构建和谐劳动关系背景下劳动安全监管的现状分析与完善路径——以吉林省为例

刘 洋

（1.吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012；2.吉林大学 劳动关系研究中心，吉林 长春 130012）

控制和减少职业伤害，构建劳动安全保障体系，切实保障劳动者的劳动安全，既是加强劳动者权益保障、推进构建社会主义和谐劳动关系的内在要求，也是在劳动生产领域贯彻落实习近平总书记“以人民为中心”发展思想的应有之义。长期以来，在“重生产、轻安全”的观念影响下，企业和用人单位在改善劳动条件、预防和消除工伤事故，以及职业病防治等方面缺乏足够的重视和投入，劳动安全隐患的持续积累与劳动安全事故的频繁发生，严重损害了劳动者的生命与健康权益，因劳动安全事故诱发的劳动纠纷甚至群体性事件直接影响着社会主义和谐劳动关系的构建。作为全国范围内主要工业基地，吉林省劳动安全监管保障工作面临着重化工业分布集中、劳动密集型行业过盛，以及劳动者职业安全素质不高等主客观因素方面的多重挑战，因此，根据吉林省劳动安全监管保障工作的现状，分析当前劳动安全领域存在的主要问题及其成因，借鉴吸收发达国家劳动安全监管保障的实践经验，探寻劳动安全监管的完善路径与策略，对于构建劳动安全监管体系，着力提升劳动安全建设水平，打造劳动安全示范省，实现吉林省经济社会和谐发展具有重大意义。

一、吉林省劳动安全的现状分析

（一）安全生产保障工作取得积极进展

2012年以来，吉林省发生了多起重大及特别重大生产安全事故，造成了重大的人身安全与经济财产损失，个别案件的社会影响极为恶劣（见表1）。2016年以来，吉林省委、省政府充分汲取生产安全事故的经验教训，坚持“生命至上、安全第一”的原则，以遏制重特大生产安全事故为重点，通过在全省范围内深入开展“安全生产责任落实年”和“安全生产责任深化年”等活动，积极部署省内相关安全管理部门加大对工业生产中安全隐患的排查力度。在强化“打非治违”、增加暗访频率等综合治理手段多管齐下的基础上，围绕安全生产责任落实、风险防控、隐患排查和制度改革等方面，着力推进重大生产安全事故防控体系重点建设工程，扭转了省内长期以来重大及特大生产安全事故频发的不良态势。

表1 2012年以来全省范围内发生的重大及特大生产安全事故情况①资料来源：吉林省应急管理厅，http：／／www.jlsafety.gov.cn／sylm／sgtj／index.html。

近年来，吉林省安全生产保障建设工作取得积极进展，安全生产领域的主要指标持续向好。根据2016年10月国家安全生产监督管理总局新出台的《生产安全事故统计报表制度》的统计标准，吉林省生产安全事故发生案件总数由2016年的1608 起降至2017年的1399 起，死亡人数由2016年的980 人将至2017年的878 人，分别下降17.3%与12.3%；其中较大生产安全事故由2016年的20 起将至2017年的17 起，死亡人数由2016年的70人将至2017年的63 人。根据吉林省应急管理厅网站最新公布的数据显示，截至2018年10月，全省共发生生产安全事故1216 起、死亡608 人，事故总数与死亡人数同比减少56 起和158 人，分别下降4.4%和20.6%，其中，较大事故13 起、死亡54 人，重大及以上事故自2016年3月至今连续保持31 个月“零发生”①。从近年来全省范围内各类生产安全事故的发生区域及行业分布情况来看，大部分地区安全生产状况保持稳定，部分煤矿企业发生的事故数量出现了较大幅度的下降，延边、通化等少数地区的非煤矿山资源生产安全管理能够突破考核指标或提前完成考核任务，煤矿、化工、危险品制造、建筑施工和冶金机械是全省范围内生产安全事故高发行业。

