苏州区域协调发展：问题与对策

王涛

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。

现代化经济体系的框架结构中，一共由六个体系、一个体制组成。城乡区域发展体系是其中一个非常重要的体系，其对应的是协调发展的理念。

何为协调？《辞海》给出的答案是“和谐一致，配合得当”。简单说，就是正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。协调是一个结构问题，本质是力量对比关系。实现区域协调发展，就是要处理好所辖各个地区内部和区域周边地区外部的力量对比关系。

江苏省委书记娄勤俭同志在谈到推动区域协调发展时，特别强调苏南地区要抬高发展标杆。作为苏南地区重要组成部分的苏州，具有得天独厚的区位优势，既是苏南地区的核心城市，又是长江经济带和长三角的交汇点，相对于和上海的区位关系，比其他城市更具优越性。改革开放以来，苏州经济社会发展一直走在全国前列，许多工作都取得了全省乃至全国瞩目的成绩。进入新时代，尤其是长江三角洲一体化发展成为国家战略，苏州如何在区域协调发展上，既彰显优势又协调联动，这是我们必须深入研究的一个重大的时代课题。

一、苏州推进区域协调发展中存在问题

改革开放以来，苏州在产业布局、交通出行、通勤就业、人口居住、公共服务水准以及环境保护等方面都取得了可圈可点的成就，所辖的十个市（区）在实现协调发展的过程中解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，尤其突出以人民为中心的改革导向和发展思想，不断提高区域经济的密度，强调发挥比较优势，克服区域发展不平衡现象，经济社会合力和活力不断增强。进入新时代，对标中央、省委的要求，苏州在区域协调发展方面还有不少需要提升的空间。

1.立足苏州看苏州，主要是发展不充分的问题

经济下行压力加大，产业转型任重道远，自主创新能力和经济发展质量需要进一步提高。新旧动能转换步伐不够快，旧动能主要是低成本驱动，追求的是如何提高生产效率、提升产能，实践上是以结构调整提升了生产效率。新动能主要是创新驱动，追求的是提高产品（服务）的质量和品质，实践上以效率提升带来了组织结构调整。从低成本驱动到创新驱动的新旧动能转换的关键是实体经济从追求数量转向追求质量。经济新动能核心在于制造业为主的实体经济部门以及相关的各类产业，通过产业升级，推动经济结构转型。苏州经济中的“新”气质正在显现。但在进程中仍然面临许多问题，如淘汰的落后产能如何处理、新动能是否可以在短期内给地区经济带来实质利好等，这些都给新旧动能转换带来了不小的实施障碍。

文化、教育、卫生、养老、交通等方面的供给与人民群众期盼仍有差距，节能减排、污染防治、安全生产等任务紧迫而艰巨。单纯从数据上来看，苏州的消费在国民经济中的地位并不低，但远远低于国际60%的领先水平。从拉动经济增长的三驾马车来看，最稳定、最长效、最可持续的拉动力是国内居民的消费。大量实践证明，经济增长长期依赖投资和出口驱动是难以持续的。这是因为投资扩张在推动工业化的同时，也加剧了能源资源紧张和节能减排的压力，而经济过度依赖出口则可能会受到外部扰动的冲击和影响。因此更高质量推进就业创业，织密扎牢社会保障网，积极回应民生关切更具现实意义。

转变政府职能、创新社会治理、加强城市管理、维护社会公平、增进民生福祉还需下大力气。政府改革的本质是提供有效的制度供给，制度供给比要素供给更重要，好的制度可以为我们吸引集聚更多更高端的资源要素。现在区域之间的竞争已经成为改革的竞争，成为制度环境和制度供给的竞争。制度可以让人有明确的预期，激发人的积极性与创造性。特别是知识产权保护的制度，可以保护科研人员的权益，激励科技人员研发的积极性，从而形成创新的热潮。制度可以创造良好的市场环境。公平竞争、反对垄断的制度可以鼓励企业提高管理水平，提高产品质量，提高经济效益。制度可以引导旧经济形态向新经济形态的升级转换。例如环境保护的制度，可以引导企业节约资源，减少能源消耗，形成可持续的发展态势。又如鼓励外向型的经济制度，可以引导企业进一步融入全球经济，利用比较优势，开拓国际市场。制度的力量可以更好地推动苏州新旧动能转换的速度。

