建区域协调水平进行综合分析评价。最后通过多元线性回归模型检验和评价影响区域协调发展的公共支出的作用，对标三大协调标准和三大指标体系，制定推进福建区域协调发展的三大机制，为福建沿海与山区的协调发展进行有益的探索和思考。

三、福建省区域协调发展水平评价

(一)指标体系的构建与数据来源

依据福建现实情况和综合竞争力指标，结合总量和人均指标互相参照的方法，构建三层指标系统，[16]第一层是区域协调发展水平；第二层是经济社会生态子系统三大指标；第三层是20个具体统计指标。经济子系统主要衡量区域经济发展的成果、综合经济实力和财力、消费、产业结构、对外经济联系等情况，主要选取X1至X7说明。社会子系统主要衡量区域城乡社会协调发展的情况，包括城镇化水平、交通、医疗、教育社保、收入等基本公共服务均等化等指标，主要选取X8至X14说明。生态子系统主要是为了衡量区域自然资源、环境污染及治理、与大自然和谐相处状况等，主要选取X15至 X20说明(见表1)。根据数据的可获得性，主要选取2013—2017年5年数据进行短期研究，文章的原始相关数据均来自2014—2018年福建统计年鉴，不足数据以福建省国民经济和社会发展统计公报补充。(1)请见《福建统计年鉴(2014—2018)》和2013—2017年福建省国民经济和社会发展统计公报。

(二)原始数据的标准化处理和指标权重的确定

为消除各指标数据的指标类型和计量单位不一致对评价结果造成的影响，以广泛应用的标准化法进行无量纲处理，并且各项指标的权重使用变异系数法来确定。变异系数越大说明该指标在各地市各年的指标数值中差异越明显，从而也说明了该指标在评价区域协调发展水平中的地位越重要。标准化和变异系数法的计算公式及步骤如下：

(1)计算第j个指标在n个被评价对象中取值的均值和标准差，标准化公式如下：

j=1,2,…,m)

(1)

(2)计算第j个指标的变异系数

采用SPSS 20.0软件，进行数据的统计与分析，计数资料以n（%）表示，用x2检验；P＜0.05表明数据对比有显著差异性，具有统计学意义。

(2)

(3)对各指标的变异系数进行归一化处理，即得各指标的权重系数：

(3)

具体三层指标体系和各指标权重系数见表1。

表1 区域协调发展水平三层指标体系和指标权重系数

从表1权重系数看，20个指标中17个指标的权重都小于0.1，说明波动小较为稳定。其中3个指标：X7(出口贸易总额)、X11(中小学教师/学生)、X18(人均工业污染限期治理投资)权重大于0.1，说明三类子系统中各有一个指标波动较大，对区域协调发展水平影响较大。表明十八大以来福建省参与国家“一带一路”战略，加大改革开放的力度，贸易往来较为频繁，由此带来各项投资的快速发展，从而造成了环境污染治理投资额的增加，因此也需要更多的人才为区域的协调发展提供保障，由此带来对教育投入的不断增加，越来越重视引进更多师资力量，使得中小学教师/学生这一指标的系数波动大，体现近年福建教育水平和重视程度的不断增强。

(三)综合评价结果及分析

运用线性加权的方法，分别计算2013—2017年福建省9个地市各年的经济子系统、社会子系统、生态子系统协调水平，同时得出区域协调发展水平值(见表2)。计算公式为：

(4)

表2 2013—2017年福建省9个地市区域协调发展水平评价结果

表2数据经标准化处理(2)人均废水排放量在测算中属于逆指标，此处采用倒数的方法对其进行了转化。，其中负值体现为低于平均水平，由此可对福建9个地市协调发展水平进行分析评价：

