“扫黑除恶”：一种刑事政策上的注解

2018年1月，中共中央、国务院联合发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》。由此，在最新扫黑除恶刑事政策指引下，在全国范围内开展了新一轮为期三年的“扫黑除恶”专项斗争，旨在对当前涉黑涉恶违法犯罪行为进行全面综合治理。

“扫黑除恶”的宣传标语出现在街头巷尾，成为耳熟能详的词语。虽然这项专项行动中包括了一些常见罪名，但其从性质上来说应属于刑事政策。本文将从刑事政策角度系统解释扫黑除恶，以飨读者。

扫黑除恶刑事政策的“前世”

实际上，我国关于规制黑恶势力刑事政策的产生与发展，已经有了相当长的一段时期。

扫黑除恶刑事政策较早可源于1996年的第二次“严打”政策。当时“严打”行动的目标，是严厉打击一系列危害社会安定的刑事犯罪，其中包括带有黑社会性质的犯罪团伙和流氓恶势力。当时的“严打”政策只是将黑恶势力作为严厉打击的对象之一，并未用以专门、针对性地指导惩处黑恶犯罪。虽然严打政策有违常态化管理的期许，但确实利用有限的资源打击了人民群众最为痛恨的黑恶犯罪。

1997年刑法设立了“组织、领导、参加黑社会性质组织罪”这一罪名，规定了黑社会性质组织的概念和特征，第一次在立法层面上明确了黑社会性质犯罪活动，为此后我国打黑除恶专项行动和相应刑事政策的产生与发展提供了法律依据。这一罪名的“吸收”效应使得“组织者”遭到重罚，对黑恶势力起到了巨大威慑效应。

20世纪90年代之后，随着市场经济全面发展，黑社会性质团伙和有组织犯罪频发，严重威胁了人民群众的财产安全。于是，党中央于2000年12月开始部署组织以黑恶势力为对象的“打黑除恶”专项行动，这也是我国首次打击涉黑犯罪的专项斗争。

随后，最高人民法院于同年颁布了《关于审理黑社会性质组织犯罪的案件具体应用法律若干问题的解释》，用于正确指导专项斗争中涉黑犯罪司法处理问题。

据不完全统计，随后十八年的时间内，中央各部门共推出十几部用于指导打击黑恶活动的法规及政策，各省区市也陆续颁布诸多地方性法规和文件。打击黑恶势力专项活动及相应的刑事政策均呈现出阶段性发展的态势，并逐步走向常态化。近二十年间，我国打击黑恶势力的活动从未停歇，随着打击黑恶行动的不断调整，相关的刑事政策也在不断变化。

从“打”到“扫”的政策转向

新一轮扫黑除恶行动与此前几轮的打击黑恶势力专项斗争相比，表现出明显的特征。从以往的“打”到本轮的“扫”，一字之差突显了对黑恶势力和涉黑违法犯罪整治活动的高调升级。简言之，“扫”就是要秋风扫落叶，不留死角，根治黑恶势力的土壤，而不是选择性地片面打击。

2018年1月，中共中央与国务院发布了《关于开展扫黑除恶专项斗争的通知》，系对本次行动的全面部署。结合《通知》的内容，本轮扫黑除恶专项斗争不仅展示了党中央对全面铲除当前黑恶势力和涉黑犯罪的坚定决心，而且在打击力度、打击范围与整治方式等各方面均表现出与以往较大的区别。

黑恶势力一直是困扰社会治安、影响社会稳定及国家政权的毒瘤，尽管在过去的十几年内我国公安机关一直没有放松打击。当前，新兴经济体的成长和信息技术的高速发展，很大程度上为黑恶势力的升级转型酝酿了温床。黑恶势力与涉黑违法犯罪活动越来越表现出更强的隐蔽性、有组织性、潜在危险性和危害爆发力度大等特征。具体而言，主要表现为以下问题：

一是黑恶组织愈加隐蔽性。黑社会性质组织形式越来越多样化，主要涉黑犯罪分子相对固定且隐藏于幕后，组织成员不稳定且团伙结构日趋松散。另外，许多黑社会性质组织借助公司形式作为从事犯罪的外衣，其涉黑活动也由实体经济领域转向互联网经济领域，如“套路贷”等形式。

