中国国家公园管理体制建设

赵西君

（中国科学院 中国现代化研究中心，北京 100080）

党的十八大以来，生态文明建设上升为国家战略，成为“五位一体”的重要组成部分。国家公园建设已成为生态文明发展的重要组成部分，在新一轮的国家机构改革中，中央政府专门成立了国家公园管理局推进国家公园建设。然而，国家公园体制建设是一项重大的系统性工程，不仅需要借鉴国外发达国家经验，也要充分考虑我国国情和地域特点，才能构建出适合我国自身需要的国家公园管理体制。因此，进一步加强国家公园体制建设研究具有重要的现实意义。

一、国家公园的发展历程

国家公园是人类文明发展到一定阶段后的产物，它的出现推动了自然保护事业的兴起和发展，其理念和发展模式已成为世界上自然保护的一种重要形式，不仅创造了人类社会保护自然生态环境的新形式，也引发了世界性的自然保护运动。

国家公园的建立最早起源于美国，1872年建立的黄石国家公园成为世界上第一座国家公园，国家公园建设的目的是为了解决工业化时期人们对野生环境的破坏，希望通过建立一个较大的保护地，形成对原生态自然环境与人文资源的保护。之后，各国纷纷效仿，掀起了一股建立国家公园的浪潮，目前，全球一百多个国家建立了超过1200 多个国家公园。国际上一般都把黄石国家公园看作是世界上最早的自然保护地。

早在2006年，云南迪庆藏族自治州通过地方立法成立香格里拉普达措“国家公园”，但这是地方性的国家公园，直到2008年才得到国家林业局的认可，成为真正的国家公园。我国正式以中央政府文件批准的国家公园是黑龙江汤旺河国家公园，2008年10月环境保护部和国家旅游局联合批准成立，成为中国首个中央政府下文批准的国家公园。但这些国家公园由于管理体制机制的问题以及缺乏必要的支撑保障等原因，并未真正实现国家公园最初设定的意图和目标。2015年5月，13 个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，陆续批准10 个国家公园进行体制试点，从此国家公园在生态文明体制的号角下真正进入实施阶段。2017年国务院办公厅又印发了《建立国家公园体制总体方案》，指出要构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。2018年4月，中央政府专门成立国家公园管理局全力推进国家公园建设。

二、国家公园体制问题

（一）部门管理条块分割，管理协调不畅

当前，我国国家公园的区域范围内涉及先前国家林业局、国土资源部、环保部、住建部等多个部门划定的保护区域，比如国家林业局的国家森林公园、国家湿地公园，国土资源部的国家地质公园、国家矿山公园，水利部的国家水利风景区等等，由于不同管理部门对各自管辖范围内的保护地功能定位不同，发展的侧重点也有所不同，管理中也难免发生一定的分歧。尽管目前成立了国家公园管理局，但各自的保护地仍然存在，原有的管理体制仍在继续运行。这种条块分割的管理体制，急需要国家公园作为我国保护价值最高的区域进行集中统一管理。

表1 国家公园相关的公园管理部门

不仅如此，国家公园的范围跨越很多行政区，比如大熊猫国家公园试点总面积约2.7 万平方公里，横跨四川、陕西、甘肃三省涉及15 个地级市，虽然成立了大熊猫国家公园管理局，但每个省市都拥有相对独立的管理权限，直接造成了各行政区对所在区域国家公园的发展目标、战略定位、发展思路、管理方式等方面的属地化和条块化，特别是在当前自然资源资产统一确权登记、空间规划等相关制度未有效落实的情况下，更加难以形成有效的跨行政区的管理和治理机制。

（二）土地权属性质复杂，利益协调难度大

国家公园范围内的土地权属性质非常复杂，从所有权的角度看，一部分归国家所有，一部分归集体所有。全民所有的土地和林地权属清晰，适合集中管理运营；集体所有的土地权属则比较复杂，比如村集体的土地所有，同时大部分土地又分包到户，农民享有这部分土地包括地面附着物的所有经济收益，也可以将这些土地依法进行出租、转让、入股等等，形成了复杂的土地权属关系。除此之外，还存在一些土地权属的遗留问题，也造成国家公园区域内的土地权属性质复杂，很难确权，若政府采用强制性措施征收很容易影响社会稳定。然而，解决土地权属问题是我国建立国家公园的前提[1]，土地权属的不明确则会影响建立归属明晰、权责明确的资源保护管理体制。并且，针对一些土地所有权的纠纷，仅采取行政部门、村集体以及村民面对面的调解和协调，不仅会浪费大量的行政资源，而且也未必起到良好的效果，达到理想要求。因此，需要通过调整土地权属和明晰土地用途，进一步落实自然资源的归属管理和用途管制，最终实现资源的严格保护和永续利用。