1.从福建9个地市协调水平得分来看，地区差异较为明显，起伏不定的地市较多，主要分三类：第一类属于相对协调的城市。得分大于0，即高于平均水平的仅有厦门，5年来综合排名稳居第一；福州2017年协调发展水平达到正的0.35；泉州虽然个别年份有所波动，但是协调水平总体与福州类似，综合排名基本处于上升态势，说明福厦泉要素配置基本适当，协调水平越来越高。第二类属于基本协调的三明、南平和龙岩，某些年份低于平均水平，但在2017年基本大于0，在波动中发展。表明处于内地山区的三明、南平和龙岩虽然经济发展水平较弱，产业结构和优势有待进一步优化，但由于较为重视社会系统和生态系统的发展，协调水平在排名上处于全省中位水平。第三类属于不协调，5年均低于平均水平的莆田、漳州和宁德，莆田负值一直较大，体现三大系统发展均不协调，影响了综合评价得分。比较特殊的宁德，前两年测算结果为正数，后三年为负数，体现协调水平呈现明显的下降趋势，主要原因在于宁德经济发展一直滞后于社会和生态环境发展，在2013—2017年多个经济指标增长率下滑，如地区生产总值增长率从15.2%降到8.2%，财政总收入增长率从25.6%降到9.3%，固定资产投资增长率从48.3%降到5.1%。因此要加大调整三大系统的协调力度。

2.2013—2017年福建整体协调水平基本保持小幅增长趋势，体现协调度不显著。从三大系统分析，经济子系统稳定增长明显，但仅有福州和厦门的测算结果为正值，表明福州和厦门这2个地市5年来产业结构较为合理，表现在第三产业/GDP的比重超过全省平均水平45.4%，经济一直保持良好势头并且超过社会和生态系统的协调发展水平。社会子系统中负值较多，体现多个地市社会子系统的协调度不够，应该加强基础设施的联通和基本公共服务均等化水平。生态子系统的数据不太稳定，多为负数，体现整体协调水平受生态的制约较大，主要原因不仅与5年来福建工业污染治理投资额/GDP中的比重从2013年的0.18%降到2017年的0.05%有关，人均收入的进一步提高仍然未能带来污染排放降低和环境质量改善，可见近年福建省内各自博弈仍然明显，没有突破行政区划，协作结合不够紧密，统筹机制尚未形成，对经济环境保护关注度不够，因此在快速发展经济的同时应努力实现三大子系统的互补与相互促进。

四、构建多元线性回归模型分析公共支出对区域协调发展的影响

这部分主要考察党的十八大国家重视生态文明与协调发展以来，八项财政公共支出对区域协调发展水平的作用与影响，选取了与协调发展水平关系密切的对应经济社会生态三大子系统的八项公共支出作为自变量，构建多元线性回归模型，具体模型设定如下：

Y=β0+β1E1+β2E2+β3E3+β4E4+β5E5+

β6E6+β7E7+β8E8+u

(5)

上式中，Y为区域协调发展水平，见表2中各年各地市y协调水平数据，E1—E4为经济子系统中生产性公共支出，E1表示各年相应地市的一般公共服务支出，E2表示农林水事务支出，E3表示交通运输支出，E4表示科学技术支出；E5—E7为社会子系统中非生产性公共支出，E5表示教育支出，E6表示社会保障和就业支出，E7表示医疗卫生支出，E8表示环境保护支出。

然后将2013—2017年福建省9个地市的区域协调发展水平y协调水平作为被解释变量Y，八项公共支出指标作为解释变量，运用Eviews8.0进行多元线性回归分析。因为表2的协调发展水平是原始数据经过标准化后计算得到的，因此为了避免可能因数量级不一致导致回归系数偏小，因而在回归分析前，仍然使用公式(1)的方法先将八项公共支出指标进行标准化处理，然后将标准化处理后的八项公共支出指标与区域协调发展水平进行回归。得到福建省9个地市公共支出对区域协调发展水平回归结果(见表3)。

表3 公共支出对区域协调发展水平的回归结果

回归结果显示拟合优度R2和F-统计量均一般，但E1和E8对综合得分在0.05的显著性水平下的影响不显著，通过表4变量间的相关系数矩阵显示各变量之间存在较高的相关性，因此模型受多重共线性影响(见表4)。

表4 变量间相关系数矩阵

考虑到一般公共服务支出E1-E4主要影响经济子系统的指标，这些指标权重高，选择保留E1。E5-E7影响社会子系统，体现基本公共服务均等化水平，其中教育对社会进步有长期重大的推进作用，主要影响权重较高的指标X11(中小学教师/学生)，因此社会子系统中选取教育支出指标；而生态子系统中的节能环保支出又在一定程度上包含在一般公共服务支出中，所以，删掉这个指标重新进行回归。由于原模型回归结果显示常数项不显著，因此我们选取E1和E5以消除多重共线性，仅对E1和E5进行回归，结果如表5所示，通过显著性检验。