（二）职业卫生保障工作进展缓慢

另一方面，尽管近年以来，全省范围内的职业病危害源头治理和重点职业病专项治理力度得到强化，职业健康检查、职业病诊断、鉴定和救治水平不断提升，重点职业病监测工作、职业病防治管理和技术服务网络体系逐步完善，然而，全省范围内的职业病防治形势依然严峻。根据《吉林省职业病防治规划（2016-2020年）》及相关资料提供的数据显示，近年来全省范围内共诊断新增职业病病例呈现略微上升态势，其中，作为吉林省地区最主要的职业病类型，尘肺病的发病率尚未得到有效控制，仍占全省职业病发病总数的70%以上（见表2）。从近年来全省范围内主要职业病分布的地区和行业来看，尘肺病集中分布在煤炭、有色金属和冶金行业相对集中的白山、吉林和通化地区，其中，有超过半数的新增病例分布在这些地区的中小型煤炭企业；急性职业中毒分布在化工行业相对集中的吉林地区；慢性职业中毒分布在电子行业相对集中的延边州地区。

表2 2006-2016年间吉林省新增职业病病例及尘肺病病例情况①数据来源：《吉林省职业病防治规划（2016-2020年）》，职业卫生网.http：／／www.zywsw.com／news／6650.html。[1]

二、当前吉林省劳动安全存在的主要问题及成因分析

（一）安全生产与职业卫生保障工作存在的主要问题

一方面，尽管近年来全省范围内的重特大生产安全事故得到了有效控制，然而，目前吉林省生产安全基础依然相对薄弱，安全生产隐患风险交织叠加，重点行业领域管控滞后，致使各类生产安全事故易发多发，其中，煤炭和建筑行业生产安全事故频繁发生，瓦斯爆炸和高空坠落等事故所引起的人员伤亡数量占全省工矿商贸生产安全事故伤亡人数的一半。这些生产安全事故的发生，一定程度上暴露出当前政府与企业等相关生产安全责任主体责任落实不到位、监管体制不健全、执法检查不严格、防范措施不完善等问题，但目前吉林省安全生产保障工作存在的主要问题具体表现在：其一，相关责任主体对当前吉林省安全生产形势认识不足。近年来，全省范围内各类生产安全事故和死亡人数的总体下降，导致盲目乐观、麻痹大意的思想和情绪在一些监管部门和部分企业中有所抬头，具体表现为生产安全责任落实不到位、风险管控与隐患排查不扎实，以及部分生产安全检查治理活动形式化和走过场。其二，企业生产安全保障投入长期不足。近年来，全省范围内各级财政部门围绕改善生产安全与劳动条件已通过大量专项拨款给予了有力的资金支持②仅在2017年，吉林省政府即投资20.63 亿元实施六大类安全生产基础建设工程。[2]然而，在利润追逐动机的驱使下，省内大量中小企业长期以来存在安全生产投资欠账过多的问题，特别是近年以来，随着全省范围内经济下行压力的增大，部分中小企业为保障利润实现，而在落实“去产能”与“降成本”的过程中出现以各种手段压缩安全生产投入成本的现象。其三，劳动者安全生产自我防护意识不足。从近年来全省范围内发生的几起重大及较大矿业生产安全事故的调查结果来看，死者多为经验丰富的班组长和老员工，在缺乏必要设备或技术保护的前提下，凭经验违规操作或冒险作业，[3]这些事故充分暴露出企业安全生产教育与培训薄弱，劳动者安全生产与自我保护意识不强的问题。其四，机械化生产水平程度不高。以煤炭采掘等矿业生产行业为代表，当前全省范围内工业生产领域的机械化与自动化发展整体水平仍然偏低，具体生产环节中依托人力的作业点较多，进而在客观上加大了生产安全事故爆发的概率和风险。

