党内法规实施后评估指标体系的构建

2019-11-06王建芹李羿的杨佳成

中共天津市委党校学报 2019年5期

王建芹李羿的杨佳成

[摘要]党内法规实施后评估作为一种事后评估，对保证党内法规的合法性，提高党内法规的立法质量，形成完善的党内法规制度体系具有重要意义。党内法规实施后评估指标体系应坚持以合理性评估为基础，以合规性评估为基本导向，通过文本评估和效果评估、主观评价和客观评价相结合的评估模式，形成合规性、合法性、合理性、技术性为主要内容的文本评估框架，执行性和政治性为内容的效果评估框架。

[关键词]党内法规;实施后评估;指标体系;执行力

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2019）05-0003-07

党内法规实施后评估是在党的中央组织、中央各部门和有制定权限的党委制定的党内法规实施后，依照一定的标准和程序，对其进行调查、评价和分析，总结经验并提出完善意见的活动。党内法规实施后评估是评价党内法规制度建设状况、完善党内法规制度体系、提高党内法规执行力的重要手段，属于“立法后回头看”的一种方式。该评估对于维护党内法规制度体系的统一性和权威性，推进党内法规效力落地具有十分重要的意义。

一、党内法规实施后评估指标体系的基本内容

近年来，随着一系列党内法规制度的相继颁布与实施，对党内法规实施后评估的相关研究在理论界逐步得到重视，主要集中在制度价值[1]、评估主体[2]、文本质量评估[3]、评估程序[4]、评估指数[5]等方面，并就其必要性、可行性、制度设计、指数设计等范畴进行了初步探讨。整体上看，关于党内法规实施后评估的意义、价值、主体、程序等方面取得了一定基本共识，但涉及具体的评估指标及其指标体系方面的深入研究较少。考虑到评估指标体系的设计是评估活动实施的前提，并决定着评估内容的科学性和评估结果的可靠性，本文着重就党内法规实施后评估指标体系中的相关问题进行探讨。

评估目标是设计评估指标体系的首要考量，党内法规作为一种规则体系，其评估的首要考量与立法评估相似。我国的党内法规体系与《中华人民共和国立法法》规定的规范性文件效力等级体系类似，都属于凯尔森所谓的“层级回溯式”①的合法性创制过程。同时，实施后评估作为事后评估，其实施效果应当属于评估的目标之一。因此，党内法规实施后评估的目标应当包括两个主要方面：法规文本质量与法规实施效果。在此基础上，本文设计了以合规性、合理性、合法性、技术性为主要内容的文本评估框架和以执行性、政治性为主要内容的效果评估框架，作为评估体系的一级指标;并在此一级指标下分解出具体的二级指标。同时，依据评价内容所要求的客观程度与主观程度，将评估指标的属性区分为客观性指标与主观性指标。

（一）党内法规实施后评估的指标框架

党内法规实施后评估作为一种“立法后评估”，评估过程实质上也是一种价值判断的过程。要使这种价值判断尽量无差别地适用于所有的党内法规，做到“不同对象具备同样的基础与条件或同一对象在不同的时间与地点具有相同的基础和条件”[6]，则需要建立一个合理的评估框架。

1.文本评估框架。党内法规在立法阶段已然经过合法性审查程序，这一审查属于事前审查范畴。但是，无论是上位法规或党章都存在着修改及变动之可能，因此，实施后评估作为一种事中、事后审查，在程序上亦属于必备的环节，文本评估即属于该范畴。

2.效果评估框架。效果评估是对该党内法规制定后的实施效果的评估，主要观察该党内法规能否实现或者有助于实现立法目的。在法理學中，法律效果是指法律通过实施而实现自己的社会目的、价值或社会功能及其程度。效果评估不是对文本本身的评估，而是将该党内法规放到实际中，观察其是否运转有效、权责合理、符合政治性等。通过观察该党内法规在实际政治生活中的执行效果，进而评估该党内法规的执行性、政治性等。

