发展旅游业：国家当前的重要战略选择

朱 斌，谷玉芬

（渤海大学 管理学院，辽宁 锦州 121000）

一、引言

近几年来，受全球经济放缓的影响，我国的经济发展增速降低，我国政府在推动经济增长方面，主要依靠的大规模基础设施建设投资、外贸和刺激内需。

而目前来看，大规模基础设施建设投资已经放缓。2015年1月，国家发展改革委副主任朱之鑫表示，随着我国经济规模的不断扩大，采取大规模刺激政策的效力在减弱，仅靠政府投资难以起到很大的拉动作用，经济的平稳增长需要“三驾马车”的协同拉动，我国将不再采取大规模投资刺激政策。[1]

另外，我国外贸形势也不乐观。一是一些国家采取的贸易保护主义措施和各种非贸易壁垒使我国的外贸出口难度加大，如美国最近对我国商品采取的加增关税政策；二是受全球整体经济的不景气，国内经济形势下行压力较大；三是国内生产要素成本不断上升，劳动密集型中低端制造业的优势正在逐步丧失。2014年我国进出口增长仅3.4%，已连续三年未实现预期目标。2017年，我国货物贸易进出口总值27.79 万亿元人民币，比2016年增长14.2%，略有恢复。[2]

那么，从拉动内需来看，据资料显示：我国2017年最终消费支出对经济增长的贡献率是58.8%，资本形成总额贡献率是30.1%，货物和服务净出口是9.1%。[3]中国已经基本成功地实现了经济增长由投资和外贸拉动为主向由内需特别是消费拉动为主的重大转型，拉动消费已经成为中国经济增长的第一驱动力。

考虑到国家对房地产市场采取的调控措施，房地产消费目前明显放缓，并将存在一定不确定性。汽车、家电等耐用品消费在没有新刺激政策出台的情况下也较难有快速增长。但是，近些年来，旅游消费增长迅猛，市场潜力巨大，完全可以作为拉动消费的生力军。

据国家旅游局发布的统计数字显示，2017年我国国内旅游50.01 亿人次，收入4.57 万亿元人民币，分别比上年增长12.8%和15.9%；接待入境旅游13948 万人次，实现国际旅游收入1234 亿美元；全年实现旅游业总收入5.40 万亿元人民币，全年全国旅游业对GDP 的综合贡献为9.13 万亿元，占GDP 总量的11.04%。[4]

2016年1月底，原国家旅游局曾在海口召开的“全国旅游工作会议”上也明确表示：编制好《中国旅游业发展“十三五”规划纲要》，将旅游业积极主动融入国家发展战略，持续推进“旅游+”战略，加大旅游业投资力度，推动旅游供给侧结构改革。

由此可见，大力发展旅游业，不仅可以很好地满足国民旅游需要，同时，旅游业具有极强的产业联动性和带动性，将对拉动内需、提振经济、扩大投资、促进就业起到重要的推动作用，因此应将大力发展旅游业作为当前以及将来的国家重要战略选择。

二、当前大力发展旅游业的必要性

旅游业被普遍认为是朝阳产业，从全球来看，旅游业收入占各国GDP 比重正在逐年上升，通过大力发展旅游业推动经济增长，已经成为各国的普遍共识和战略选择。以美国为例，不但发布了国家旅游发展战略，还提出了大力发展旅游业的一揽子措施，包括针对中国游客的签证便利化措施，并增派50 名领事官员来华工作。

1.带动相关产业发展，提高国民收入

在国内经济面临结构调整和增速放缓的压力下，旅游业对消费和投资的重要战略性作用更为突出。目前我国每年的旅游业收入逐年递增（如图1），由于旅游活动涉及食、住、游、行、购、娱等六大环节，因此旅游业对相关产业的拉动作用非常强，以每年“国庆黄金周”期间旅游业给民航与铁路带来的收入（如表1）就是最好的证明（注：2014年之后相关收入无法查证）。另据有关测算，2015年全年，旅游至少可为民航、铁路、公路和水运等交通部门带来6700 亿元的收入、为餐饮部门带来约1 万亿元的收入。