二是危害手段从传统“硬暴力”向“软暴力”或非暴力转变。当前黑恶势力基本不再采用诸如明显的打砸抢等严重暴力犯罪手段，而是多采用恐吓、威胁、纠缠、哄闹、滋扰等非明显犯罪的手法，以逃避触犯刑事犯罪又达到控制人身的目的。

三是基层黑恶组织频发，与贪腐势力相互勾连。黑恶势力对基层政权的侵蚀严重，基层公权力较容易成为涉黑组织的“保护伞”，这导致基层地区黑恶势力难以铲除，乡村恶霸较为典型。而这些黑恶势力更容易与基层公务人员相互勾连，进一步诱发贪腐恶况。由此可见，这一时期的涉黑组织及黑恶活动的发展存在非常典型的问题。

结合当前黑恶势力的发展状况与特点，扫黑除恶刑事政策总体上也呈现出了全面收严和精准引导规制的特征。作为打击涉黑恶犯罪活动的指导性方针，其具体表现为以下特点：

第一，适用力度不断增强。扫黑除恶刑事政策是由原先合并于“严打”政策的一部分变为了专项斗争的指引方针。通过本次《通知》中“扫黑除恶”口号即可看出，政策旨在指导对当前黑恶势力的全面肃清，不仅要对黑社会性质组织的大型团伙和影响恶劣的黑恶犯罪予以严格处罚，还要坚决铲除黑恶势力产生的环境和土壤。从《通知》之内容“坚持依法严惩、打早打小、除恶务尽，始终保持对各类黑恶势力违法犯罪的严打高压态势”等，可以看出对黑恶势力全面铲除的强势指引。今年刚刚发布的特赦令，同样明确将黑社会性质的组织犯罪排除在特赦对象之外，表现了中央对待黑恶分子的坚决态度，使得涉黑犯罪者真正及时地受到刑罚制裁。

第二，适用对象与整治方式有所变化。本次扫黑除恶行动不仅打击涉黑、涉恶犯罪，而且将打击涉黑恶活动与贪腐问题、基层“拍蝇”等行为相结合，进行综合整治。另外，还注重治理乡村社区“微腐败”问题。同时在治理方式上也更加强调从源头治理，“打早打小”，加强对黑恶组织形成的监督与预防。

第三，注重精准引导。我国扫黑除恶刑事政策在加强广度与力度引导的同时，特别注重打击的深度。本轮扫黑除恶专项斗争，更加聚焦涉黑涉恶问题突出的重点地区、重点行业、重点领域，各省区市结合自身特征，标明扫黑除恶行动中重点关注的行业和人群。

第四，适用时间的长期性。当前扫黑除恶刑事政策，已经由此前的打击涉黑的短期政策转变为长期政策。尽管新一轮扫黑除恶专项行动时间是为期三年，但是对于与黑恶势力和涉黑犯罪斗争的指引方针，已经成为我国刑事政策的一部分。最新扫黑除恶刑事政策在实践应用中，也不断趋于常态化。

扫黑除恶刑事政策的妥善适用

当前扫黑除恶刑事政策具有更高的立足点，它不是一种惯常的法律措施，而是采用清扫、纠偏、深挖的形式，从更深层次去实现社会治理。

从宏观上看，扫黑除恶刑事政策是巩固民主政治、维护社会公平正义、提升国家治理能力的强有力宣示。从微观上看，扫黑除恶刑事政策的落实，有利于创造良好的市场经济环境，保护公民财产与人身安全。

自去年1月开始，截至目前，各地扫黑除恶工作全面展开且成果丰硕，取得了巨大良好的社会效益。经过前一阶段的努力，许多地方黑恶团伙被大规模消灭，各省区市均公布了扫黑除恶“成绩单”，主要包括公安司法机关规制黑恶违法犯罪案件的数量与具体涉案人数。目前，我国扫黑除恶专项行动正处于从全面开展向纵深推进的新阶段。然而在这一时期，我们必须要更加警惕扫黑除恶实践中可能存在的以下问题：