表5 回归结果

从而可建立回归方程如下：

(6)

由回归模型可知，一般公共服务支出E1与区域协调发展水平呈正相关，对区域协调发展水平的影响系数为0.347 611，远超出教育支出E5的影响系数-0.185 746，表明福建省近5年一般公共服务支出对区域协调发展水平的推进作用仍旧较大，但政府的投资过多会产生所谓的“挤出效应”，从而抵消政府支出的作用；当然政府已认识到这一支出增加的制约作用，体现在原始数据显示5年来一般公共服务占公共支出的比重一直在稳步下降，从2013的10.66%降到2016的7.91%，只是目前需要合理优化和整合财政支出，调整一般公共服务支出的比例，更加重视社会与生态子系统的支出与效率，可以运用PPP相关模式让民营经济更多进入市场，共同完善社会子系统与生态子系统的协调发展。而当前教育支出与区域经济协调发展水平呈负相关的状况，从理论上说可能由于教育支出作用周期较长，具有一定的时滞性，短时间对区域协调发展水平影响不明显，从实践看这5年来福建教育支出在GDP中所占比重有小幅下降有关，从2015年的2.92%降到2017年的2.62%。另一方面教育支出占公共支出总量比例不稳定，2013占18.73%，2014年占19.19%，2015年占18.93%，2016年占18.46%，2017年占17.98%。原始数据也显示福厦泉三地经济较发达带来教育支出远高于其他6个地市，也体现城乡与山海教育的非均衡状态仍然存在，还不利于福建整体区域协调发展，今后应该注重社会子系统中教育支出的稳步增长，将更加有利于协调发展水平的提高。

五、9个地市公共支出的作用

这部分利用前面表2中的y协调水平作为2013—2017年9个地市区域协调发展实际水平，同时将9地市标准化处理后的一般公共服务支出E1和教育支出E5两项指标代入上述(6)回归方程，得到2013—2017年9地市区域协调发展预测的平均水平。由于模型(6)的回归结果显示拟合度较好，方程显著，即y平均水平是根据回归方程测算的，在给定公共支出的水平上区域协调发展应有的平均水平，实际值与该值的差距为正数，说明实际协调发展水平高于给定的公共支出预测的平均水平。二者对比结果见表6。

表6 9地市区域协调发展实际水平与平均水平比较

由此做出以下分析与评价:

1.9个地市5年数值越来越大显示实际协调水平呈现平稳发展态势，表明公共支出正向合理结构趋势发展，逐步有利于整体区域协调发展。2017年实际值与平均值为正值的仍是经济较为发达的福厦泉三地，高于平均水平，体现公共支出对区域协调发展水平的作用较为显著；负值说明低于平均水平，体现支出作用不明显。

2.实际值和平均值的对比结果显示，5年大多数年份的实际值大于平均值的地市是厦门、三明、南平、龙岩，泉州比较特殊，但最后一年实际水平也大于平均水平，体现这5个地市经济社会与生态三大系统发展较为协调，带来现有公共支出对区域协调发展水平的正向促进作用显著。其中厦门的实际值与平均值全部为正值，表明厦门的三大系统最协调，支出合理，处于均衡发展中。5年大多数年份的实际值小于平均值的地市包括福州、莆田、漳州、宁德，正是由于公共支出结构的不合理导致三大系统发展不够协调，体现公共支出对区域协调发展的促进作用未完全发挥出来。因此需要改变发展理念与方式，借鉴厦门及发达的长三角经济带和国外的先进经验，合理优化财政支出结构，推动各区域形成合作、发展、共赢、互助的良好局面。

3.宁德数值变化比较特别，实际水平下降，体现公共支出对协调水平作用不明显，可能的原因是5年期间公共支出的增长不够平稳、波动明显导致的，同时经济发展水平的下降会带来支出的降低，2014年比2013年一般公共服务支出、科学技术支出、节能环保支出下降了，2016年比2015年农林水事务支出、教育支出、社会保障和就业支出都下降了。当然平均值在2016—2017年之间大于实际值，也说明“十三五”开局之年公共支出的稳定增长对协调发展的作用缓慢开始体现，所以宁德应该找准主导和优势产业，积极融入闽东北经济协作区的快速发展轨道，保持薄弱行业公共支出稳定增长态势，才能使公共支出政策通过总需求与总供给两个途径改变整体经济不协调发展的状况。

