社区参与国家公园特许经营的多重价值*

陈涵子 吴承照

从2017年9月《建立国家公园体制总体方案》（以下简称《总体方案》）①中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年9月26日印发并实施。的印发，到2018年4月国家公园管理局的挂牌，再到2019年1月中央全面深化改革委员会审议通过《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》，国家公园相关工作不断推进。具体工作落实中，我国国家公园面临着社区人口压力大、社区经济欠发达、社区集体土地比例高等诸多问题[1]。《总体方案》共23条，其中有5条（计12次）提到“社区”或“居民”；在第19条“完善社会参与机制”部分还专门提出“鼓励当地居民或其举办的企业参与国家公园内特许经营项目”。这充分说明了社区问题的重要性以及社区参与特许经营的价值。实践证明，社区参与国家公园特许经营不仅有益于社区，还有益于访客和保护地，具有多重价值。

1 相关概念

1.1 国家公园社区

社区是“有共同地域基础、共同利益和归属感的社会群体”[2]。国家公园社区指居住在国家公园内部或周边，能够影响国家公园保护管理目标的实现或者受该目标实现所影响的社会群体。国家公园实行严格保护，一些传统资源的利用方式和强度受到限制，部分社区甚至需要搬迁。作为国家公园重要的利益相关者，国家公园社区的利益可能会因此受到影响，如果不能妥善解决这一问题，很可能会造成国家公园保护管理过程中的社区冲突。表面上看，社区冲突源于公园定界、公园生态保护政策或公园的开发利用[3]，实际上是社区利益诉求的一种表达—即要求获得受损权利的补偿和分享价值的增值部分。

1.2 国家公园特许经营

与“特许经营”相关的有两个易于混淆的概念—“商业特许经营”和“政府特许经营”[4]。国家公园特许经营是指国家公园管理机构依法授权特定主体在国家公园范围内开展经营活动，属于政府特许经营。在国际上它代表了生态保护市场化融资的主要手段之一[5]，是兼顾资源利用效率和生态保护目标的特殊商业活动，是一种结合市场机制与行政监管的特殊机制[6]。以美国国家公园特许经营为例，内政部国家公园管理局（以下简称NPS）管理着大约500份特许经营合同，涉及的营业额每年超过10亿美元①数据来源：美国国家公园管理局官方网站https://www．nps．gov/subjects/concessions/index．htm。政府部门NPS授权特许经营商（Concessioner，代表社会资本）在公园内为访客提供公共设施和服务，实际上是政府和社会资本的一种合作方式（Public - Private Partnership，即PPP模式）。

2 社区参与国家公园特许经营的缘起

我国风景名胜区等自然保护地在20世纪90年代开始出现的经营权出让现象，可以看作是特许经营在该领域的萌芽。虽然目前国家公园体制试点阶段尚未建立成熟规范的特许经营制度[7]，但社区参与特许经营在过去二十多年里却有各种类型的实践。例如，黄山风景名胜区既有社区居民受雇于特许经营企业，也有社区居民以个体工商户形式经营摊位，也有社区集体举办企业参与经营，这些都是社区参与特许经营的不同模式。社区参与国家公园特许经营缘起于对社区受损权利的补偿。权利是为道德和法律所确证的权力和利益[8]。

从道德层面来看，社区为国家公园的保护和公众利益作出让步，应该从国家公园获得生计补偿，无论这一来源是直接的生态保护补偿，还是经由特许经营或其他形式获得的收益。美国现行《国家公园管理局改进特许经营管理法案》就有专门促进国家公园所在地印第安人、阿拉斯加、萨摩亚和夏威夷原住民手工制品销售的条款②引自 National Park Service Concessions Management Improvement Act of 1998 SEC． 416． PROMOTION OF THE SALE OF INDIAN,ALASKA NATIVE, NATIVE SAMOAN, AND NATIVE HAWAIIAN HANDICRAFTS． PUBLIC LAW 105-391—NOV． 13, 1998．，并且规定对这些手工制品的销售免收特许经营费，以此作为一种补偿。