另一方面，当前吉林省职业卫生保障工作难以有效满足劳动者维护其自身劳动安全的现实需要，职业病防治仍然是全省范围内职业健康与卫生保障工作的重点与难点。这一问题主要表现在：其一，职业卫生监管和职业病防治体系不尽完善。截至2016年底，全省范围内共有职业病诊断机构9 家，职业健康检查机构38 家，分别仅占全省医院总数（661 家）和专业公共卫生机构总数（429 家）的1.36%、5.75%和2.1%、8.86%③数据来源：《2017 吉林统计年鉴》，http：／／tjj.jl.gov.cn／tjsj／tjnj／2017／ml／indexc.htm。，职业健康检查机构数量不足，分布不均，职业卫生服务水平参差不齐；与此同时，由于资金和技术水平的有限，部分地区职业病基层防控力量薄弱，突出体现在对职业病危害信息掌握不充分，对重点职业病及其职业危害因素监测能力不足，以及与防治职责相适应的技术支撑、信息监测体系和网络不健全，职业卫生技术服务机构建设亟待提高，宣传教育培训、应急救援能力和行业监测管控有待强化。其二，用人单位职业病防治主体责任落实不到位，职业病危害隐患较大。部分用人单位职业安全保护意识不强，对劳动者职业健康重视程度不够，用于改进工艺技术、改善作业环境、提供防护用品，以及组织职业健康检查方面的资金投入不足，存在逃避职业卫生监管和法律责任的情况；其中，中小型煤炭和矿业企业职业病防护水平偏低，企业对劳动者缺乏必要的防护知识和防护措施的教育培训，因职业病诊断、鉴定、救助和赔偿等问题引发的群体性职业健康事件日益突出。其三，对新型职业病危害的认识与准备不足。随着新技术、新工艺、新设备和新材料的广泛应用，一些医疗卫生机构和用人单位难以就不断出现的新的职业病危害因素和机理采取及时有效的应对措施，诸如极低频电场和磁场对劳动者中枢神经系统的长期、隐蔽性危害，[4]亟需通过相关行业出台职业安全技术标准和防治办法予以监测和解决。

（二）劳动安全问题的原因探析

首先，劳动安全立法的价值取向上存在“生产安全”与“劳动安全”的概念混淆，致使保障劳动者卫生健康权益的相关立法长期缺位，以及“生产安全”同“职业安全”立法的衔接不畅。尽管近年来吉林省政府围绕强化与完善生产安全法治建设，先后出台了《吉林省安全生产条例》《企业安全生产“五个一”工程建设实施意见》，以及《安全生产领域改革发展实施意见》等法规条例，一定程度上弥补了以往在安全生产领域法律制度的疏漏，然而，吉林省目前尚未专门制定以保障劳动者“劳动安全”为目标的《劳动者职业安全与健康条例》。尽管2018年3月实施的《吉林省安全生产条例》（以下简称“新条例”）较2005年6月实施的原条例在体现条例基本宗旨的“总则”第一条中删除了“促进经济发展”的内容①现行的《吉林省安全生产条例》已由吉林省第十二届人民代表大会常务会员会第三十八次会议于2017年12月1日通过，并自2018年3月1日施行。“新条例”第一章总则的第一条为：“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，根据《中华人民共和国安全生产法》和有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”具体参见：《吉林省安全生产条例》，吉林日报 2017年12月20日第 7 版。，但吉林省现有的劳动安全法治建设仍未在立法的价值取向上实现从保障经济效率的“生产安全”向保障公平正义的“劳动安全”转变。与此同时，劳动安全立法的直接目的应是保障劳动者的生命与健康权益，保护主体应当是在劳动生产过程中凸显其“职业性”的劳动者，而作为一个没有特指对象的政治概念，“人民群众”不应成为劳动安全法律体系的保护主体。[5]由于在“生产安全”与“劳动安全”之间存在概念上的混淆，致使在目前吉林省乃至全国范围内的劳动安全立法实践中仍未能将预防和控制职业危害，保护劳动者的生命健康与职业安全纳入立法目的，从而使集中体现劳动者职业安全的健康卫生权益的保障仍然处于残缺的状态。[6]

其次，劳动安全监管主体庞杂与监管职能分散，致使劳动安全监管体制运行不畅。目前包括吉林省在内的全国劳动安全监管体系处于一种典型的“九龙治水”的多头管理格局。其中，安全监督部门负责生产安全监管，卫生部门负责职业病监测防治，劳动和社会保障部门负责工伤保险、职业病工伤劳动能力鉴定，以及工伤医疗的康复及赔付，质量监督部门负责压力容器与电梯安全的监察管理，除此之外，建筑部门、农业部门及交通运输部门分别负责建筑安全、农业机械安全、交通安全及驾驶员健康监管。由于尚未建立劳动安全监管的专职部门，以及各部门间的监管活动缺乏一定的协调机制，监管职责的交叉重叠，致使劳动安全监管长期处于各自为政的状态。劳动安全的多头监管不但加剧了各部门间执法环节的冲突矛盾，也易引发各部门间在具体劳动安全监管活动中的相互推诿。[7]