六、研究结论与政策建议

(一)研究结论

通过前面的分析、比较与评价，得出相应的研究结论：公共支出对整体区域协调发展水平有推动作用，正在向合理结构发展，但是推进作用不均衡不显著，因此还需要三大机制互为补充形成合力，共同推进整体协调发展水平的提高。为了让公共支出更好地服务于协调发展，新时代的公共支出应该更加注重人们生活质量的提高，在稳定支持经济发展的同时，合理调整和规范社会和生态系统支出，彻底改变缺位越位错位现象。这就需要一种广角多层面的综合思路，促进三大子系统同步推进，因为三大子系统之间具有相互影响、相互制约、相互增强的关系，经济子系统的协调可以帮助人们创造更多的财富，作用于社会子系统的协调即提高基本公共服务水平，为增强生态子系统的协调提高资金保障；社会子系统的协调有利于并激励人们更好参与经济活动，为经济协调发展带来持久的动力；生态子系统的协调也是衡量协调发展质量的指标之一，有助于经济和社会的可持续发展。因此在经济全球化和区域经济一体化的新时代，要找到三大机制在促进区域利益平衡和协调发展的最佳结合点，助推福建整体区域协调发展，提升福建的影响力，发挥福建的引领作用。

(二)政策建议

1.强化市场配置机制提升经济子系统的活力。主要侧重对经济子系统的协调作用。(1)通过市场配置机制合理分配生产性公共支出以满足区域经济的空间结构需求，关键要打破长期造成的市场分割，通过健全统一畅通的市场，清除地域和体制障碍。各区域各部门之间职责明确，探索加深合作的利益共享机制和新模式，可以借鉴长三角和东京都市圈的管理经验，以现代化先进的轨道交通体系为依托，通过制度化转变激发企业自主创新的动力和积极性以推动经济协作。(2)相对发展协调的厦福泉要发挥更强的示范效应和扩散效应，发展比较不协调的漳州、莆田、龙岩、三明、南平和宁德应该找准主导和优势产业，充分利用其自身原有的资源优势，更加积极主动融入闽东北和闽西南两大经济协作区的快速发展轨道，保持公共支出稳定增长态势，形成整体合力，利用自贸区等相关优惠扶持政策，企业能够轻装上阵，通过培育促进多个增长极来促进和深化闽西南和闽东北两个经济协作区的分工合作，不断缩小经济差距，实现公平竞争和共同发展。(3)尽量依靠市场法则规范行业准入和退出制度，建立有效的约束机制，加强三大系统协作过程的监管，构建福建省大都市圈区域整体利益和地方特殊利益的市场协调机制。

2.运用宏观调控机制促进社会子系统的公平，注重对社会子系统的协调作用。(1)要有完善的顶层设计和跨区域高层磋商机制为三大系统的协调发展创造良好的平台和保障，提升政府保障经济竞争力和统筹协调竞争力的能力。从模型可知由于目前非生产性公共支出(教育支出)的负效应明显存在，因此需要以法规形式保证教育、医疗、社保等社会子系统中基本公共服务支出增长的长期性、延续性和稳定性。(2)政府要为各经济主体提供一个高效的市场竞争环境和完善的融资机制，完善各项公共服务体系,改善财政收支方式和结构，加大转移支付力度、有序开发潜力区域，发挥政府公共支出的激励效应，为实现基本公共服务均等化提供保障。(3)注重公共支出的事前事中事后绩效监测与评估，才能实现最佳公共支出结构和协调发展的有效融合，克服区域扶持政策的局限性，增强政府支出的责任，提高支出效率，实现社会的稳定与公平。

3.完善绿色发展机制实现生态子系统的良性循环。重视生态环境的培育与建设。一方面对环境实现“精准防治”，包括有计划加大节能环保支出，逐步实现环保行业投资占GDP比重从2.2%平稳上升至3.5%的目标；[17]借鉴国外经验，如“碳信托”、低碳投资补贴、绿色采购制度，横向生态补偿财政转移支付制度，碳排放交易系统等等，[18]提高环保资金使用效率；另一方面落实到具体的企业责任，严格按国家“三废”排放标准执行，在大力推进产业结构转型升级的同时加快建设节能减排降碳工程，创新环保制度，建立科学高效的环境监管体系，提高生态环境治理水平，使新型城镇化与生态环境协调发展。