论出入境管理的主要内容及移民法律制度的构建

付翔新 严一植

摘要：在全球化趋势的大背景下，我国传统的出入境管理体制在移民领域的缺陷已经不能满足现实需求，在机构改革的大背景下，重新理解出入境管理业务以及构建移民法律制度势在必行，。改革我国出入境法律制度要以实施新《出入境管理法》为背景，学习借鉴世界各国移民立法和管理经验，维护我国主权，安全和发展利益，进一步改革护照和签证法律制度，完善绿卡制度，为我国引进天下人才战略献计献策。

关键词：出入境管理；改革；移民；制度构建

为了强化对移民和出入境管理的统筹协调，更好形成移民和出入境管理工作合力，2018年3月，中共中央印发《深化党和国家机构改革的方案》，将公安部的出入境管理、边防检查职责整合，组建国家移民管理局，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由公安部管理。这一次的机构改革为移民和出入境管理工作带来了新改变新内容，也为移民法律制度的构建带来了机遇和挑战。

一、出入境管理的主要内容

出入境，即出境入境行为活动的简称，是指一国公民经本国政府主管机关批准和前往国家或地区以及途经国家或地区的许可，持规定有效的证件和签证，通过对外开放或指定的口岸从本国出境进入其他国家地区，或者从其他国家或地区返回本国境内。

《中华人民共和国出境入境管理法》对出境和入境分别做出了界定，出境，是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往台湾地区。入境，是指由其他国家或者地区进入中国内地，由香港特别行政区、澳门特别行政区进入中国内地，由台湾地区进入中国大陆。对于大多数国家，“出入境”就是指出入国境，而在中国有着较为广泛的含义，因为特殊历史原因而存在的香港、澳门、台湾问题，决定中国公民往来香港、澳门、台湾地区应属于国内旅行而非国际旅行，但根据目前的实际情况，往来香港、澳门、台湾地区仍要按照出入境来办理手续。

出入境管理是在现代国家体系逐渐完善的基础上建立起来的一种法律制度，它实际上也是现代国际关系的一种体现。可以认为，出入境管理就是国家行政机关根据国际法、国内法的有关规定，对出入本国国境的本国公民或外国人行使主权的行政行为。。作为公安机关一项重要的行政职能，在保障中外公民合法权益，维护国家利益等方面发挥重要作用。出入境管理是公安機关的一项专门业务，一方面要维护国家主权、安全和社会秩序，在出入境管理中打击出入境违法犯罪活动；另一方面要保护中外公民的合法权益，适应国家对外开放形势。根据出入境管理法律、法规，公安机关对出入境管理的任务和内容主要是：

1、依法受理、审批出境和入境申请。中国公民出境、入境（包括往来港澳台地区），外国人入境以及入境后在中国的居留、旅行，都必须事先申请。无论是中国人还是外国人，都要按照法定的程序和要求提出出境或入境申请。

2、依法签发出入境证件和签证。对中国公民和外国人出境、入境申请经审查批准后，依法给申请人签发与其申请相应的证件。

3、实施出入境边防检查。

4、发现、打击出入境违法活动。在出入境活动中，大部分中外公民能够遵守法律、法规，正常出入与交往。但是也有少数人进行违法活动，如伪造、涂改、冒用出入境证件，非法出入境，国内公民伪造申请材料骗领护照，外国人未经批准在中国非法就业、非法旅行、非法居留等。这些违法活动，严重危害了国家安全和利益，破坏了社会秩序，因此，发现、限制和处理违法活动，是公安机关出入境管理一项非常重要的任务。

5、处理国籍事务。国籍是指个人作为一个特定国家的成员的资格。国籍是个人与所属国家之间的法律纽带，具有一国国籍的个人称为该国国民。中国于1980年颁布实施了《中华人民共和国国籍法》，该法把中国国籍的管辖权赋予了公安机关，由此国籍管理成为公安机关出入境管理的任务之一。

二、移民法律制度的构建

为与发达国家争夺各方面的技术人才和生产资金， 增强我国国际竞争力和社会经济的稳步增长， 制定出适合我国经济建设的移民法律法规已经刻不容缓，而我国的传统观念还是封闭，和排外的立法理念，实现从《出境入境管理法》到《移民法》的转变是国际形势的大势所趋， 是与世界国际通例接轨的迫切需要。构建我国的移民法律制度可以参见以下几个方面：

（一）金融领域移民。申请人提交规定数额的资金汇入我国， 在我国规定的金融领域投资或购买金融产品，可以取得一定时期的居留权和民事权利，是加入我国国籍的前提条件。

（二）不动产投资移民。在我国境内购入规定价值的房产或不动产， 该财产在一定期限内不得转让，不动产可以是商业用途或自由住宅，此种移民只能作为加人我国国籍的一个条件，还需要申请人完成一定的纳税条件。

（三）创业移民。可以是申请人已经在我国居住了一段时间， 申请人已经成立符合我国要求的经济实体， 或申请人是一定规模经济体的经营管理者。此种移民在我国可以限制使用，因我国的经济体较多竞争较为激烈。

（四）劳务输出移民。可以是申请人获得我国企业的工作邀请， 在接收企业中工作了一定年限，承诺在获得永居居留权后，在我国继续努力工作。

同时也可借鉴别国的移民经验：

（五）投资移民。投资移民（或称“经济移民”）：投资人注入移民国一定数额的资金，取得在移民国相应法律地位。投资移民的优势在于：一个国家为吸收国外的资金，弥补本国财力不足，根据本国相关产业的需求，评估外国资本的效能，确定

适合引进外国技术和投资的配额、程序与投资人的移民管理办法。

（六） 技术移民。技术移民是移民国为取得本国需要的人才，制定人才引入标准，吸引他国人力资源。其目的是与别国争夺本国发展所需的人力资源。设计诱人的技术移民规定，是吸引本国所需人才的关键因素。技术移民制度的优势在于，可以随时调整制度内容为本国利益服务。

在立法和修改过程中我国移民法律制度需要解决的实际问题，主要还在于如何引进外国人才弥补国内人才资源的不足，而不是替代现有的国内人力资源。引进的人才资源要使国内的某些行业发展壮大，弥补这些年国内大量人才流失的空缺。

作者简介：

付翔新，院校学院：中国人民公安大学 国家安全与反恐怖学院，单位所在城市：北京市大兴区，出生年月：1998年2月4日，学历：本科在读，职称：学生，研究方向：出入境管理。

严一植，院校学院：中国人民公安大学 国家安全与反恐怖学院，单位所在城市：北京市大兴区，出生年月：1998年9月23日，学历：本科在读，职称：学生，研究方向：出入境管理。