（二）党内法规实施后评估的指标属性

评估过程属于一种价值判断，并带有一定的主观色彩，但这不意味着所有的评估指标都不具有客观性。区分主观性指标与客观性指标的目的在于，对于那些价值判断标准比较清晰的客观性指标，如用词准确性等指标，通常由评估主体的理性即可予以判断，因此由单一评估主体进行打分即可。而对于某些指标而言，不同的判断主体，如适用者与执行者、效果范围内与效果范围外群体，可能对同一条文因自己所属身份与个人判断的不同，产生不同的评估结果。对于这类个人价值判断色彩较浓的主观性指标，需要以问卷调查的方式进行。

1.客观性指标。在党内法规实施后评估中，客观评估可以被定义为指标中只需要评估者这一主体进行打分即可。这一定义决定了该类指标的明确性与客观性，即对于不同的评估者来说，适用这类指标对同一党内法规进行评估的结果一般是一致的，不会出现不同评估者之间完全不同的评估结果。在文本评估中，有关合规性、合法性的评估即属于此类评估。虽然合规性、合法性的评估都是一种价值判断，但这种判断是建立在评估者主体中享有共识与统一判断标准基础之上的。而在效果评估框架中，对于有关执行性的评估主要是一种客观评估。该类指标主要考察党内法规的可操作性、配套机制的建立情况等。

2.主观性指标。在党内法规实施后评估中，所有的指标都由评估者作为外部主体进行打分，或许增强了其专业性和独立性，但无法起到立法后评估作为一种“自上而下的反馈机制”的作用。因此，在评估中听取广大党员的建议是一种比较合理的方式。但这种听取不应当流于表面，而需要通过一系列具体的指标让党内法规的适用者对该党内法规进行打分。通过党内法规的适用者在指标下对于该党内法规的评价，使党内法规的评估能够更加直接反映广大党员的意见，有利于增强党内法规评估的民主性。

二、文本评估框架

文本评估主要针对评估该党内法规的“合法性”问题，就党内法规而言，这一评估可以分为合规性与合理性两个层面。同时，为了更好地反映党内法规的文本质量，本文在此基础上增加了技术性评估指标。

（一）合规性评估

对党内法规的文本进行评估，最主要的部分是评估党内法规是否与宪法法律、其他相关党内法规协调一致。为了区别党规之间协调性的评估、党规与法律之间协调性的评估，笔者分别设置了两个二级评估指标，即合规性评估和合法性评估。本文所称的合规性评估是指评估党内法规文本是否符合党章和上位党内法规的规定，是否与相关党内法规相协调，属于党规制度体系内部一致性的评估。在合规性评估之下，从党内法规的制定主体和权限、文本内容、制定程序三个方面设计了具体的三级评估指标。

1.主体和权限。要形成完善的党内法规制度体系，需要制定层级清晰、分工明确、相互协调的党内法规。目前，随着我们党全面从严治党和依规治党工作的逐步深入，大批党内法规陆续颁布与实施，且调整领域更为广泛。因此，在党内法规制定过程中，首要的问题就是法规的制定主体及其权限问题。依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）第三条，党内法规制定主体包括：党中央、中纪委和中央部门及省级党委、试点的部分省会城市和副省级城市党委。据不完全统计，现行有效的地方党内法规约3700部，约占法规总量的90%[7]。据此来看，在党内法规制定权限多主体化的情况下，如何保证各负其责、各行其道就成了一个问题[8]。因此，党内法规的实施后评估，有必要首先就法规制定主体及其权限进行评估，以确保党内法规制定主体的权责清晰。

党内法规制定主体和权限的具体评估内容应当包括四项。（1）立规范围评估，即评估立规内容是否属于党内法规的调整范围，主要用于中央党内法规的评估。党内法规作为一种党内规范，其调整的范围必然是有一定界限的，立规范围评估即评估党内法规是否有超越该界限的现象。（2）级别权限评估，即评估上下级党内法规制定主体之间是否有超越级别越权立规的现象。（3）地域权限评估，即评估地方同级党内法规制定主体之间是否存在地域越权立规的现象。（4）事项权限评估，即评估部门党内法规制定主体之间或地方党内法规制定主体之间是否拥有就某事项制定党内法规的权限。