表1 2004-2014十年“国庆黄金周”旅游收入情况 单位：亿元

2.增加就业岗位，促进就业

由于我国旅游业近些年的蓬勃发展，为社会创造了大量就业岗位，据统计，2017年我国旅游直接和间接就业7990 万人，占全国就业总人口的10.28%。另外，由于旅游业就业门槛低、对学历和技能要求不高，又属于劳动密集型行业，因此，旅游业吸纳了大量学历低、无技术的就业弱势群体。另外，旅游业在转移农村剩余劳动力的作用不容小觑，例如国家旅游局曾对不同省区市进行抽样调查，发现旅游业中农村劳动力所占比例高达62.6%。

根据世界旅游组织资料，旅游行业每增加1 个直接就业机会，社会就能增加5-7 个间接就业机会。旅游业为社会创造了大量的就业机会和就业岗位。

3.吸引和拉动投资

从全球来看，旅游业已经普遍成为投资的热点领域，随着我国旅游业的迅速发展和外部投资环境的优化，吸引的投资额也大幅上升。例如上海迪士尼，它的总投资是290 亿元；另外云南将要打造的十大立体文化旅游项目，总投资大约为2000 亿元。

根据有关旅游投资报告显示，我国“十一五”（2006-2010）期间开发的大型旅游项目达1.2 万余个，旅游投资总额约在1.7 万多亿元。2016年，我国旅游业实际完成投资12997 亿元，同比增长29%，比第三产业和固定资产投资增速分别高出18 个百分点和21 个百分点。从近几年数据来看，我国旅游业投资增速明显高于第三产业投资增速和固定资产投资增速（如图2）。

图2 2012-2016旅游业投资增速与第三产业和固定资产投资增速对比

4.改善区域间发展不平衡现象，促进落后地区经济发展

发展旅游业可以促进地区间客流、资金流的相互流动，不仅推动了当地的经济发展和提供了更多的就业机会，同时促进了地区间文化科技交流，缩小地区间经济差距，促进社会和谐。例如在我国各地发展的乡村旅游，就对乡村经济发展，农民致富，改变落后面貌起到了重要作用。据有关资料显示，2013年，全国乡村旅游经营户有170 多万家，营业收入达2800 多亿元，带动超过3000 万农民受益。2015年，通过发展旅游全国带动10%以上的贫困人口脱贫，通过发展旅游全国年脱贫人数达200 万人以上。2017年全国乡村旅游达25 亿人次，旅游消费规模超过1.4 万亿元，旅游成为扶贫和富民新渠道。[5]

在2016年1月举行的全国旅游工作会议上，时任原国家旅游局局长李金早曾在报告中强调，将继续大力推进乡村旅游和旅游扶贫，创新乡村旅游扶贫投入机制，加大乡村旅游扶贫重点村指导。

5.满足国民日益增长的旅游需要，提高国民幸福指数

由于现代社会人们生活节奏加快，工作紧张，心理压力加大，加之闲暇时间与可自由支配收入两个条件的满足，人们普遍产生了旅游放松的需要。同时根据马斯洛的需要层次理论，旅游需要是处于比较高级的尊重需要层次和自我实现需要层次，因此旅游被认为是高层次消费行为，又因为旅游活动有利于人们放松身心、开阔眼界、广泛交流，因此旅游也被认为是提升国民生活质量和幸福指数的重要指标。国家大力发展旅游业，不但拉动了内需，更是满足了人们对高品质生活的向往。

