当居委会遇上业委会

李妮

2019年7月，市人大常委会第十三次会议听取和审议了《上海市居民委员会工作条例》执法检查报告。在审议中，市人大常委会组成人员、委员会成员和列席会议的市人大代表纷纷建言献策，对居委会进行了一番“PETCT般的体检”。

作为服务保障这次执法检查的一名工作人员，我在参与过程中，心情可谓是“一波三折”：一会儿为居委会为民利民的情怀和实绩“击节叫好”，一会儿为居委会不能很好地解决居民的急难愁盼问题“黯然神伤”，一会儿又为居委会陷于“居业关系”等困境“同情不已”。

尤其是“居业关系”，也就是居委会与业委会的关系，仿佛是众多居委会干部头上的“紧箍咒”，只要一念叨起来就头痛不已。很多居委会干部都“抱怨”——他们百分之六七十甚至八九十的时间都耗在了协调处理物业管理矛盾上面。究竟“居业关系”有何奥妙，竟然能让诸多有着社区“全科医生”头衔的居委会干部们头痛不已？且让我们从几个小小的视角，作一番小小的窥探。

制度与文本

按照相关法律法规规定，居委会系基层群众性自治组织，承担着居民自我管理、自我服务等职能。而业委会是建筑物或建筑区划内所有建筑物的业主大会的执行机构，是维护业主物权的自治力量。照理说，居委会与业委会的权源不同，前者指向的是居民民主权利，后者指向的是业主物业权利;施展领域不同，前者是办好居民区内的“大家的事”，后者是管好业主们的“一亩地三分田”，两者应该是“井水与河水的关系”。但由于他们同处于“小区”这一块狭小的土地上，也就难免“抬头不见低头见”，想不打架都难。

随便翻翻，两者“领地”交叉重叠的地方也不少。比如：一方面，物业管理领域涉及居委会的相关规定。居委会工作条例规定，居委会在小区物业管理方面承担多项职责，包括协助街镇、房管部门做好业委会组建和换届选举的组织工作、指导和监督业委会督促物业服务企业履行物业服务合同等，同时《上海市住宅物业管理规定》等地方条例和相关文件还对居委会参与业主大会组建、业委会的换届改选等多项工作作了具体规定。在国家大法层面，今年4月审议的民法典物权编（草案）二审稿中也增加了规定，明确居委会应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。另一方面，物业管理领域又有涉及居委会的相关规定。《上海市住宅物业管理规定》所构建的住宅小区治理架构，是以居民区党组织为领导核心，居民委员会或者村民委员会、业主委员会、物业服务企业、业主等共同参与的，而相关部门制定的《关于进一步加强党建引领业主委员会建设的若干意见》，则进一步明确了居民区党建引领业委会建设的原则。

由此可见，居委会与业委会天然就是“一家人”。他们的名字仅有一字之差，也是彼此合作兼矛盾关系的一个证据。

现状与困惑

居委会、业委会，身处同一个屋檐下，有些小区亲如兄弟，个别小区却又“互相掐架”，原因何在？

主体地位上的“较量”。法律赋予了居委会开展社区治理的职能。由于有了明确的法律地位，从居委会来看，理所当然地在居民区治理中占据主导地位，成为了当仁不让的主体。一些居委会干部还认为，业委会成员应该聽命于他们，更有甚者希望业委会作为自己的附属或下属机构。但反过来，业委会则认为自己是响当当的业主的代表，是“出了钱”实打实的权利主体，而居委会则是为政府“打工”的，岂有干涉业委会日常运作之理？两者公说公有理婆说婆有理，关键是似乎还都有理。

自治能力上的“较量”。居委会与业委会其实都是居民切身利益的守护者，但两者“出身”不同，的确又存在不小的差别。比如，居委会治理社区的内容、方式、资源的行政化特征比较突出，在面对业委会时，有的居委会也习惯以行政化的方式进行直接干预或主导，造成了不必要的误解甚至抵触;而业委会基于物权性质，代表广大业主行使权力，其自治需求旺、活力强。

专业水平上的“较量”。在物业管理方面，除了楼上楼下物业管理纠纷等一些“婆婆妈妈”的事项，还有小区保养、维修基金动用等专业性颇强的事项，居委会干部大多非物业管理专业出身，在这些难题矛盾面前，自然也少了用武之地。因此，居委会由于专业处理不到位，时常“吃力不讨好”。反观之，业委会由于一年到头都在和物业管理打交道，专业上普遍胜居委会一筹，所以对居委会的“指导和监督”往往并不“感冒”。

法治意识上的“较量”。居委会和业委会都是依法产生，照理两者法治意识应该不相上下。但由于居委会或浓或淡涂上了一层行政化色彩，所以在实践中往往表现得不如业委会“懂法”。比如，有些居委会面对法规赋予的组织居民对相关公共服务单位的服务情况进行评议等权利，感到无从下手，索性就“束之高阁”，导致相关规定成了摆设。与之相比，业委会的法治意识、法律功底总体上要强不少。比如在上海有很多业委会自行组织的平台，在平台上，他们分享依法维权的做法经验，自行维护物管领域的法律法规库，明显比居委会的“法律武装”进了一步。

人员构成上的“较量”。从现实情况来看，居委会成员和业委会成员都由选举产生，但业委会缺乏完善明晰的准入门槛，个人履职能力参差不齐的现象较为普遍，整个群体基本上处于“没人管”的状态，而居委会则有一套完整的选举流程，选出的人员总体素质过硬，明显胜出业委会的“随机产生”。

探索与尝试

尽管居委会与业委会之间有着扯不断理还乱的矛盾，但办法总比困难多，一些小区积极探索实践，在顺畅两者关系方面，带了一个好头。

居民区党建引领带个好头。党组织在社区治理中的领导核心作用体现在“把方向” “搭平台”上。一些小区充分发挥党建的引领和带头作用，充分发挥社区党员的先锋模范作用，推动形成党组织引领下的居业各司其职、凝聚合力的自治工作格局，形成了党组织引领、各方明确职责，做到相互协调、合力治理的小区自治共治格局。居委会充分调动居民参与的积极性，主抓建设美好和谐社区的“软件”工作;业委会则督促物业管理企业配合社区做好日常管理“硬件”工作。

居委业委交叉任职继续发力。居委会工作条例明确规定“居委会成员可以经合法程序担任业委员会成员”。通过推荐符合条件的社区“两委”成员、党支部书记、居民小组长等依照法定程序进入业委会，对解决小区自治乱作为、不作为等乱象提供了有力保障。在此基础上，希望两者双向交叉的呼声也渐渐高涨。有的业委会建议，表现优秀的业委会委员也应当可以担任社区党组织兼职委员、社区相关委员会成员，认为这样有利于形成齐抓共管的社区治理局面，打造社区综合治理模式。

业委会相关立法还需更加细密。在法治框架下，居委会、业委会、物业服务企业“三驾马车”协调运作，共同维护小区的秩序、安全与环境，无疑是一种最理想的状态。针对这样的需求以及居委会与业委会之间的种种“是与非”，法治的保障需要再加一把力。不仅居委会如何指导和监督物业管理需要有更加明确的细则，而且对业委会如何进行扶持、规范和约束，也需要有更加明确的细则。比如，目前对业委会的监督就处于法律上的空白点，业委会干得好与坏，基本上靠的是自觉。很多业委会成员反映，他们也想依法做好为居民服务工作，但现在相关法律法规还不够完善，业委会的权利义务、外部环境、价值认同等，都迫切需要在法治层面上“给个说法”。