2.文本内容。文本内容是文本评估的核心，目的是保障党内法规制度建设的体系化。党章作为我国最根本的党内法规，是其他党内法规的制定基础和依据。《制定条例》第七条规定，制定党内法规应当以党章为根本依据，贯彻党的理论、路线、方针、政策，维护党内法规制度体系的统一性和权威性。第二十一条规定，在党内法规起草后，审批机关应当就草案是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触;是否同上位党内法规相抵触;是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突进行审查。

因此，党内法规的文本内容评估应当包括三项。（1）是否与党章保持一致;（2）是否与上位党内法规保持一致;（3）是否与其他同位阶党内法规相冲突相矛盾。具体在评估指标上，表现形式有党规之间在规定内容范围上的扩大或者缩小、种类上的增加或者减少、幅度上的提高或者降低、时限的延长或者缩短、党员权利和义务上的增加或者减少等方面的冲突。

3.制定程序。根据《制定条例》的规定，党内法规的制定程序包括四个环节，即计划、起草、审批和发布，其中每一个环节亦包括更加具体的步骤。党内法规制定之后，仍需要对制定该党规的程序进行评估，目的就是确保党内法规制定程序的规范性，使党内法规制定过程公开透明、民主参与、科学合理，同时能够约束立规速度、保证立规质量。

党内法规制定程序方面的评估指标应包括七项内容。（1）是否按照党内法规制定工作规划或者计划;（2）受到党规影响的党员在起草过程当中的参与情况;（3）相关部门或者单位的参与情况;（4）相关专家学者的咨询或参与情况;（5）听取相关群众意见的情况;（6）是否及时发布;（7）实施后，党员和群众对该党内法规的了解情况等。

（二）合法性评估

与合规性评估相对应，合法性评估即是指对党内法规是否能够与宪法和法律相协调进行评估。依法治国之“法”即是国家法律，依规治党之“规”即是党内法规，因此，依法治国和依规治党的有机统一，核心是党内法规与国家法律的有机统一，即党内法规同国家法律的衔接和协调[8]。根据《制定条例》第七条的规定，制定党内法规需要遵守党必须在宪法和法律范围内活动的原则。因此，在党内法规的审批环节，审议批准机关需要审核党内法规草案是否同宪法和法律相一致;在实施环节，如发现中纪委、中央部门和省级党委发布的党内法规与宪法和法律不一致的，由中央责令改正或者予以撤销。毫无疑问，只有党内法规不突破国家宪法和法律时，党组织和党员在宪法和法律范圍内活动才能够真正落实[8]。

合法性评估应当通过两个方面进行评估，一是党内法规是否违反宪法规定及其精神;二是党内法规是否与相关法律相冲突。党内法规的合法性评估可以就三项内容进行评估。（1）是否违反宪法，如侵犯了宪法规定的公民基本权利;（2）是否能够与相关法律衔接和协调;（3）是否规定了本应当由法律规定的事项。

（三）合理性评估

合理性评估的价值在于评估这一党内法规是否适当。在行政法学上，行政合理性原则是指行政机关在法律规定的范围内行使行政职权，必须做到客观、适度，符合人类理性，防止行政权力的滥用[9]（P29）。而在党内法规体系中，如果简单应用法律合理性评估中的一些原则，例如，是否符合法律意图或者精神、是否符合公平正义等法律理性原则恐失之于抽象性与概括性而使评估流于形式。因此，党内法规的合理性评估指标必须做到尽量以客观和具体的表述来确定被评估对象应达到的标准。笔者认为比例原则可以作为党内法规合理性评估的主要方法。在公法领域中，比例原则作为通行于宪法、行政法等学科的一项皇冠原则而被广泛适用，如今这一原则已突破了公法领域的限制，民法中也开始探讨比例原则的适用[10]。同时在行政法学上，对比例原则适用已突破原有的仅对具体行政行为的限制而扩展到抽象的行政立法活动，即要求行政机关在制定行政法规、规章及其他规范性文件时，要选择既能确保行政目标的实现，又对相对人权益损害较小的立法方案。

