农村闲置宅基地旅游化利用存在的问题及对策

胡芬 郑立娟

[摘要]乡村振兴背景下，农村闲置宅基地所产生的农民财产性收入受损、人地矛盾激化、生态和社会等问题凸显，亟待解决。从闲置宅基地旅游化利用的视角出发，分析出现有旅游化利用中存在着旅游用地流转不畅、信息流通受阻、改建利用较难等问题，从宏观层面上提出未来闲置宅基地的旅游化利用可以从探索设立旅游用地专项标准、构建共享平台、注重规划管理、完善利益协调等方面开展相关工作，以期为农村地区土地经济的有效发展提供帮助。

[关键词]农村闲置宅基地;旅游化;问题

[中图分类号]F301[文献标识码]A

近年来，随着城镇化进程的加快，大量农村劳动力涌入城市，导致农村闲置宅基地的数量不断增加，而城市居民对于“乡村田园式”生活的需求愈发旺盛，刺激了农村宅基地的迅速升值。面对这一矛盾，中共十九大工作报告提出的乡村振兴战略中明确指出“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权的三权分置。同时鼓励发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业。”结合城镇化快速发展的背景下农村大量闲置宅基地出现的新变化，未来对于闲置宅基地的多样化利用势在必行。这里所指的闲置宅基地包括以下几种：一是未被任何形式利用的宅基地;二是超出当地规定标准的宅基地，即超标宅基地;三是宅基地上建筑物或构筑物的闲置等。而闲置宅基地的旅游化利用是指农户通过自主经营或流转的方式，将闲置宅基地进行整理、规划、改建等工作，借助发展旅游经济进一步挖掘出闲置宅基地潜在价值的过程。本文正是从闲置宅基地旅游化利用这一视角出发，探索对农村闲置宅基地的整理及再次开发利用的方式方法，使其获得除住宅保障功能以外的更高经济效益和财产价值。

1 我国农村闲置宅基地现状

1.1 农村闲置宅基地数量不断增多，空间分布城乡差异较大

目前关于我国农村闲置宅基地的具体情况，并没有官方的综合统计数据。宋伟（2008）提出可以通过近几年我国农村居民人均居住面积和外出务工人员的数量变化上推测出我国农村闲置宅基地的大概规模。

从图1可以看出，随着时间的变化我国农村居民的人均居住面积在不断增加，在图2中，农村外出务工人员的数量不管同比还是环比也是逐年增加的。因此，随着農村居民的住宅面积及外出务工人员数量的增加，可以推断出由此而产生的闲置宅基地的数量是在不断增多的。中国土地勘测规划院地政研究所2004年对四川省双流县中和镇新民、朝阳、化龙三个村的调查发现闲置宅基地占宅基地总面积的14%。李剑阁（2008）通过调研全国不同省份2000多个村庄推测我国农村闲置宅基地的比例约为10%以上，张正河等（2014）研究指出农村闲置宅基地约为10%～15%。综合以上数据，可大概推测出我国农村闲置宅基地平均约占宅基地面积的15%。

从空间分布上分析，我国沿海经济发展较快的城市对农村外出务工人员吸引力大，因此其周边的宅基地闲置较少。相对而言，西北地区经济发展较慢、人口流动较大、交通不太便利等导致闲置宅基地就比较严重。总的来看，闲置宅基地的分布呈现出以东南部城市为辐射中心，从中心到周边越来越多的趋势。

1.2 对闲置宅基地多元化利用开始探索，旅游化利用成为重要方式之一

针对数量不断增多、规模逐步扩大的闲置宅基地，必须要加强对其的管理及优化利用。现有的对闲置宅基地的整理开发方式主要有成都的“联建”模式、天津的“以宅基地换房”模式、重庆的“双交换”模式以及浙江的“联众”模式。

由表1可以看出，现有的开发模式中，不管是以宅基地换房还是换取相应的社会保障，都是对闲置的宅基地采取有偿退出的机制，以保证对农村闲置宅基地利用率提高的同时，农民可以享受到切实的收益。将各种模式进行对比后也不难发现，前三种模式都是对闲置的宅基地进行“置换”，不论是换取小城镇或城市住房，还是换取社会保障，置换后闲置的宅基地统一由国家管理，出于经济或生态的角度进行整理开发。但这种整理方式需要国家前期投入大量的资金，而且能够见到收益的时间也比较长，在市场经济下，难以取得最佳的效果。