再次，劳动安全监管保障体制机制建设滞后，致使生产安全事故隐患与职业安全卫生风险难以得到有效防控。一方面，目前吉林省劳动安全立法方面存在的“生产安全”与“职业安全”保障的衔接不畅，诱发了企业劳动安全责任落实的不对称行为，考虑到职业病诱发因素相较于生产安全事故诱发因素的长期性和隐蔽性，企业更倾向于在短期内通过“大干快上”的突击作业以求达到各项安全生产检查工作的标准，而对职业病等严重影响劳动者职业安全健康权益的问题缺乏足够重视。另一方面，长期以来运动式的排查活动而非常态化的制度监管，致使省内部分中小企业雇主疏于劳动安全保障投入，企业生产设备陈旧、劳动条件落后、工作环境恶劣，劳动安全基础建设薄弱；部分用人单位存在劳动安全卫生防护用品欠缺或不按期发放、任意延长劳动时间，以及职工安全教育培训活动流于形式等问题；更有甚者采取各种手段规避劳动安全执法，诸如向其他生产单位借劳动防护用具应付执法检查、向执法部门提供伪造的生产施工图纸或职工健康检查表、以工作岗位或待遇条件胁迫职工对执法部门保持缄默，以及通过寻租游说活动同执法部门串通合谋瞒报谎报安全事故及损失等。与此同时，在地方政府同管辖内个别企业存在复杂利益纠葛的环境下，相关主管部门对涉事企业的柔性化处理，促使企业通过“愿打认罚”的姿态息事宁人，从而进一步助长了企业在劳动安全责任落实与管理方面的道德风险。

最后，企业工会劳动安全维权职能的虚置化，不仅使工会面临着党政维稳期望与职工维权期望的两难境地，也致使本应发挥事前预防积极作用的工会主导的劳动安全集体协商，转变为一种事后补救的被动机制。一方面，由于在文化程度与专业素质上的层次差异，许多企业工会的工作人员对工会参与劳动安全保护的认识，仍停留在对企业劳动安全管理的行政性事务提供支持、协助和配套工作这一层面，进而将常规性的安全巡查工作错误地等同于劳动安全保护的主要工作或甚至全部工作，忽视了工会组织在劳动安全保护工作中的源头参与及教育引导职能的发挥。[8]另一方面，现行体制下各类企业工会组织对企业管理层或资方的较强依附性，决定了工会在维护职工劳动安全的合法权益方面难以立场坚定地代表劳方同用人单位展开平等协商。与此同时，当前省内各级工会组织在参与劳动安全保障工作的过程中，通常将大量的人力、物力和财力投入到对生产安全事故或职业病伤亡人员及其家属的安抚、赔偿等善后工作，并没有通过积极参与用人单位劳动安全事故防治体系的建构，充分发挥工会主导的集体协商在劳动安全保障方面的事前预防作用。

三、发达国家劳动安全监管与保障的实践经验

（一）美国劳动安全监管与保障的实践经验

1970年，美国国会通过了《职业安全卫生法》（OSH Act），作为美国职业安全卫生领域的基本法，该法旨在最大限度地保障劳动者在安全和健康的条件下工作。依据《职业安全卫生法》，美国先后成立了职业安全卫生管理局（OSHA）、职业安全与卫生研究所（NIOSH），以及职业安全与卫生审查委员会（OSHRC），逐步形成了比较完善的职业安全与卫生组织体系与监管体制。其中，作为美国职业安全与卫生领域的行政管理机构，隶属于美国劳工部的OSHA 主要通过制定和实施职业安全卫生标准、提供安全培训与安全教育援助，保证所有劳动者拥有安全健康的工作条件；作为美国职业安全与卫生领域的研究机构，隶属于美国卫生与人类服务部疾病控制与预防中心的NIOSH 主要在从事科学研究工作的基础上，为预防工伤事故与职业病的发生，以及改善工作场所的安全卫生状况，提供职业安全卫生的标准与建议；而作为美国职业安全卫生领域的司法机构，OSHRC 独立于美国政府部门，主要负责监察监督OSHA 的执法行为，裁决OSHA 在执法过程中同企业雇主产生的纠纷。