（三）地方发展经济与生态严格保护的冲突

国家公园建设目的主要是通过划定一些特殊保护、管理和利用的自然区域，更加系统完整的保护具有国家代表性的自然生态系统。2017年国务院出台的《建立国家公园体制总体方案》明确指出，国家公园“纳入全国生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护”，也就意味着国家公园属于禁止开发区域。然而，国家公园范围内一般都是贫困人口比较密集的地区，比如三江源国家公园园区涉及12 个乡镇，53 个村的2.4 万贫困人口[2]，祁连山国家公园还处于我国14 个集中连片特困地区。同时，国家公园涉及的区域往往由于原真性的保护，也集聚了一些稀缺性的生态资源、生物资源、文化资源等等，能够对外地游客产生很强的吸引力，本地居民也逐渐意识到这些自然资源的经济价值，不断进行采伐和开发[3]。地方政府为尽快帮助本地居民脱贫，将这些资源作为发展旅游产业，增加就业带动经济增长的根本，但这种开发又往往纯粹是以经济发展为导向的，而没有充分考虑生态环境保护的重要性和系统性，比如在生态脆弱地区大规模建设交通、水利、电力、通讯等基础设施和公共服务设施建设，游客量也不加以控制引导，很容易造成试点区生态系统完整性和原真性的破坏。在中央政府财政转移资金不足的前提下，往往会形成中央政府要求实行最严格的生态保护，而地方政府和本地居民为实现脱贫目标而会加快利用这些资源谋求发展，两者必然会产生一定矛盾。

（四）国家公园未形成法律保护体系

美国、德国、英国、日本等国家都形成了比较健全的国家公园法。美国早在1916年就出台了《关于建立国家公园管理局及相关目的的法案》即《国家公园法》，后来又出台《荒野法》、《国家步道系统法》等等，这些法律的出台为后来美国国家公园的顺利推进奠定了良好的制度规范；英国国家公园建设始于20 世纪20年代末，1949年英国正式出台了《国家公园与乡村进入法》（National Park and Access to the Countryside Act），确立了国家公园的法律地位，随后又出台了《当地政府法》和《环境法》，目前，英国国家公园基本上都在这些法律框架范围内有序运营的。然而，我国国家公园的管理仅有一些规章制度，仍未建立较为系统的国家公园保护法。我国亟需出台一批符合中国实际的法律体系以确保国家公园的法律地位。

三、典型国家公园管理体制分析

自国家公园诞生以来，如何建立一套符合本国国情的管理体制才能更充分的发挥出国家公园的生态、教育、科研和游憩等功能，各国做了很多探索，并且形成了一系列行之有效的借鉴经验。

（一）美国国家公园管理体制

美国是世界上最早建立国家公园的国家，无论在管理模式还是在经营机制上都形成了比较完善的一套管理体制，为我国建立国家公园管理体制提供了借鉴经验。

1916年，美国成立国家公园管理局，隶属于美国内政部，集中管理下辖的400 多处国家公园，包括管理规划编制、建设项目核准、经营性项目准入、旅游开放许可等。但这也并不代表联邦政府管理国家公园的所有事物，一些环境保护基金协会等非政府组织、科研机构、私营企业也会参与到国家公园的治理中。也就是，美国国家公园管理采取的是联邦政府主导，多方力量参与的国家公园管理模式。这种中央政府主导的管理体制避免了中央与地方政府、私人之间的利益矛盾。

在经营制度上，美国坚持了国家公园的公益属性，但也将特许经营制度作为收入的一项重要补充。2014 财年美国联邦政府为国家公园体系拨款26.36 亿美元，大约占国家公园总经费的70%左右[4]。1965年通过的《特许经营权法》，允许私营机构采用竞标的方式，缴纳一定数目的特许经营费，以获得在公园内开发餐饮、住宿、河流运营、纪念品商店等旅游配套服务的权利。目前，美国国家公园的特许经营制度为国家公园带来了一定补充收入，2017年美国国家公园系统共接待了3.31 亿人次的游憩参观者，在国家公园边界大约60 公里影响范围内，游客直接消费大约182 亿美元。此外，门票收入和私人捐助也是美国国家公园的一项收入，但这些经费占比都较低。