三、当前是大力发展旅游业的良好机遇

1.各级政府均高度重视旅游业的发展

在旅游供需两旺的形势下，旅游业对国民经济的推动作用引起了国家和各级政府的高度重视，旅游业利好政策频出。2009年12月，《国务院关于加快旅游业发展的意见》正式出台，首次提出“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”，实现了旅游产业定位的历史性突破。2013年2月《国民旅游休闲纲要》颁布实施，2014年8月的《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》和2015年8月的《国务院关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》接连发布。尤其是2015年党中央提出“一带一路”的重大国家发展战略，将全面影响和极大推动旅游业的发展。2017年2月，中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》正式发布，首次写入“旅游+”概念。2017年12月4日，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合发布《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》，提出各地要把特色小镇和小城镇建设作为供给侧结构性改革的重要平台。

2.旅游消费潜力与市场规模巨大

在国际上一般认为，当一个国家的人均国内生产总值达到800 至1000 美元时，居民将普遍产生国内旅游动机，达到4000 至10000 美元时，国民将普遍产生国际旅游动机。我国人均国内生产总值逐年增加（如表2），从数据上分析，我国国民已经普遍产生了旅游动机，其中少部分人已经达到产生国际、洲际旅游动机的程度，据统计，2017年中国公民出境旅游突破1.3 亿人次，花费达1152.9 亿美元，保持世界第一大出境旅游客源国地位。

表2 2007-2017年中国人均国内生产总值 单位：美元

而且，我国国民的国内旅游人均消费水平虽然近些年有所提升（如表3），但还是处于比较低的水平，尤其是农村居民的旅游花费更是偏低，因此在国民人均旅游花费上未来还有很大的提升空间，同时，随着近些年国内旅游总人次不断增长，旅游市场的消费潜力巨大。

表3 2007-2016年国内旅游花费与旅游人次

3.旅游供给水平较高

我国发展旅游所必须依赖的旅游景区、旅游交通、旅游住宿等经过几十年的发展，现在已经处于很高的供给水平。我国目前各类风景区、博物馆、纪念馆等数量众多，仅5A 级景区截至2015年8月就有200 家，而且随着国家政策的调整，大量符合要求的博物馆、纪念馆和爱国主义教育基地已经实现免费参观。

我国旅游交通发达，铁路、公路、航空、航海等交通设施完备，交通线路密集，运送乘客能力大幅提高。以铁路为例，截至2017年底全国铁路营业里程达到12.7 万公里，比上年增长2.4%，其中高铁路网规模达2.5 万公里，占世界高铁总量的2／3。[6]已经拥有全球最大规模的快速铁路线和高速铁路网。

我国的旅游住宿更是有了长足发展，截至2017年末，我国有星级饭店11685 家，其中五星级饭店800 家，四星级饭店2363 家。

根据世界经济论坛2017年的《旅游业竞争力报告》，中国全球旅游竞争力已经由2012年45 位上升至第15 位。这说明，我国旅游业在国际开放程度、旅游基础设施和服务质量上已经有了长足进步，具有了相当的竞争能力。

四、当前大力发展旅游业的政策方向

1.将发展旅游业作为重要的战略支柱产业

基于发展旅游业的必要性，国家应该将大力发展旅游业放在更加重要的位置，从国家发展战略的高度来认识和对待旅游业的发展。因为旅游业的发展不仅仅是拉动内需，刺激经济增长，同时，它也是人们的迫切需要和生活质量的重要指标，另外还是促进弱势群体就业，缩小地区间经济发展不平衡，推进社会平等，构建和谐社会的重要途径。

2.继续建立健全旅游法规体系和标准化体系

2009年新《旅行社条例》颁布实施，另外一批地方性旅游法规和制度出台，有力地保障了旅游市场的规范有序发展。2013年《旅游法》颁布实施，对理顺旅游业产业关系、加强对旅游企业的管理与处罚、切实保障旅游者合法权益不受侵犯，起到了重要作用。但我国的旅游立法时间不长，在某些领域和空间尚有空白地带，在法律的具体实施上，还有不完善之处，例如，对于“零负团费”的治理还需认真研究对策。2016年1月全国旅游工作会议上提出的导游管理新思路，也应尽快出台管理细则和实施办法。另外，旅游服务标准化体系是旅游服务人员进行旅游服务的重要指针和衡量标准，也是服务品质的重要保证。因此，要想继续推进旅游业的健康快速发展，国家和地方的旅游法规体系与标准化体系建设是重要保障。