美国职业安全与卫生的监管工作主要包含职业安全与卫生标准的制定、职业安全与卫生的记录报告、职业安全与卫生的监察监督，以及对职业安全与卫生违法行为的处罚。具体而言，首先，针对职业安全与卫生标准的制定，美国国会本身并不颁布职业安全和健康卫生标准，而是依据《职业安全卫生法》将该权力交由OSHA行使，OSHA 既可以根据自己的计划制定标准，也可以在充分汲取由NIOSH 发布的职业安全与卫生建议，以及由民间标准制定组织提供的标准提议的基础上，决定发起制定或修订标准。在经过由厂方、工会代表、专业人员、政府官员等各利益相关方围绕标准制定与修改广泛参与的提议、复审、评议和听证等环节后，最终形成的标准由OSHA 总部审核通过并发布实施。[9]其次，针对职业安全与卫生的记录报告，OSHA 自2015年起开始执行最新的记录报告管理制度，规定雇主必须将发生任何与工作相关且致使雇员死亡的事故在8 小时内向OSHA 报告，将所有与工作相关的雇员住院治疗、截肢或眼睛损伤事故在24 小时内向OSHA 报告。与此同时，OSHA 要求雇主必须根据自身所从事的不同行业类型，填写和维护与工作相关的伤害与疾病记录。[10]再次，针对职业安全与卫生标准的监督监察，OSHA 对工作场所进行突击检查，禁止事先通知。与此同时，OSHA 根据行业特征与企业履行职业安全卫生法律责任的具体情况，围绕丰富与完善职业安全健康卫生监管的策略和措施，制订了包括法规强制执行、教育训练与遵从协助，以及自愿与共同合作在内的多元化的激励引导方案。[11]最后，针对职业安全与卫生违法行为的处罚，OSHA 根据企业违规性质在将违规行为划分为非严重性、严重性、蓄意性和重复性四个类型的基础上，对违规雇主作出7000-70000 美元的罚金处罚，并列出解决危害因素的期限。为保障职业安全与健康卫生执法工作的有效运行，OSHA 通过引入复查制度和司法审查制度，赋予企业雇主向OSHRC 对OSHA 的处罚结果申请复查，以及对OSHRC 的复查结果向当地法院提起诉讼的权利。

作为美国职业安全与健康卫生监管的核心执法机关，OSHA 在成立初期即面临着执法效果不理想、执法力量不足、执法权威较弱、执法手段单一的问题。对此，OSHA 通过加强执法人员队伍建设、创新执法手段、广泛吸收社会力量参与，以及完善信息公开制度等一系列改革举措，成功走出执法困境。[12]OSHA 现已成为发达国家以行政机构的自我改革创新推进行政执法成效提升的典型案例。

（二）德国劳动安全监管与保障的实践经验

自1839年普鲁士王国国务部颁布了德国历史上第一部关于劳动保护的法律《劳动保护法》至今，历经近180年的发展，德国建立了由联邦政府法律法规与行业工伤事故保险联合会规则规定共同构成的“双轨制”劳动安全法律体系，并在此基础上，进一步形成了政府部门劳动监察与工伤保险协会自治管理的“双轨制”劳动安全保障体制。在德国的劳动安全法律体系中，《劳动保护法》与《劳动安全法》是联邦政府在职业安全与健康领域颁布的两部最主要的法律法规。其中，前者的法律规制对象主要是企业雇主，要求企业雇主必须对影响劳动者安全和健康的工作环境问题采取必要措施，避免生产安全事故的发生，确保劳动者在工作岗位上的职业安全与健康权益，即使发生事故，也应通过各种救济机制使劳动者尽可能回到工作岗位上；后者的法律规制对象主要是企业安全专员，规定在企业安全水平不达标的条件下，职业安全专业人员有权利要求企业停产整顿。[13]另一方面，作为行业自治立法，由行业工伤事故保险联合会颁布的《工伤事故保险联合会守则》在《企业事故保险法》的基础上，规定了在职业安全事故发生的条件下，企业雇主不承担民事赔偿责任，而是由企业参保人向法定工伤保险机构申请工伤待遇，即明确了以保险形式解决劳动安全事故及纠纷的程序和机制。