美国虽然是土地私有化很高的国家，但为了便于联邦政府对国家公园的直接管理，现有国家公园中90%以上的土地都通过赎买、捐赠等形式实现了国有化，只有极少量的土地仍为自治团体、企业和私人所有。国家公园土地权属基本归联邦政府所有为国家公园的集中统一管理奠定了良好的基础。

（二）英国国家公园管理体制

英国国家公园建设提出于20 世纪20年代，经过近100年的发展，英国国家公园管理体制成为地方政府自治管理的典型代表，日本和韩国也属于此类管理模式。

英国是经过高度工业化的国家，原生态的自然景观几乎所剩无几，国家公园范围内的土地留有大量人工痕迹，并且目前也拥有很多居民在此生活和工作。所以，也有学者质疑英国国家公园是否属于世界自然保护联盟（IUCN）所定义的“未经人类开采、聚居或开发建设之地区”，而仅仅是一个“被保护的风景”[5]。

在国家公园管理上，英国在各个国家公园内都设有国家公园管理局，但由于国家公园管理局仅有极少一部分土地所有权，其他大部分土地都归属于当地农户、国家信托机构以及居住在内的社区居民。因此，国家公园管理局需要协调相关机构以及农户和居民等土地所有者参与到国家公园建设中。某种意义上，英国各个国家公园管理局扮演了中间协作或交流平台的角色。然而，由于英国国家公园具有完善的法律保护体系，这种运行方式也是行之有效的。

国家公园的组织机构由三级体系组成，在国家层面由国家环境、食品和乡村事务部（DEFRA）负责，英格兰、威尔士和苏格兰是组成部门，分别负责其国土范围内的国家公园事务，每个国家公园又都设有国家公园管理局。同时，一些分政府机构，比如国家公园管理局协会、国家公园运动（CNP）等也参与国家公园的管理。总之，英国国家公园的管理采取的是政府资助、地方投入、公众参加的综合型管理体系，成员包括国家政府任命的官员、地方行政官员、科研人员以及公众代表等组成，共同对国家公园实施管理[6]。

为保障国家公园内社区居民等各方土地所有者的利益，英国国家公园内旅游活动非常频繁，年游客量达到163 人／km2，年游客消费额接近30 亿欧元[7]。这些旅游收入不仅为居民带来了收入，为社区产业发展注入活力，也成为地方经济发展的重要动力。但这种经营活动和建设活动是在规划政策的规范引导下实施的，其中最重要的规范依据是《国家公园管理规划》，由此可以看出，英国的国家公园规划具有法律效力，对于指导国家公园的发展发挥了巨大作用。

（三）德国国家公园管理体制

德国建立国家公园制度较晚，1970年建立了第一个国家公园，经过40 多年的发展也逐渐形成了自己的特色。由于德国是联邦制国家，国家公园的管理基本上归各州政府的环境部门统管，是典型的地方自治型管理体系。

联邦政府只负责国家公园的政策引导和相关法规，州政府则是国家公园管理的最高行政部门，也是国家公园的直接管理主体，其职责包括为国家公园制定相关法律、州政府之间的协调以及与联邦政府各部门之间的联络等等。州政府以下又根据行政级别分别设立地区国家公园管理办事处、县（市）国家公园管理办公室具体负责国家公园的管理事务，比如国家公园的年度计划、设施运营等等，也就是说德国的国家公园是三级行政管理组织组成。

由于国家公园只是德国自然保护地的类型之一，国家公园在德国更强调大尺度荒野保护，侧重对自然过程的保护[8]，主要是为民众提供体验完全的自然的机会，带有很强的公益性。这种公益性也是建立在德国国家公园范围内的土地基本为州政府所有基础上，并且国家公园内很少有社区居民。基于国家公园的公益性定位，德国所有州的国家公园均不收门票，采取收支两条线，保护管理费用由州政府承担。当前，德国国家公园公益性定位正在民众对话过程中逐步有所弱化，国家公园开始适度发展旅游产业，以增加周边居民的收入和就业机会，消除周边地区民众的不满。但是，德国国家公园分为核心区、限制利用区和外围防护区，在核心区内除道路建设外不准任何形式开发利用，限制区内则允许人工建设和大规模人类活动，外围防护区主要用于保护生物群落。