2.跳出苏州看苏州，主要是与周边地区制度合作不充分、基础设施共享不充分以及公共政策不够协调等问题

重大基础设施需要进一步联通。轨道上的长三角尚未建成，省际公路通达率需要进一步提升，世界级机场群中需要有苏州的存在。苏州的几个港口与长三角其他港口的联动协作需要进一步提升。能源安全供应和互济互保能力需要加强合作，新一代信息设施布局成网需要加速。

科创产业融合发展体系尚未建立。苏州与长三角区域协同创新体系尚未形成，还没有发挥在全球重要创新策源地的作用。需要进一步与区域优势产业加大合作，形成合力，从而提高竞争力，区域内形成若干世界级产业集群中，都要有苏州的存在。

生态環境共保联治能力需要进一步提升。跨区域、跨流域生态网络尚未形成，优质生态产品供给能力不够强。需要进一步促进环境污染联防联治机制有效运行，从而使区域内的突出环境问题得到有效治理。目前生态环境协同监管体系尚未建立，生态环境质量总体改善还任重道远。

一体化体制机制亟待完善。资源要素亟待实现有序自由流动，统一开放的市场体系应在长三角区域内率先建立。应逐步消除行政壁垒，早日建立一体化制度体系。与国际接轨的通行规则尚未建立，系统开放的水平不高，需要进一步降低制度性交易成本，进一步优化营商环境。

二、苏州进一步推进区域协调发展应采取的对策

新时代、新思想，需要有新作为。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放。2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中宣布将长三角区域一体化上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。5月13日，中央政治局审议了《长江三角洲区域一体化规划纲要》。把长三角区域一体化发展上升为国家战略是党中央做出的重大决策部署，也是苏州再一次把握机遇实现腾飞不可多得的契机。接下来，苏州在推进区域协调发展方面，一方面要实现苏州十大板块在本身内部的高质量发展;另一方面，苏州也要积极融入长三角一体化发展及长江经济带发展这一伟大历史进程中。

1.“求同”，即在协调联动上求突破

同城化是解决区域协调发展的一把金钥匙。所谓同城化，就是产、城、生态的深度融合，是毗邻城市在同城规划基础上的互通、共享，以及公共服务和基本生活标准的趋同。同城化不是成为同一个城市，其实质是要共享城市发展资源。在交通互联互通、能源互保互济、产业创新协同、信息网络高速泛在、环境整治联防联控、公共服务普惠便利、市场开放等方面寻找最大公约数。