比例原则要求国家对基本权利的限制与由此得以实现的目的之间必须有合理的、成比例的、平衡的关系，尤其是不得过度以及过当实施对基本权利的限制，同时符合法律上“禁止过度”的原则[11]。因此，比例原则分为适当性、必要性与均衡性三个子原则。就党内法规立法而言，《制定条例》第十条及第二十条都提出了党内法规制定的必要性问题，也就是必须说明除立法手段之外，其他的方式能否实现同样的目的。虽然合理性评估主要应用于事前评估，但侧重于评估法规制定的必要性方面;而在法规实施后，合理性评估用于检验党内法规发挥的实效，运用成本效益等方法检验是否符合比例原则，是否达到了立法目的等。

合理性评估从三个层次设计评估指标，即适当性、必要性和均衡性。（1）适当性即该项党内法规的制定是否有助于党的管理与制度建设目标的实现;（2）必要性即如有多种方式可以达成党的目标的前提下，采取制定党内法规的方式，是否是对党员权益造成不利影响最小的方式;（3）均衡性即制定党内法规带给党组织、党员和群众的影响必须小于该手段所带来的党内利益。

（四）技术性评估

技术性评估即针对党内法规的文本语言进行的评估。技术性评估可以从三个方面进行。一是用词是否准确、恰当、严谨。与法律文本相比较，部分党内法规的表述较为通俗，虽易于理解，但不够严谨。作为规范党组织和党员行为的法规，党内法规的语言表述应当准确、专业，逐步形成规范化的党内法规语言和概念。二是是否产生歧义。党内法规是约束各级党组织和党员行为的规范，其语言必须严谨，避免产生歧义。三是规定是否具体化。一般而言，上位党内法规通常作出的是原则性的规定，较为抽象;而下位党内法规通常是上位党内法规的落实及其具体化规定。如果下位党内法规只是偏重于重复上位党内法规，则其立法合理性必然存疑。

三、效果评估框架

效果评估框架主要目的在于评估该党内法规的实际效果如何。对于一项党内法规不能孤立看待，一方面，要看其实施效果是否能够达到预设的立法目的;另一方面，党内法规的实施一定程度上会产生对政治、社会等方面的影响。因此，考虑这两个方面，本文设计了以执行性和政治性为内容的效果评估框架。

（一）执行性评估——是否按照党内法规的要求进行党内制度建设

执行性评估是指党内法规制定后对其执行情况进行的评估，即执行主体是否按照党内法规的要求进行党内制度建设。2017年中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）提出，要提高党内法规制度执行力，要坚持以上率下，从各级领导机关和党员领导干部做起，带头尊规学规守规用规。加强学习教育，加大党内法规宣讲解读力度，将党内法规制度作为各级党委（党组）中心组学习重要内容。强化监督检查，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容。加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为。完善备案审查制度，建立贯通上下的备案工作体系，建立备案工作考核通报制度。根据以上要求，执行性评估可以设计四个评估指标。

1.配套机制建立情况。目前，根据党内法规制定主体的不同，党内法规可分为中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规。中央党内法规包括党章、准则和条例，在党内立规中起到引领作用，规定的内容一般较为原则和抽象，需要通过下位党内法规予以贯彻和执行。部委党内法规和地方党内法规则起到上承中央党内法规的原则和精神，下启具体贯彻落实的责任，并与承担具体实施任务的下位党内法规共同构成党内法规制度体系。

2.遵守情况。各级党组织和党员作为党内法规的调整对象，其对党内法规的态度和遵守情况反映出党内法规的权威和实际效果。各级党组织和党员对党内法规的了解程度和接受程度决定了他们对党内法规的认可和遵循，这一点可以表现为党组织依据党内法规进行组织活动，党员在生活当中运用党内法规规范自己的行为。在对党内法规进行实施后评估时对党内法规遵守情况的考量是十分重要的。