总体来看，三个国家的国家公园管理体制基本代表了世界上大多数国家对国家公园的管理模式。无论从管理主体、土地权属还是机构设置、经营活动等，美国、英国、德国三个国家各有特色。因此，我国也应根据本国国情、地域条件、土地权属、行政特点等实际现状选择适合自身发展的国家公园管理制度。

表2 美国、英国和德国的国家公园管理体制比较

四、中国国家公园管理体制建设

（一）探索建立国家公园自上而下的垂直管理模式

为防止条块分割的管理现状，国家公园的所有管理事权应以国家公园管理局为主体，全面整合原国土资源部、住房和城乡建设部、水利部等部门与国家公园相关的管理职能。在此基础上，借鉴美国国家公园管理经验，建立由中央政府自上而下的垂直管理模式。按照国家公园的总体布局，相关省市再依次设置相应级别的国家公园管理局（处），地方政府不得干预国家公园的管理。这种管理模式的优越性在于能够使国家公园得到系统管理，同时，也能避免国家公园承担过多的经济职能，能够真正意义上实现国家公园“保护为主”的功能定位。

（二）建立以政府投入为主导的多元化经营制度

在我国供给侧结构性改革的政策背景下，国家公园有必要适度发展旅游，更好的实现“绿水青山”向“金山银山”的转换，但这种旅游发展绝不是旅游景区式的市场化运作模式。因此，国家公园经营制度应充分借鉴美国的“特许经营制度”，即以公开招标的形式让经营者参与到与国家公园核心资源无关的餐饮、住宿和旅游纪念品开发等旅游活动中。同时，在国家公园经营主体中应将管理权和经营权分离，管理者应是相应管理机构的行政人员，不能参与国家公园的经营活动，其收入来源主要是政府提供的薪酬。为避免过度进行旅游活动开发，国家公园的主要收入可采取收支两条线，门票等收入直接上缴国库，支出时进行财政预算实施。

（三）建立以国有土地为主体的土地权属制度

为充分保障国家公园的公益属性和更好的实现国家公园的有效保护，应大力借鉴美国、德国等国家公园的土地所有权做法，将零散化的土地产权进行重新统一规范管理。然而，由于国家公园覆盖范围较广，有的地方甚至覆盖了很多村镇和聚居区，进行全面的土地国有化会带来很多困难，因此，可以针对国家公园的核心区或具有很高保护价值的地区，采取赎买、置换、长期租用、稳定补偿等形式解决好土地的所有权或使用权，实现土地和自然资源的全民所有。同时，应进一步加强对国家公园范围内的森林、山岭、草原、水流、滩涂等所有自然资源的确权，以实现国家公园的自然资源的归属清晰和高效管理。

（四）建立国家公园周边居民共建共享机制

我国国家公园范围内仍有大量原著居民，比如浙江钱江源国家公园范围内人口密度为38.7 人／平方公里[9]，福建武夷山国家公园内人口密度大于30.5 人／平方公里[10]，三江源国家公园内仍有少数民族的原著居民，大规模迁出国家公园难度很大，所以必须建立周边居民参与的国家公园管理制度，探索建立共建共享机制。一方面，因地制宜的建立周边社区居民的生态补偿机制，鼓励居民积极参与到生态保护中；另一方面，国家公园通过租赁土地使用权的方式，或者社区以特色旅游资源、旅游服务作为投资，参与到国家公园的投资分红中，使社区居民在国家公园建设中获益。同时，国家应加强国家公园周边社区居民在就业政策、培训政策、税收政策、贷款政策的支持力度，加强教育医疗、养老等方面的制度保障。

（五）建立健全符合中国国情的国家公园法律体系

美国、德国和英国等国家的国家公园建设经验表明，完善的法律体系是维护国家公园良好运行的重要保障。目前，我国国家公园法律法规体系有待进一步完善，尽快出台《国家公园法》，对国家公园的目标和宗旨、功能定位、管理机构、建设标准等进行详细规范。各省区市也可根据国家公园管理的实际情况，出台相应的法律法规。通过这些规范引导，尽快达到《建立国家公园体制总体方案》提出的“保护自然生态系统的原真性、完整性”的目的，充分发挥出国家公园的科研、教育、游憩等综合功能。