在“双轨制”的德国劳动安全监管体制下，一方面，由联邦和州政府的各劳动保护机关开展的劳动保护与劳动监察，其工作重点在于制定和实施各级政府的劳动安全法律法规，以及对企业的劳动保护进行监察和引导；另一方面，作为具有劳动保护监管法定职责的非营利性的半官方自治机构，行业工伤事故保险联合会围绕劳动保护与劳动监察，其工作重点在于制定行业安全和职业健康保护的各项规定与规则，为企业提供预防生产安全事故和职业危害的专业咨询与事故救助，对企业劳动安全负责人进行专业化培训，以及为劳动者（参保人）提供预防、复原和治疗等劳动安全保障。[14]目前德国按照工业行业类别设立了9 大行业工伤保险联合会和26 家公共事业工伤事故保险联合会，作为企业生产经营的先决条件，企业雇主需要在其所在行业的工伤事故保险联合会进行申报并参加工伤保险，行业工伤事故保险联合会在政府的监督下依法强制企业缴纳工伤保险并督促企业采取安全防范措施，对企业违法行为实施处罚。

与此同时，劳动保护监察员制度与劳、资、专家、厂医四方协调机制是德国劳动安全监管体制的两项重要的制度安排。一方面，作为德国劳动安全监管的主要执法者，劳动保护监察员的检查执法措施包括调查、提出整改建议、听证、强制性罚款和拘留等。劳动保护监察员的主要职责在于引导企业内部进行劳动安全组织与制度建设，形成良好的劳动安全组织结构、制度安排和工作流程，最大限度地避免劳动安全事故的发生。[15]另一方面，在围绕劳动安全保护与事故预防所建立的企业雇主、工会、劳动安全专家与企业医师四方协调机制中，企业雇主和工会根据企业劳动安全的现状分析，共同决策确定任用企业劳动安全专家和企业医师，后者承担企业劳动安全危害风险评估、企业安全技术与劳动者健康检查、教育培训和记录上报等劳动安全监管的预防性职责，四方共同决定企业劳动安全管理维护任务。除此之外，加强对劳动者职业安全与健康卫生的基础科学研究，完善劳动保护监察员的选拔培训，改进企业安全生产管理组织与劳动保护管理系统建设等举措，也是德国劳动安全监管与保障的主要实践经验。

（三）日本劳动安全监管与保障的实践经验

作为日本现行劳动法律法规体系的基点，1947年《劳动基准法》的颁行是日本劳动安全立法的里程碑，该法围绕保障劳动安全与职业卫生，对防止生产伤亡事故、安全健康教育，以及体检与职业病预防等方面做出了具体规定。在此基础上，1972年颁布的《劳动安全与卫生法》作为日本劳动安全与职业卫生监管的主要法律，在对各类生产事故预防、安全卫生管理，以及工伤与职业病防治等具体领域进行明确规范的同时，现已围绕新化学物质与有害信息、中小企业职业卫生管理，以及危险化学品分类及标识等问题进行了多次的修改与完善。[16]《劳动基准法》、《劳动安全卫生法》、《劳动灾害防止团体法》等法律法规，同厚生劳动省出台的各种规则条例与技术标准，共同构成了日本劳动安全职与业卫生法律框架，为相关部门实施劳动安全与职业卫生的监督管理提供了法律依据。