苏州要与周边地区加强沟通协调，实现规划对接。打通各类规划“断头路”，化解规划间的矛盾点，在衔接好长江经济带发展和长三角一体化发展中有所建树。以超前眼光规划城市布局。统筹各类空间性规划，加快建立规范有序的空间规划体系，以基础设施一体化和公共服务“一卡通”为着力点，加快与苏州相关的各类都市圈建设，提升都市圈同城化水平。高质量编制国土空间总体规划（2035）。认真开展全市第三次国土调查。加快建设“多规合一”信息平台，促进“多规融合”。完成国家城市设计试点任务，实现古城城市设计全覆盖。开展规划建设苏州机场前期工作。精心策划、精细施工，高标准完善基础设施，充分彰显苏州精致典雅特质。加快实施沪通铁路一期、江苏南沿江城际铁路苏州段工程，建设太仓港港口支线铁路，力争开工沪苏湖、通苏嘉甬铁路。扎实推进桐泾路北延、苏同黎公路快速化改造、312国道苏州东段和524国道相城段改扩建。建成轨道交通3号线，抓紧建设5号线、6号线、S1线，开工建设7号线、8号线。推动沿沪、沿浙地区断头路建设，加强与上海的轨道交通对接。加快推进生态修复、城市修补国家试点工作，持续开展海绵城市和地下综合管廊试点项目建设。启动白鹤滩—苏州特高压输变电工程，投运1000千伏淮上线苏通管廊。新增人防设施100万平方米。推动“光网”建设，做好5G通信试商用工作。实施“厕所革命”新三年行动计划，年内改造提升公共卫生间150座。以“绣花”功夫抓好城市管理。加强历史文化名城保护，加快推进平江片区整体保护示范工程，继续实施虎丘地区综合改造、桃花坞片区综合整治和保护利用等重大项目。开展建成区违法建设专项治理，持续推进城中村、老旧区域环境综合整治，深入开展户外广告设施整治、市容街景提升等专项行动，完成中心城区20条主次干道及60条支路街巷架空线整治工作，进一步靓化城市颜值。深入推进道路交通系统治理，整体提升“保畅通、保安全”水平。

不断提高区域合作层级，逐步向深层次的国家战略转变;区域合作由有限范围向以市场为主体的区域一体化转变，由政府单个部门向多个部门以及社会协同推进转变，由经济合作向经济、社会和文化全面合作转变。克服创新中的“孤岛化”和“碎片化”现象，系统布局领军企业、高校院所、高端人才、产业金融等创新因素，协同推进科技创新与制度创新、管理创新、商业模式创新、业态创新和文化创新相结合的全面创新，使各类创新要素形成全面互动和正向激荡。以工业园区、苏州高新区、昆山高新区为龙头，充分发挥苏州各个板块集群优势，推动创新资源跨区域优化整合，共建区域创新一体化先行区，做苏南国家自主创新示范区核心区，打造区域创新示范引领高地。激发全社会创新活力和创造潜能，尤其是科技型中小企业，营造大众创业、万众创新的政策环境和制度环境。要放松管制，打破行政垄断，允许民营企业进入传统的垄断行业，大力支持民营资本引入新兴服务业。

建立一体化人才保障服务标准，实行人才评价标准互认制度。实行更加积极、更加开放、更加有效的人才政策。人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。更大力度改革编制、职称、人才举荐、降低人才停居留和落户门槛、鼓励科研人员离岗创业等，以识才的慧眼、爱才的诚意、用才的胆识、容才的雅量、聚才的良方，把党内和党外、国内和国外各方面优秀人才集聚到苏州来，让苏州市的人才引进机制更具竞争优势。更加突出“创新、创业、创投、创客”的联动发展，更加突出加快发展各类新型研发机构和创新服务组织，培育壮大充满生机活力的创新主体。提升软实力，打造完善的创业生态圈，提升科技型大公司参与众创空间运营的积极性，创新政府服务众创空间发展的模式。

2.“存异”，即在彰显优势上上台阶

苏州改革开放以来的发展，一个非常显著的特点就是在有限的政策空间里让经济社会发展潜能充分发挥。作为一个增长极，苏州始终保持自身经济体量与其辐射范围内的其他城市形成级差。苏州在衔接好长江经济带发展战略和长三角一体化发展战略的同时，要更加明确自身的产业定位，坚持产业的分工协作、错位发展，打造特色产业，形成合理分工、协作有序的发展格局。特别是要把握上海等周边城市非核心功能疏解和产业链梯度转移的机遇，结合自身优势，对标国家和长三角地区亟须的重点产业领域，加强研究谋划，进行整体战略部署。