3.执行情况。执行情况应当考虑到执行主体的资格与能力，执行主体的执行活动是否能够严格依据具体的党内法规，执行程序是否符合党内法规，违反党内法规是否承担了相应的责任等。

4.权利保障情况。党内法规制度建设一方面要实现全面从严治党的目的，另一方面要保障党员的权利不受侵犯。党员的权利既包括宪法和法律赋予的权利，也包括党章和各级党内法规规定的党内权利。在对党内法规的执行性评估当中，应当特别注重党员对党内法规是否有表达意见的机会和渠道，对依据党内法规作出的决定是否有申诉的途径等。

（二）政治性评估——是否有利于维护党的领导地位

1.不相关影响。党内法規是“党的各级组织和党员开展工作、从事活动的基本遵循”[12]。这一定义决定了党内法规与国家法律、社会团体规则等具有明显的界限。有关应当制定国家法律等的事项，不能由党内法规予以规定[13]。在党内法规和规范制定的实践中，已经出现了对于包括其他党派人士以及群众产生不相关影响的情况。如有关公务员财产申报的党内法规扩大了相关申报主体的范围，大范围地将公务员的家属纳入财产申报的范围;有些地方在适用“八项规定”、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》等规定时，扩大解释适用范围等。这一评估指标着眼于该党内法规的可能影响范围，并考察其是否可能对党外群体产生不相关影响。

2.高标准性。党规党纪严于国家法律，这一要求需要辨证看待，中国共产党的先进性和执政使命决定了中国共产党是肩负使命的政治组织，中国共产党党内法规的制定“不能降格以求，在保持党的先进性、纯洁性标准线之下作规定”[8]。对于自愿加入政治组织的党员而言，在其入党时就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由，同时履行党员的权利和义务。一方面，这对于党的高级领导干部而言，需要放弃的可能更多。另一方面，这种相较法律的高标准性并非无界限，其规范来源于党内法规的明确规定，对于相关党员的权利的限制和义务增设都来自于党内法规。这一特征决定了党内法规必须在应当对党员设定高标准的地方设定符合党的宗旨、路线、政策的标准。在制定地方党内法规的过程中，不能擅自对本党委下辖的党员采取特殊政策，对某些方面已经作出严格要求的，应当进行高标准的规定。

四、党内法规实施后评估指标体系设计框架

党内法规实施后评估指标体系首先需要坚持与上位法规一致的合规性评估标准，其次应当处理好效果评估与文本评估之间的关系，同时努力做到评估指标的客观化与具体化。在以上三个原则的指导下，本文对相关指标进行表格化的设计，形成党内法规实施后评估指标体系的设计框架（见表1）。

实现国家治理体系与治理能力的现代化需要党内法规的现代化，党要管党、从严治党需要党内法规的实效化。现代化要求党内法规应当是一种“良法”，应当有助于实现党领导人民治理国家。实效化要求党内法规不能仅仅是政策性、倡导性的话语而让遵守者无所适从，应当更加凸显其作为红线和底线、实现自我治理的特性。在党内法规大量被制定出来的今天，通过合理的制度设计，以完善的指标体系、合理的评估程序、科学的赋分方法实现党内法规的实施后评估制度化、正当化尤为必要。这一切的基础便是有一套完善的指标体系，能够充分融合三个方面的要求：党内法规与法律的共同之处和党内法规自身的特性，立法所要求的技术性和党内规范所要求的政治性，党内法规的合法性和党内法规的实效性。

党内法规实施后评估作为衡量党内法规制定质量与实施效果的一项重要制度安排，成为党内法规制度体系中一个不可或缺的重要环节。其评估体系的构建，应当坚持以合理性评估为基础、以合规性评估为基本导向，并通过文本评估和效果评估、主观評价和客观评价相结合的评估模式，最终形成以合规性、合法性、合理性、技术性为主要内容的文本评估框架，以及以执行性和政治性为内容的效果评估框架。作为一种探索，本文所提出的思路依然属于一种分析框架，不但需要在理论上进一步深化，更需要在实践中进行检验和完善。

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