在劳动安全卫生监管机构与管理体系方面，2001年，日本厚生省与劳动省合并成立了厚生劳动省，合并后的部门在结合原有两个部门安全生产管理与职业病防治职能的基础上，进一步强化了劳动安全卫生监管的中央垂直管理体系。厚生劳动省内设劳动基准局等11 个局和8 个部，负责管理中央政府劳动安全卫生工作；与此同时，厚生劳动者截至目前已在日本47 个都道府县分别设立47 个地方劳动局和347 个劳动基准监督署，具体负责辖区内的劳动安全卫生监管工作；此外，厚生劳动省还设有劳动安全卫生综合研究所等直属科研机构，为劳动安全卫生监管部门的各项决策提供技术支持。[17]在监管职责的具体划分上，厚生劳动省负责制定劳动安全与职业卫生相关的政策法规、安全生产五年规划和年度劳动灾害预防政策方针，并对地方监管部门进行管理和指导；地方劳动局与劳动基准监督署分别监督指导辖区内劳动基准监督署和分管企业的劳动安全卫生工作，各级地方劳动安全卫生监管机构对辖区内的劳动安全卫生事故进行调查统计，并将地方监督指导政策执行与劳动安全卫生状况向上级主管部门报告。[18]此外，除厚生劳动省垂直管理的政府监管组织体系外，诸如日本劳动安全卫生协会、日本矿山安全卫生协会等非政府组织也可在政府监管部门授权委托的条件下，行使劳动安全卫生的检查监督职能。

在劳动安全卫生监管的具体机制与措施方面，日本目前设有劳动基准监督官、产业安全专门官和劳动健康专门官等各类劳动安全卫生专职监督官员，这些官员按照具体的监督职能大致分为两类，其中，具有司法警察权限的监察官员对企业劳动安全卫生的执法状况进行检查，对企业呈报的各种劳动安全卫生材料展开审核与调查，有权对违法企业处以停工检查和提出诉讼，无权确定和收受罚款；相关技术官员主要对企业劳动安全卫生状况进行技术层面的检查工作，对劳动安全卫生的风险因素和事故隐患提出具体的整改意见。与此同时，日本建立了以职业卫生医师制度和“职业卫生三管理”制度为主要内容的企业劳动卫生管理制度。一方面，《劳动安全卫生法》对企业聘用职业卫生医师、职业卫生医师的工作职责，以及职业卫生医师的资质进行了严格而详细的规定；另一方面，围绕作业环境测定、评估和改进、作业时间合理化、作业方法改进和个体防护装备使用，以及健康检查、事后措施与保健指导等内容所建立的作业环境管理、作业管理与健康管理的“职业卫生三管理”制度，为劳动者的职业安全卫生提供了全方位的制度保障。[19]此外，日本企业还通过推行职业卫生教育与提供健康保护指导计划，致力于实现作业伤害防范与劳动者健康管理工作的常态化。

四、完善吉林省劳动安全监管的基本路径与对策建议

（一）完善吉林省劳动安全监管的基本路径

尽管发达国家在劳动安全监管领域积累了丰富的实践经验，但鉴于劳动安全领域制度环境的显著差异，完善吉林省劳动安全监管的基本路径不应局限于全盘照搬国外模式或经验；与此同时，吉林省劳动安全监管在组织与制度层面的调整和改革，不应完全脱离于我国劳动安全监管法律法规框架与相关职能机构组织体系。应当在基于吉林省劳动安全基本省情的同时，充分结合我国劳动安全的基本国情，针对当前吉林省劳动安全监管存在的主要问题，选择性地吸收借鉴发达国家劳动安全监管的实践经验，探寻并总结吉林省劳动安全监管的完善路径。

其一，纠正将生产安全等同于劳动安全的错误认知。在劳动安全监管的各项制度安排与政策落实中，须将劳动者职业健康与卫生安全的监管置于同生产安全监管同等重要的地位。鉴于目前吉林省职业卫生保障工作进展相对缓慢，劳动者职业病防治存在短板，未来吉林省劳动安全监管的工作重心应向劳动者职业健康与卫生安全监管领域适当倾斜。

其二，着重通过制度建设提高劳动安全的监管成效。近年来，吉林省围绕落实安全生产责任展开了一系列安全排查与专项治理等活动，安全生产监管取得了一定的工作成效，然而，与常规性的突击检查相比，这种运动式的排查整治活动难以系统性根除企业或用人单位的劳动安全事故隐患。应从监管部门的队伍建设与执法方式、企业内部安全责任落实的各项规章制度，以及社会组织服务咨询职能的有效参与等层面完善各项制度建设，确保监管工作与责任落实的常态化，形成劳动安全监管的长效机制。