从法律层面看，我国国家公园等自然保护地集体土地比例高，实施特许经营往往涉及社区集体土地所有权（承包经营权）。《物权法》规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯……所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”拥有土地所有权的集体—国家公园社区有权对其所有的集体土地“占有、使用、收益和处分”。同时，《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“国家保护集体土地所有者的合法权益。保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯”。因此拥有承包经营权的国家公园社区成员对其承包的耕地、林地、草地等依法享有“占有、使用、收益”的权利。

由此可见，无论是从集体土地所有权的角度还是从承包经营权③《物权法》第124条规定“……农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。”这一用益物权的角度，国家公园社区及其成员在国家公园内的上述权利都不会因为土地划入国家公园范围而自动消失，即国家公园管理机构若要对集体土地（或者社区居民拥有承包经营权的土地）上的资源利用实施一般意义上的特许经营，通常需要通过征地获得社区集体土地的所有权（或者通过流转获得相应土地的经营权）。如果土地权属关系完全不变，仅仅通过在集体土地上设立地役权来对资源利用进行管制，国家公园管理机构是无法授权第三方在集体土地上开展特许经营的。例如，原来由社区成员承包经营的茶园需由专业商家统一经营，如果事先既没有征收土地，也没有流转承包经营权，管理机构在没有获得合法授权的情况下，是无法“特许”其他商家开展经营的，而只能以地役权为前提，准许原社区开展地役权合同限定的资源利用与经营，并将其视为一种特殊形式的社区参与“特许经营”。

3 社区参与国家公园特许经营的多重价值

3.1 “造血”式增进社区利益

对国家公园社区而言，无论是重点生态功能区的转移支付，还是来自收益地区的横向资金补偿，都是“输血”式的补偿方式。“输血”式补偿并不能从根本上解决问题，长效、持续的补偿需要创新生态补偿模式，变“输血”为“造血”[9]。例如，为避免三江源国家公园“大水漫灌”的传统扶贫，有学者提出基于生态补偿的精准扶贫模式，其中特许经营就是该模式的重要组成部分，包括生态体验、环境教育服务、有机畜牧产品加工、民族服饰、特殊旅游商品、文化产品等[10]。

特许经营是对国家公园资源统一管理下的利用方式之一，社区参与特许经营，就是主动参与对这些资源的利用。不同于直接的资金和实物发放，社区参与特许经营，可以受雇于特许经营商，也可以获得特许权开展经营，甚至还可能在更高层次参与特许经营相关决策，从而获得广泛长远的利益。玻利维亚马迪迪国家公园（Madidi National Park）内的 Chalalán 生态旅馆项目[11]是一个典型案例。马迪迪国家公园成立于1995年，同年由社区（San Jose de Uchupiamonas）与非营利环保组织（Conservation International）合作的生态旅馆项目启动，运营初期，项目的大股东是该环保组织。随着社区能力的提高，目前该项目已由社区全权所有、自主经营，收入的50%直接归74户家庭所得，另外50%进入社区基金，用于教育、健康和基础设施的改善。

我国也有颇多社区通过参与国家公园特许经营受益的案例。例如，云南普达措国家公园体制试点区洛茸村共33户（179人），户均年收入结构显示（表1）：社区通过不同形式参与特许经营获得的收益占总收入的比例为37.98%，远超过农副业收入的占比（13.38%），但又低于各类“输血”式补偿的占比（48.64%）[12]。可见，社区参与特许经营“造血”式增进社区利益的价值有待进一步发挥。

3.2 活态展示独特人地关系

国家公园社区是国家公园所在地域单元自然和文化双重作用的产物，社区居民通常对所在地域有着丰富的认知体验和生态经验，并与之形成独特的人地关系。云南大山包自然保护区内人鹤共生，当地农民对黑颈鹤Grus nigricollis何时归来、喜食哪些食物了如指掌；武夷山的茶农则对如何种植、采摘、加工茶叶驾轻就熟。独特的人地关系可以成为国家公园不同于严格的自然保护地或荒野保护地的一大特色。在上文玻利维亚Chalalán生态旅馆的例子中，社区除了提供住宿服务，还供应本地农产品，销售当地手工艺者制作的木雕面具等纪念品，并由社区居民为客人提供按天计费的导游服务[11]。社区参与特许经营可提供更具地方特色的产品和服务，使访客获得更加原真性的体验，从而提高访客满意度。