一是扫黑除恶工作指标化问题严重。为期三年的扫黑除恶专项行动给各地政府尤其是公安司法机关较大的工作压力。多地公安机关为了迎合这一刑事政策，每年甚至每月制定扫黑除恶数量指标，而有些指标数量明显不符合当地黑恶状况。这就容易造成办案人员在实践中为了达到业务要求，将普通违法犯罪行为拔高为黑恶打击对象的错误做法。一些公安与司法机关在打击黑恶势力过程中，出现急于求成、宁枉勿纵的苗头。

二是对黑恶势力认定标准不统一，其中主要涉及“恶势力”与“软暴力”两个概念问题。扫黑除恶中对黑恶犯罪的打击既包括黑社会性质组织犯罪，又包括恶势力犯罪。恶势力是指经常纠集在一起，以暴力、威胁或者其他手段，在一定区域或者行业内多次实施违法犯罪活动，为非作恶，欺压百姓，扰乱经济、社会生活秩序，造成较为恶劣的社会影响，但尚未形成黑社会性质组织的违法犯罪组织。需要注意的是，黑社会组织或黑社会性质的组织一般都是由犯罪集团、“恶势力”团伙逐步演化而来的, 会经历一个渐进的、从量变到质变的过程。但是由于“恶势力”并未发展成黑社会，所以恶势力分子从事犯罪活动，不可能构成黑社会性质组织犯罪。其可能构成其他高发的共同犯罪、集团犯罪等多种罪名，如聚众扰乱社会秩序罪、非法经营罪、抢劫罪等等。由于两者概念界限模糊，加之公安与司法机关受到业务指标的影响，恶势力犯罪甚至普通共同犯罪就容易在实务中被认定为黑社会性质组织犯罪,这严重违背了罪刑法定原则。在扫黑除恶工作白热化阶段，相关部门要特别警惕出现势头过猛与矫枉过正之类现象。

另一个需要明确的是“软暴力”问题。绝大多数黑社会性质组织已经改变之前的打、砸、抢、烧等明显“强暴力”和“硬暴力”等违法犯罪手段，而是采取更加隐蔽手法达到滋扰经济与社会秩序，非法控制一定区域或行业的行为目的，诸如滋扰、纠缠、哄闹、聚众造势、心理强制等手段。《通知》发布之后，我国有关司法部门随后联合印发《关于办理黑恶势力犯罪案件若干问题的指导意见》。该《意见》明确提出，黑社会性质组织实施的违法犯罪活动包括非暴力性的违法犯罪活动，并依法惩处利用“软暴力”实施的犯罪。这是“软暴力”犯罪概念首次被引入政策文本。实务中，“软暴力”被解释作为刑法第294条的“其他手段”进而被囊括到黑社会性质组织的行为特征中。然而，关于软暴力犯罪的行为特征、表现形态、社会危害等具体问题，理论仍缺乏探讨。司法实践中仅以软暴力作为危害手段而构成黑社会性质组织犯罪的案例极少。因此在本轮扫黑除恶专项行动中，仍要特别关注黑社会性质组织传统的强暴力犯罪手段特征，严格衡量不同情况下软暴力所造成的社会危害程度，区分使用软暴力手段形成的普通犯罪与黑恶势力犯罪。

我国扫黑除恶专项行动已进入第二阶段，随着对重点行业等领域斗争的纵深开展，新一轮扫黑除恶刑事政策内容也在发展并持续作出政策性调整。然而对刑事政策的理解与适用必须要在刑法规范的框架内，坚持实体正义与程序正义的要求，决不能突破法律规制的范围。既要将扫黑除恶提高到政治战略地位，把控扫黑除恶的必要性和及时性，也要准确把握刑事政策，防止过度干预。

今年4月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又联合发布《关于办理恶势力刑事案件若干问题的意见》，专门阐述列明了恶势力、恶势力犯罪集团的认定标准，并提出宽严相济刑事政策的有关要求，同时强调程序意识和证据意识。这一政策性的调整，对于现阶段扫黑除恶合法进行发挥着重要的指导作用。

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此外，有学者就《意见》的理解与适用归纳了不能认定黑恶势力的九种情形，又有学者提出需有效避免黑恶犯罪的过度拔高认定。当前学界对于扫黑除恶行动，要求其明确标准、依法扫黑、避免过激的呼声可见一斑。结合以上问题及当前扫黑除恶刑事政策的适用与发展状况，提出如下建议：

