小产权房法律规制的路径探析

张娟娟

[摘要]小产权房问题的出现有一定的历史原因，但从侧面反映了民众对争取获得感的渴望。因此，妥善解决小产权房问题不仅能增强人民的获得感，也有助于缩小城乡贫富差距，还能推进我国农村土地三权分置改革进程。只有让土地的增值收益为农民共享才能为振兴农村经济打好基础。

[关键词]小产权房;住房保障;集体建设用地

[中图分类号]D923.2[文献标识码]A

1 小产权房产生的原因

学界大都认为小产权房不是一个法律概念，但对小产权房也没有一个通说认定。一直被我国政府打压的小产权房，伴随着城市的发展，其发展势头愈演愈烈。屡禁不止的原因有民众住房刚性需求与日益攀升的高房价之间的矛盾，也有民众对土地增值高收益的渴望。

2 小产权房的现状与困境

目前，小产权房的建设规模丝毫没有减弱的态势，已建成的面积数量惊人，但是由于政策和法律对其规定都存在空白，因此，小产权房的发展在实践中遭遇了诸多困境。

从小产权房出现至今，其发展一直未得到我国政府和法律的支持。实践中小产权房交易存在以下困境。一是小产权房用地由于没有得到国家相关部门的批准而不能办理合法的产权证，导致购买人购买后难以转让过户。二是小产权房出现房屋质量等问题时，不能得到有效救济。由于小产权房不能在相关部门备案，也不属于相关部门的监管范围，因此其遇到房屋建设资金周转出现问题成为烂尾楼或出现房屋质量问题和公共设施维护问题时，通常不能得到相关部门的有效救济。三是小产权房的购房者无法获得房屋升值带来的收益。实践中，小产权房买卖纠纷合同经常被法院认定无效。這是因为小产权房在我国法律法规中处于空白地带。认定合同无效的后果导致购房者只能要求开发商退还购房款并按银行同期贷款利率支付利息，而无法获得房子升值带来的收益。

3 将小产权房合法化的意义

笔者认为，小产权房的存在有一定的合理性，政府应该将部分小产权房合法化，因为将其合法化可以带来以下优势。

3.1 可在一定程度上增加保障性住房

目前，随着城镇化进程的加快，我国保障性住房供应数量远远不够，且保障性住房申请条件严格，程序繁杂。再加上商品房的价格远高于小产权房，因此人们迫于生存压力而不得不购买小产权房。如果把建在集体建设用地上的部分小产权房，通过让购房者补交相应土地出让金和税费等手续转化为保障性住房，那么民众的住房刚性需求将在一定程度得到缓解。

3.2 可在一定程度上缩小城乡贫富差距

我国城镇化的进程使城市和农村的发展产生了极端，城市发展得越来越好，而农村却还有大量农民尚未脱贫。有数据表明我国城市居民和农村居民人均收入差距呈现日益增大的趋势。农村居民为了增加收入，也想获得土地增值带来的巨额收益，这也是小产权房出现的原因之一。为了振兴农村经济，党和政府在十九大以来出台了各种政策。农村振兴需要资金、技术和人员配备等各种配套措施。振兴农村经济所需要的资金可通过允许农村集体建设用地入市流通来实现。《中华人民共和国土地管理法（修正案）》（征求意见稿）（以下简称征求意见稿）中第六十三条指出，国家将建立城乡统一的建设用地市场，对符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，允许所有权人通过入股、出让、作价出资或租赁等方式转让土地的使用权。据此规定，农村集体就可共享出让建设用地所得的增值收益，这将增加农民的财产性收益。因此，若将农村集体建设用地上建设的小产权房合法化，将有助于增加村民收入，进而缩小城乡收入差距。

4 规制小产权房的路径

对小产权房进行法律规制不能一蹴而就，既要分类解决存量小产权房，又要建立和完善相关配套制度，具体应从建立集体建设用地使用权流转制度和完善我国住房保障制度入手。

4.1 使集体建设用地使用权入市流通

国有土地的出让能使政府获得巨额财政收益，但农村集体土地只有经过政府征收成为国有土地后才能出让。而经过政府征收成为国有土地后，农民往往只能得到一点补偿款，不能获得巨额的土地增值收益。如此，在巨额利益面前，一些眼红的农村集体经济组织便私自转让集体用地给开发商，用来建设小产权房。共同富裕是社会主义的本质要求，让人民共享改革开放的成果是新时代社会主义的要求。因此，我们认为，应遵循征求意见稿的主张，使土地供应模式多元化，使集体建设用地使用权流通起来，只有这样才能使农民获得土地增值的收益。征求意见稿已经删除了原来土地管理法条文关于禁止农村集体土地使用权流转的规定。新的征求意见稿第六十三条明确指出，城乡统一的建设用地市场将被建立。集体土地所有权人可以通过出让、租赁、作价出资或者入股等方式把符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地的使用权流转给单位或者个人使用，但是必须签订书面合同。还允许取得上述土地使用权的权利人通过转让、出租或者抵押方式继续流转土地使用权。国务院负责制定集体经营性建设用地出让转让的具体办法。