以产业融合促进经济高质量发展。大力发展先进制造业产业集群，提升先进制造业技术创新能力。重点发展高端装备制造产业，壮大纳米技术和生物医药等优势产业，促进现有优势产业改造升级与发展新兴产业相结合。推动制造业与“互联网+”深度融合，探索建立智能制造标准化体系，推进先进制造业与服务业深度融合。瞄准“高精尖”新技术新产业新业态，构建以企业为主体、市场为导向、产学研紧密结合的技术创新体系，提高企业主导产业技术创新的能力。聚力打造“具有全球影响力产业科技创新高地，具有国际竞争力的先进制造业基地”，建设创新驱动发展引领区，实现经济转型升级。

深化政府放管服改革和管理创新，把工作重心转到战略规划、重大攻关、政策标准制定、评价评估、体制改革、法治保障等方面，着力抓好营造环境、引导方向、提供服务等基础性公共性工作，不断提升政府营造良好创新生态环境的能力。要進一步转变政府职能，深化行政审批制度改革，加快推进政企分开，减少政府对微观经济活动的干预，建设法治型政府和服务型政府。完善财政科技投入机制，深化改革经费使用方式，重点探索建立依托专业机构管理科技计划项目机制、市场化手段支持技术创新机制、基础研究长期稳定支持机制和成果转化激励机制等，着力提高财政科技投入的绩效。

加快科技金融的融合速度。当前中国经济进入新常态发展阶段，科技金融对经济增长的推动至关重要。实现苏州经济转型升级，离不开科技金融的深度融合，融合的过程就是贯彻新发展理念的过程。有效发挥金融标杆的调节作用，加大金融产品和服务的创新力度。商业银行通过建立一批科技分行加大对各类企业进行融资，加强对农业、工业、商贸服务业在转型升级过程中的资金支持力度。推广知识产权证券化。利用企业在科技创新过程中申请的各种专利、实用新型、发明创造进行融资，经过两到三年的时间，逐步建立起符合苏州实际情况的科技担保体系，为企业转型保驾护航。可以设立专门的企业引导资金机构。利用公共创业的资金进行合理分配，利用之前建立的科技担保体系为苏州各类企业在转型升级过程中的融资提供便利条件，全面撬动银行、保险、创投等资本要素投向科技创新，形成“七合一”苏州科技金融新模式，加快在证券市场直接融资，把传统的资本推动型向科技推动型转变，实现苏州经济转型升级。

挖掘、传承和彰显苏州文化特质，塑造多元融合文化生态，为经济社会发展注入精神力量。大力弘扬苏州“三大法宝”精神，培育新时代创新文化。营造解放思想、敢于创新、勇于竞争和宽容失败的良好社会氛围，营造创新友好的市场、法治、政策、文化环境，提升创新文化软实力。改革开放以来，苏州经过三次华丽转身，实现了从“农转工”“内转外”到“量转质”的飞跃，在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设方面取得了长足的发展。苏州因改革而腾飞，因开放而奋起。成就的取得，來自“三大法宝”，即“张家港精神”“昆山之路”“园区经验”。“三大法宝”是苏州之所以能在有限的政策空间里发挥极限经济社会发展潜能的原因所在，根源在于其独特的文化底蕴的彰显。苏州地处长江三角洲的核心地带，平均海拔不到十米，因而地势平坦，土壤肥沃，自古就是“鱼米之乡”。苏州人在生活上比较富足，贫富差距不大，因而容易保持内心的平静，善于理性思考问题，待人接物自然宽厚大方。这确实是苏州文化的优势。苏州城市因文化而名，苏州经济因文化而兴，苏州人民因文化而雅。苏州具备理性文明的创新文化底蕴。在创新过程中，组织创新重于制度创新，制度创新重于技术创新，人才激励重于技术开发，营造环境重于集聚要素，作为创新“软件”的创业创新文化重于设备厂房“硬件”，建设创新型国家的“国家意志”一定要化为“企业行为”，才能落地生根，开花结果。把苏州打造成具有国际竞争力的现代产业名城、开放包容的创新创业名城、富裕文明的美丽宜居名城、古今辉映的历史文化名城。

（作者系中共苏州市委党校经济教研室主任，教授）

责任编辑：高 莉