在乡村振兴和多业态融合发展的大背景下，近几年发展的如火如荼的乡村旅游，在发展的过程中对于农村闲置宅基地的整理开发更为灵活。以“联众”模式为例，企业通过和村集体合作将农村闲置宅基地集中起来，结合当地自然特色，发展特色民宿、体验式手工作坊、休闲农业园区、特色小镇、田园康养等产业，既盘活了农村闲置土地，又推动了农村地区的经济发展。类似还有北京近郊的休闲度假乡村、浙江的“城乡居”系列康养地产、海南的共享农场等闲置土地旅游化利用试点都取得了一定的成效。首先，这些将闲置土地旅游化利用的项目充分发挥了旅游附加值高的特点，切实提升的农民的收入。其次通过创造一批新的就业岗位，吸引了农村地区的人才回流，对于农村“三留守”问题起到了一定的缓解作用。最后，对于闲置土地的综合整治和集中治理，不仅提高了农村土地集约利用率，也对美丽乡村的建设有一定的助益作用。

2 闲置宅基地旅游化利用中存在的问题

尽管农村闲置宅基地旅游化利用确实取得了一定的经济、社会和生态效益，可不能忽视的是，随着国家和地方层面针对旅游化利用研究出台了新的办法、细则并鼓励实施了试点工程，但由于政策落实不到位、细则执行不彻底、试点管理不完善等因素，也导致闲置宅基地在旅游化利用的过程中出现了诸多问题。

2.1 闲置宅基地“三权”界定不明，旅游化利用流转不畅

根据农村土地制度，村集体享有宅基地的所有权，农户依法享有宅基地的使用权，即包括对宅基地占有、使用、收益的各项权利。而后我国针对农村宅基地闲置出现的问题进行了“三权分置”改革试点，在原来的基础上提出了探索宅基地所有权、使用权、资格权的区分，以适度放活农户宅基地资格权和房屋使用权。但目前我国宅基地用益物权并不完整，农民享有对宅基地的“占有权”和“使用权”，而“收益权”与现有法律相冲突，法律上没有赋予宅基地出租、转让和市场交易的权利。这使得农民即使拥有对闲置宅基地的资格权，但由于“三权”权属与法律之间存在冲突，在乡村旅游发展的过程中，即使在规划范围内对闲置宅基地可进行改造建设公共基础设施或者休闲文化场所，但由于权属界定尚不明晰，使旅游化利用严重受阻。

2.2 闲置宅基地市场化平台缺乏，旅游化利用的信息流通受限

近年来，随着经济的快速发展和人民生活水平的提升，对于乡村旅游的需求愈发旺盛，农村宅基地的价值不断提升，特别是城郊附近的宅基地价值激增。但由于市场化平台的缺乏，一方面闲置宅基地大量存在，难以得到有效流转和合理利用。另一方面即使将闲置宅基地的市场潜力进行挖掘发展乡村旅游，例如湖南的共享农场和浙江的“城乡居”等项目，的确在对闲置宅基地旅游化利用的过程中占有一定的市场，但由于共享平台的缺乏，市场仅仅停留在当地，较远距离的消费者难以得到有效信息，其它地区也难以学习到相关经验。因此，市场化平台的缺失，导致了闲置宅基地旅游化的发展地受到严重的地域限制。

2.3 闲置宅基地受观念限制，旅游化改建利用较难

由于历史遗留问题，现有农村在宅基地使用上存在大量的“一户多宅”、“超面积住宅”等问题。国土资源部2012年度土地卫星照片执法情况报告显示，我国农村宅基地违法用地2.26万宗，面积高达5460hm2，占用耕地面积2200hm2，占违法用地总数的39.6%，占耕地面积的21.22%，同比2011年有明显上升，表明农村宅基地闲置问题愈发严重。但是受传统文化中“祖宅”、“风水”、“养老”等的影响，很多农户即使把宅基地闲置也不愿意将闲置的宅基地在旅游化利用进行中通过改建创造一定的经济价值。这也成为农村闲置宅基地整理开发中的一大阻力。