根据上述规定，农村集体经济组织有权将符合土地利用总规划的集体经营性建设用地的使用权转让给他人使用，并收取相应的费用。双方可自由协商使用的年限和费用，向国家缴纳相应的税费即可，集体负责收回使用权届满的土地。此外，政府应将在上述土地上建的住宅合法化，对权利人颁发产权证书，土地使用权到期之后可以续期，权利人只需要根据当时出让土地的价格向村集体缴纳续期土地使用费即可，其对房屋的所有权不变。如此，既能使农民获得集体土地的增值收益，又能解决已经建好存在的存量小产权房问题。

4.2 分类解决现存小产权房

目前，全国各地现存的小产权房单从用地性质上分类，情况就千差万别，因此，解决存量小产权房不能一刀切，需要具体问题具体对待。

4.2.1 合理限制宅基地上小产权房的权限。我国政府为了确保农民有安身之所，对农村宅基地实行一户一宅政策。但是随着城市的发展，越来越多农民进城打工，导致农村的宅基地大量闲置。而在城市工作久了就容易被城市所提供的发展空间吸引，便产生了在城市落户的想法。之前闲置的宅基地被一些渴望得到土地增值收益的农民建起了小产权房，并向想在农村购房的城里人出售。上述情形中的村民如果卖了所建的全部房屋，那么购房人就取得了宅基地的所有权，依据是《中华人民共和国物权法》的房地一体原则，但是我国法律禁止买卖宅基地，所以以上买卖行为应被认定无效。如果仅出售部分房屋，那么其宅基地的所有权尚未转让，因此，可将这部分小产权房合法化。但是必须限制买受人对房屋的权能，例如，禁止其继承人对房屋进行继承。

4.2.2 合理处置符合发展规划的小产权房。如果拆除建在农村集体建设用地上的符合土地规划的小产权房，那么造成的损失太大。可使开发单位在补交相关税费的基础上，将其转为合法的房产。转化为合法房产后，对于自己居住的购房人，应像前文规定一样限制其权限，不得继承。对于自用以外的购房人，政府应责令其缴纳相應的土地出让金，可按其购房的成本价回购其房产，并将其转为保障性住房，同时可增加一些配套的基础设施，使居民有更好的居住环境。

4.2.3 坚决拆除不符合土地规划的小产权房。应当坚决拆除违法占用农用地建设的小产权房。对这类小产权房零容忍是因为其违建行为使我国原本紧张的耕地受到了破坏。此类违建行为审批机关、开发商和农村集体经济组织及购房人均有过错，因此，购房人的损失由上述单位和人员共同承担。此外，政府还应反省自身，加强对农用地的监管，防止此种违法占用农用地的行为再次出现。

4.2.4 坚决取缔新开发建设的小产权房。为了保障现行法律政策的有效实施，尚未颁布新的法律和政策之前，政府部门要随时监控新开工建设小产权房的行为，将苗头扼杀在摇篮里。小产权房出现不降反增的势头很大程度上是由于相关部门和人员对现行法律和政策熟视无睹。如果政府在解决存量房的同时，又不断涌现新的小产权房，那么小产权房的问题永远也无法解决。因此，必须坚决取缔新开工建设小产权房的行为。只有政府态度坚决，才能有效遏制小产权房层出不穷的态势。

4.3 完善我国住房保障制度

我国城市的快速发展得益于经济的飞速发展。城市的发展离不开人才的支撑。城市发展得越好，其就业机会就越多，生存环境和设施也就越先进，越能吸引人才。大部分人经过自己的努力奋斗，有了一定的积蓄之后，就希望在城市发展落户。这也是农村人口日益减少而城市人口日益增多的原因。人才是经济发展的重要因素。因此，现在许多二三线城市，为了现代化的发展，出台了许多政策吸引人才落户。例如，郑州市目前正在实施“智汇郑州”人才引进政策，对于应届中专以上院校的毕业生提供比较宽松的落户政策;应届本科以上学历毕业生想在郑州买房还能得到政府给予的首次购房补贴。即使有人才引进政策，但是面临日益攀升的高房价，仅靠自己奋斗的青年人在短时间内也无力购买商品房。而上述人员大部分不属于住房保障的范围，再加上保障性住房的申请程序也比较繁杂，于是，他们很可能冒着风险购买小产权房。

从社会发展的角度来看，如果能使上述群体在城市中安心定居，对于缩小城乡差别，促进社会稳定有重要作用。因此，应该完善住房保障制度，扩大保障人员范围，将上述人才纳入住房保障体系，简化申请程序，完善保障性住房的配套设施。只要完善住房保障制度，将更多人纳入住房保障体系，就能在一定程度上遏制小产权房的发展势头。

5 结语

小产权房问题的出现有一定的历史原因，但从侧面反映了民众对争取获得感的渴望。因此，妥善解决小产权房问题不仅能增强人民的获得感，也有助于缩小城乡贫富差距，还能推进我国农村土地三权分置改革进程。农民获得感增强了才能为振兴农村经济注入更强的发展动力。

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