3.深化管理体制改革，构建公开平等的市场环境

要坚持“以人为本”的服务理念，按照建设“服务型政府”的要求，推进我国旅游行政管理部门的职能转变，并加强公共服务与旅游服务设施建设，从而实现旅游业由政府管制向服务与监督的职能转换，在确立旅游业的政府主导型发展战略前提下，旅游行政管理体制应以市场化原则为导向进行改革，积极寻求创新管理体制，摸索建立更加符合旅游业产业特征、同时有利于中央与地方、政府与行业协会共同协作的旅游行政管理体制。另外，还要建立有效灵活的市场调节机制，大力整治市场秩序，构建公开平等的市场环境，为各类企业开展平等竞争提供保障，调控市场运行。

4.合理确定休假安排和落实带薪休假制度

我国旅游消费总量的持续攀升使得我国旅游业运行中的时空矛盾日渐突出，例如“黄金周”期间，景区、交通、住宿和旅游安全等问题非常突出，各处人满为患，接待压力巨大。因此合理确定休假安排和真正落实国民带薪休假制度十分重要。机关、企事业单位在职工工作与休息的关系上要协调好，合理安排工作或生产任务，实现工作和休假两不误。另外，还要依法保障在职职工的法定休假时间和带薪休假的权利，例如可采用家庭办公、弹性工作制等灵活的办公和工作方式，条件许可的单位或部门还可以开展奖励性旅游等。

5.保障各类人群的旅游权利

尽管我国的国内旅游者人次每年递增，但是不同人群在旅游的参与程度上极不协调。以城镇居民和农民对比来看，2016年，全国国内旅游人数44.4 亿人次，其中城镇居民31.95 亿人次，几乎是农村居民12.40 亿人次的2.6 倍，在旅游消费上，城镇居民人均花费1009.1 元，农村居民人均花费576.4 元，二者也差距悬殊，占全国人口多数的农民在旅游参与和消费上明显处于弱势地位。另外，我国的老年人、残疾人、青年学生等，在旅游参与程度和消费水平上也相对较低，因此，如何帮助这些群体参与旅游，实现旅游公平，已经成为全社会关注的问题。

在加强老年人、残疾人和青年学生的旅游参与程度方面，国家需要出台一些倾斜政策，例如，将帮助这些群体实现旅游纳入整个社会的发展目标中，不是作为经济活动而是作为社会事业来对待。同时，制定相应政策为以上人群提供旅游服务的企业相应地减免税收或给与财政扶持等方面的政策优惠。[7]

6.坚持旅游业的可持续发展

旅游业通常被认为是“朝阳产业”和“无烟工业”，这说明了旅游业的蓬勃生命力和旅游业与资源环境和人文生态系统的相互依存、相互促进的关系，因此，发展旅游业一定坚持可持续发展理念，就我国旅游业的发展阶段和具体情况，主要表现在：第一，在旅游资源开发、旅游项目建设等方面，必须坚持环保理念、坚持生态旅游与低碳旅游的发展导向；[8]第二，要加强旅游理论基础研究、应用研究和人才队伍建设，提升产业发展后劲；第三，加强旅游市场监管和整治力度，深化导游管理体制，推进文明旅游工作，坚持旅游和文明的“两手抓”；第四，大力推进“旅游+”战略，尤其是“旅游+互联网”战略，着力推动旅游的创新和创业工作，实现旅游业的“大众创业、万众创新”；第五，转变传统的“门票经济”思维，实现从“景点旅游”向“全域旅游”发展的华丽转变。