国家公园除了保护，还具科研、教育、游憩等综合功能，其中环境教育应该贯穿每个环节。特许经营在服务访客的同时，也可成为环境解说的窗口。社区参与特许经营可以直接面向访客，生动地展示独特的人地关系，在丰富访客体验的同时开展环境教育。在南非克鲁格国家公园，当地居民比外来者更加了解当地环境，经过适当培训可受雇于特许经营商成为自然向导[13] 246，向访客传授野生动植物和环境的知识。

除了直接参与面向访客的特许经营，社区还可开展地役权合同准许的传统资源利用，如牧场、茶园等。在不违背国家公园保护管理目标的前提下，某些传统资源利用方式有助于维系原本和谐的人地关系。蒙古、新西兰某些国家公园允许适度放牧，并设立相关条款，以确保牧场主负责杂草控制和围栏的维护[13] 212～215；云南普达措国家公园也允许社区开展对生态环境影响较小的传统农牧业生产，如适度采集林下产品、适度放牧、捡拾干柴等[14]。在特许经营框架下允许社区进行有节制的传统资源利用，也是独特人地关系的一种活态展示，有助于访客更好地理解国家公园生态系统的服务功能。

表1 云南普达措国家公园体制试点区洛茸村户均年收入

3.3 持续助力保护目标实现

研究表明，保护地的直接威胁是人类活动—内部源于生活在保护地的利益相关者，外部来自于外来人员[15]。忽视周边社区社会经济意愿的“孤岛式保护地”会激起社区的“怨恨和对抗”，从而阻碍保护[16]；而社区获得就业和收入则可以减少其非法利用野生动植物资源的动机[17]。2018年11月被列入IUCN绿色名录的埃及穆罕默德国家公园（Ras Mohammed National Park）是世界上10个管理最有效的海洋生态系统之一，当地贝都因人社区在该保护地内拥有独家旅游特许经营权，可以经营海滨营地等项目，确保了当地居民从旅游接待中受益，从而减少了对海洋保护地的破坏[18]。在纳米比亚，政府将保护地的特许经营权授予社区组建的保护委员会，社区可以通过保护委员会与经营商组建联营企业开展旅游活动，也可以将特许经营权授予独立的项目公司开展经营。目前纳米比亚有80多个这样的保护委员会，经营着大约1600万hm2的保护地，每年收入约1000万美元。此举具有非常明显的保护成效，30年来境内非洲象Loxodonta africana数量增加到原来的3倍，黑犀牛Diceros bicornis群的规模为非洲之冠[19]。这些案例说明，社区参与特许经营有助于消除社区对保护地构成的潜在或实际威胁。

社区参与特许经营可以补偿社区受损权利，“造血”式增进社区利益，从而把社区变成保护地的利益分享者和保护事业的支持者。社区参与特许经营活态展示独特人地关系，使访客获得更加原真性的体验，辅以环境教育，培养公众的保护意识，也有益于国家公园获得更广泛的支持力量，从而持久助力保护目标的实现。

4 结语

社区是国家公园重要的利益相关方，由于国家公园实行严格保护，社区权利往往受到影响，社区问题是否妥善解决关系着国家公园保护管理目标能否顺利实现。不同于“输血”式生态补偿，社区参与特许经营可以提高社区能力，“造血”式增进社区利益，从而成为解决社区问题的长效机制。不仅如此，社区参与国家公园特许经营还可活态展示独特的人地关系，持续助力保护目标的实现，是一条有益于社区、访客和保护的多赢之路。根据《总体方案》，到2020年我国国家公园体制试点基本完成，一批国家公园也将正式整合设立。作为相对弱势的群体，社区参与国家公园特许经营需要有健全的制度保障，因此有必要对社区参与特许经营的价值有全面的认识。