第一，扫黑除恶专项行动中应注意不同对象的界定。尤其是将黑社会性质组织犯罪与恶势力犯罪、普通的集团犯罪、共同犯罪或单位犯罪相区别。黑社会性质组织应具备组织特征、经济特征、行为特征和非法控制特征。其中非法控制特征，即“通过实施违法犯罪活动，或者利用国家工作人员的包庇或者纵容，称霸一方，在一定区域或者行业内，形成非法控制或者重大影响，严重破坏经济、社会生活秩序”。这是黑社会性质组织最本质的危害性特征，也是区分黑社会性质的组织与恶势力及其他犯罪集团的最主要特征。恶势力具备从事违法犯罪行为，扰乱经济社会秩序的恶劣影响。尽管其一般表现为有组织性，但层次较低或保护伞和关系网不明确，经济实力较弱，且并没有形成非法控制的行为表现。因此要牢牢把握黑社会性质犯罪的核心危害性行为表现，做到界限清晰、精准打击，避免过高认定。

第二，在打击力度上避免一刀切地从严处理。本次专项行动注重扫黑除恶具体刑事政策引导的同时，同样应当遵循宏观的宽严相济刑事政策。扫黑除恶刑事政策只是我国整体刑事政策中的一部分具体政策，应当服从更宏观的宽严相济刑事政策。在认定涉黑犯罪的责任时，应当按照其实际行为和社会危害性来确定其承担的责任大小，不能一味地从重处罚涉黑犯罪。对于恶势力犯罪集团的其他成员，在共同犯罪中罪责相对较小、人身危险性及主观恶性相对不大的，具有自首、立功、坦白、初犯等法定或酌定从宽处罚情节，可以依法从轻、减轻或免除处罚。对于恶势力刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，承认指控的犯罪事实，愿意接受处罚的，可以依法从宽处理，并适用认罪认罚从宽制度。

第三，在政策宣传角度方面，应更加注重人性关怀与公民权利的保障。目前扫黑除恶工作已进入白热化阶段，宣传普及力度较大，但应注意避免对特定“预防对象”和表现形式的公开列明。如个别地方公安及社区公开将医生、失独家庭成员、重型疾病患者等群体列为扫黑除恶重点监管对象，这是明显错误的，系对扫黑除恶刑事政策的歪曲和过度解读。尽管这在一定程度上利于对尚未形成黑社会性质组织的恶势力苗头强化防范和监督，但会很大程度上造成一定的社会歧视，产生负面影响。因此在实践中，应避免对政策的随意解读，预防在监督与整治过程中产生不良社会风气，注重保障少数人的权利。

第四，从扫黑除恶刑事政策自身调整与发展角度看，现阶段应注重规范落实，并进行实时调整。刑事政策在实际执行与适用过程中可能会偏离其原本的目标，并且不可避免地暴露出政策强势指导下对一定时期社会发展造成的负面影响。对于扫黑除恶刑事政策，应注重现阶段深入执行行动中的实际控制。针对扫黑除恶刑事政策实施专门的监督评估程序，根据公检法各部门实际情况及时作出部分调整，规范对司法尤其是法律监督和裁判的导向作用。这对于打击涉黑犯罪、维护社会秩序、保障政策目标的落实将是关键的举措。

2019年7月20日，最高人民检察院检察长张军在全国大检察官研讨会上明确强调，“在全面依法治国大背景下，决不能前面扫黑除恶，后面再纠偏、再解决申诉问题”。同时，最高人民检察院发布了涉黑恶案件“一个不放过”“一个不凑数”五起典型案例。可见，无论是理论界还是司法实务领域，均表现出对于本次行动在统一司法尺度和办案标准方面的强硬呼声。扫黑除恶不仅是一项专项行动，更是刑事政策的范畴。

回顾二十多年扫黑除恶相关刑事政策的发展变迁，这一具体刑事政策无不紧密地回应着特定时期的社会状况与司法理念。而在全面依法治国背景下，对于扫黑除恶纵深开展的特定阶段，在规范落实与动态调整这一具体刑事政策的基础上，仍需更加重视其理性化、适度收紧性的指引作用。