其三，转变“轻事前、重事后”的劳动安全监管理念。强调积极的事前预防是发达国家劳动安全监管的重中之重，以各种事前预防机制的有效建立实现劳动安全的源头治理，是最大限度地降低生产安全事故隐患与职业病危害风险的基本途径。从吉林省近年来发生的多起生产安全事故的处理情况来看，对事故受害方的赔偿及对责任主体的问责等事后救济工作尽管能够落实到位，但与致死致残等各类生产安全事故与职业病对劳动者人身安全与健康所造成的不可逆转的损害相比，事后救济对劳动者劳动权益的保障不乏有亡羊补牢之嫌。由此，应通过建立吉林省劳动安全事故防控体系，补齐劳动安全监管事前预防工作的短板。

（二）完善吉林省劳动安全监管的具体对策建议

首先，完善劳动安全监管的立法工作。应在对“生产安全”与“劳动安全”进行明确概念区分的基础上，将预防和控制职业危害，保护劳动者的生命健康与职业安全纳入到吉林省劳动安全的立法规范中。具体而言，在现行《吉林省安全生产条例》的基础上，制定并出台《吉林省安全生产与职业安全健康条例》作为吉林省劳动安全监管的地方性基本法规，以此推动吉林省“生产安全”同“职业安全”在劳动安全监管立法层面的衔接。与此同时，应在明确劳动安全监管责任的基础上，通过进一步细化劳动安全监管的执法规范与程序，确保劳动安全监管的相关法规条例的可操作性。进一步地，在生产安全事故与职业病危害的处罚力度方面，可参照美国等发达国家的重罚威慑机制，通过加大处罚力度，增加劳动安全的违法成本，倒逼企业或用人单位加大劳动安全保障投入。

其次，优化劳动安全监管的组织体系。鉴于目前吉林省劳动安全监管中存在的主体庞杂与职能分散问题，可结合参照美国与日本的劳动安全监管组织体系，将目前分散在安全监督部门、卫生部门、劳动与社会保障部门、质量监督部门、交通运输部门等执法部门的劳动安全监管职能集中到一个专职部门，抽调精干人力，建立一个独立、统一的劳动安全监管机构。具体而言，成立直接隶属于吉林省政府的吉林省劳动安全监管委员会，统筹安排全省范围内的劳动安全监管工作，委员会下设市级劳动安全监管办公室，具体负责辖区内的劳动安全监管，以此扭转吉林省劳动安全监管中长期存在的多头管理和“九龙治水”格局。

复次，创新劳动安全责任落实的体制机制。一方面，建立完善吉林省劳动安全地方标准体系，对煤矿、化工、危险品制造、建筑施工等全省范围内生产安全事故及职业病高发行业，在严格执行国家与行业现行的生产安全与职业卫生标准的基础上，设定更高的地方标准，在“双标准”体系下，分别对定期考核达到或超过吉林省地方标准的企业，以及达不到现行国家与行业标准的企业予以相应的奖励与惩处，在劳动安全责任落实方面形成有效的激励约束。另一方面，应在进一步明确政府与企业两大劳动安全责任主体的基础上，建立监管部门领导负责制与企业法定代表人负责制的双向责任落实体制。此外，为强化企业劳动安全的责任落实，可参照德国和日本的劳动监察官员制度，在吉林省设立劳动安全督察专员，赋予其对劳动安全违法企业行使停工检查和提起诉讼等权力。

最后，强化工会组织劳动安全监督保护职能。应不断完善工会组织劳动安全保障的各项规章制度，协同劳动安全监管部门针对具体劳动安全问题研究制定各项工作机制，扩大工会组织劳动安全监督保护工作覆盖面。具体而言，其一，应协同劳动安全监管部门建立举报人保护机制，充分保障举报人的权益，让企业员工充分发挥劳动安全内部监督作用。其二，应参照德国的企业雇主、工会、劳动安全专家与企业医师四方协调机制，围绕企业劳动安全危害风险评估、企业安全技术与劳动者健康检查，以及劳动安全教育培训等具体事宜，在全省范围内的各类型企业中建立由工会组织主导的劳动安全集体协商协调机制。其三，参照日本企业工会在劳动者职业健康保护方面的实践经验，制定并出台由工会组织牵头的、由劳动安全相关监管部门提供专业技术咨询服务的“吉林省劳动者职业健康规划方案”，定期为劳动者提供职业卫生教育与健康保护咨询服务。