3 农村闲置宅基地旅游化利用对策

从当前闲置宅基地的发展趋势来看，未来相当长一段时间内对于闲置宅基地的优化利用是农村土地工作的重点。尽管部分地区开始探索对闲置宅基地进行“旅游化”的发展以挖掘其潜在价值，但在探索的过程中由于法律制度、规划管理、利益驱动以及传统文化等各方面因素，导致对闲置宅基地旅游化利用遇到重重阻碍。因此，为破解现有宅基地管理利用难题，未来农村闲置宅基地的旅游化利用可以从以下几方面着手。

3.1 设立农村闲置宅基地旅游化利用的专项用地标准

目前我国仅有《物权法》、《土地管理法》及《闲置土地管理办法》等对农村宅基地进行界定，并没有一项专门的法律法规针对农村闲置宅基地的管理利用做出规定，这也是我国农村“土地确权”和“三权分置”工作进展缓慢的重要原因。未来我国土管各部门可联合探索设立《农村宅基地管理办法》，对闲置宅基地的面积、可否优化利用、优化利用方式等做出明确规定。对发展特色民宿或农家乐，需要对原有闲置宅基地进行改建的，改建后的面积不得超出原有面积;通过整合闲置宅基地发展主题度假村、特色小镇，相关的游憩用地、景观用地、公共基础设施用地也需有相应的标准，在最大程度保证村内生态环境的基础上，发挥出闲置宅基地的潜在价值。

3.2 构建农村闲置宅基地旅游化利用的共享平台

对于农村闲置宅基地旅游化利用的前提是必须掌握闲置宅基地的数量、分布等特征，但现阶段由于市场化平台的缺乏，我国闲置宅基地的情况是非常不明晰的。因此，在当今网络化时代，对农村地区土地利用方面进行网络化平台的构建是迫在眉睫的。通过农村闲置宅基地共享平台的搭建，实时发布不同农村地区闲置宅基地的数量、分布特征、旅游化利用等数据，政府部门可以掌握到农村土地的最新动态，调整相关政策;旅游企业既可从已有的旅游项目中积累经验，又能选择未开发的闲置宅基地发展适宜项目;平台用户也可从平台上搜索到自身需要的信息。总之，借助网络化的共享平台，才能让有关农村闲置宅基地的信息真正流通起来，旅游化利用的效能最大程度的发挥出来。

3.3 注重对农村闲置宅基地旅游化利用的规划管理

乡村振兴背景下，要求农村地区的发展需规划先行，这在农村闲置宅基地旅游化利用中也是十分必要的。从早期川渝地区“农家乐”的突然兴起，到如今“农家乐”的遍地生花，从最初的观赏式手工作坊，到大量的参与式制作体验，大部分地区的旅游项目都是按照类似的“体例”模仿式发展，导致同质化问题十分严重。因此，未来在农村闲置宅基地旅游化利用的过程中，政府及其主管部门、旅游企业需齐心协力编制规划，按规进行。引导分散化的经营模式向聚合方向发展，通过科学规划，从饮食文化、建筑特色、休闲配套等各方面考量，力争达到“一店一特色，一村一集群”的规模效应。

3.4 持续完善农村闲置宅基地旅游化利用的利益协调机制

农村宅基地本是农村居民以集体成员身份获得的一种住宅保障，虽然现在住宅保障需求逐渐弱化引发的闲置带来了诸多问题，但是农民根深蒂固的传统思想仍然很难改变。因此，只有通過创造有利可图的生产机会，才能最大程度的调动农民参与闲置宅基地开发利用的生产积极性。以闲置宅基地的旅游化利用来分析，鼓励村民参与到旅游开发的过程中，由农民享受到一定的开发收益，才是闲置宅基地能真正优化利用的前提。此外，通过建立公平合理的利益协调、共享机制，村集体可在一定程度上提取前期开发费用，以及后期的公共服务及基础设施的维护费用，以此保持对闲置宅基地开发的可持续性利用。

4 结语

我国作为一个农业大国，土地是农民安身立命的根本。而目前农村闲置宅基地的比例和规模已经非常严重，造成了农民财产性收入受损、土地资源的浪费甚至危及到我国耕地红线和粮食安全。尽管部分地区已经开始探索对闲置宅基地的“旅游化”利用，但法律权属的冲突、市场流转的限制以及思想文化的束缚等因素，导致闲置宅基地的旅游化利用困难重重。因此，未来针对农村不同宅基地的闲置情况，必须要采取灵活多样的方式，从政策、法律、经济、文化等各个层面出发，为闲置宅基地的旅游化利用做好准备工作，使“闲”的宅基地真正“活”起来。

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