池州市新型城镇化建设研究

彭冬莉

【摘 要】美国经济学家诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨预言：“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。李克强总理也多次强调：“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题，是一个大战略、大问题。”中国的城镇化之路，对于中国对于世界都意义非凡。池州作为皖江城市带承接产业转移示范区的沿江主轴城市、“美丽中国”先行区的皖南国际文化旅游示范区的核心城市，要想把握这一重大战略机遇，走出一条具有池州特色的新型城镇化道路，必须在优化空间布局、强化产业支撑、加快产城融合、推动城乡一体、注重生态建设、创新体制机制等方面下功夫。

【关键词】池州;新型城镇化;路径

【中图分类号】D669              【文献标识码】A                【文章编号】1001-0475（2019）08-0066-05

池州作为皖江城市带承接产业转移示范区的沿江主轴城市如何把握这一重大战略机遇，走出一条具有池州特色的新型城镇化道路，对于实现“三区”发展、建设现代化 “三优”池州有着极其重要的现实意义和深远的历史意义。

一、池州新型城镇化发展现状

（一）池州城镇化建设取得成就

近年来，池州市以科学发展观为统领，坚持把城镇化作为关键性、全局性的战略举措来抓，按照“规划引领城镇发展、项目带动城镇建设、管理提升城镇品位、文化彰显城镇特色”的思路，抢抓“中部崛起”的历史机遇、中央扩大内需的政策机遇、承接东部产业转移的发展机遇，优化城镇空间布局，加大城镇基础设施和公共服务设施建设，初步构建了由中心城市核、沿江发展轴、内陆城镇点和腹地生态保护区组成的层次鲜明、疏密有致的新型城镇化空间格局。经过多年的发展，池州市城镇化建设已取得很大成就：

1.城镇化速度明显加快

池州历史上经历了“三撤两建”，错失了很多发展机遇，工业化和城镇化水平较低，1988年建地时，全地城镇化率不到10%。此后，伴随着乡镇企业发展，城镇化水平逐步提高，到2000年“撤地建市”时，达到23.23%，低于安徽省城镇化水平约4.53个百分点。2000年后池州城镇化进入快速发展阶段，城镇化水平持续提高，自2010年开始，池州城镇化率超过全省平均水平，2017年达到52.3%，位居全省第8位。

2.城镇综合承载力逐年增强

城镇水电路气等基础设施逐步完善，公共服务能力的不断增强，主城区的承载力明显增强，主城区框架面积由建市时的26平方公里扩展到120平方公里，形成了“滨江环湖、一城五区”的中等城市规模和“城在山水中、山水在城中”的个性化城市风貌。

3.城镇建设步伐加快

各县县城的承载能力逐步增强，东至按照“一带二轴三区”的总体布局，加快推进县城北扩南进西跨，县城面积扩展至7平方公里，人口规模达8万人;石台县围绕打造“中国原生态最美山乡”目标，初步形成“一河、二山、三环、四区”的格局，建成区面积达3.4平方公里，人口规模达3.5万人;青阳县按照“一核、二轴、四组团”的空间布局，加快建设“大皖南旅游服务基地和皖江工贸新城”，向南拓展新的城市中心、向东发展工业园区，目前建成区面积近10平方公里（不含开发区8平方公里），人口规模达7.5万人。贵池区殷汇、牛头山、东至县东流、大渡口、香隅、青阳县木镇、陵阳、石台县七都等一批中心镇、重点镇的建设加快推进，集镇规模不断扩大，产业特色逐步显现。

4.人居环境极大改善

生态是池州立市之本、发展之基，多年来，池州市一直致力于打造宜居宜业宜游的生态文明城市。如今的池州，天更蓝、地更绿、水更清，全市空气质量优良天数达365天，全市县级以上集中饮用水源地水质达标率100%，荣获“中国优秀旅游城市”“国家园林城市”“国家森林城市”“全国双拥模范城”“安徽省首届文明城市” “中国人居环境奖”等称号。

（二）池州城镇化过程中存在的突出问题

在城镇化快速发展过程中，池州市的城镇化也存在着一些突出问题：

1.城镇化整体水平不高

總体上讲，池州市城镇化水平依然不高，城镇化率低于安徽平均水平1.19个百分点，与城镇化水平较高合肥和马鞍山相比，分别相差19.75%和14.14%。因此，未来池州市新型城镇化建设任重道远，同时也表明我市城镇化发展还有很大的发展空间。

2.产业集聚“支撑力”不强

这是池州市城镇化发展最根本的制约因素。首先是工业化发展水平不高，总体规模小、竞争能力弱，缺乏牵动性的大项目、带动性的大企业。2017年，池州市工业化率38.5%，比全省低9个百分点。其次是第三产业发展规模不大，结构层次低，主要停留在传统服务业上，新兴服务业、现代服务业发展相对滞后，与旅游资源大市的地位不相匹配，所提供的就业岗位数量不多，影响了城镇化发展。2017年池州市第三产业比重为42.9%，比全国平均水平低9.5个百分点。同时农业规模化、产业化、现代化水平不高，也在一定程度上影响了城镇化发展。

3.配套设施“承载力”不强

池州市城镇化建设起步较晚，城镇各项基础设施建设相对滞后，文化娱乐等各项配套服务难以及时跟进，教育、卫生等社会事业发展与城镇化进程不相协调。同时，由于集镇规划的滞后和规划管理力度不大，建设档次不高，布局不够合理，“骑路建设”的集镇多，形成“马路经济带”，而且基础设施和公共服务设施欠账较多，难以吸引、承载人口集聚。

4.城镇带动“辐射力”不强

这是池州市城镇化发展的突出表现。目前主城区常住人口19.7万人，仅占全市总人口12.5%，尚未达到中等城市规模水平，中心城区首位度低，人口集聚不足城镇辐射带动能力较弱。各县城区也大多是“低层次”的政府驻地和人口相对集中的居住地，这就导致城市总体消费规模不大、经济活力不足，行政中心的职能大于经济中心的职能，对周边经济的辐射带动能力不强。此外，城乡社会保障体系不完善、农村土地流转制度不健全、行政管理体制改革不深入等也对城镇化发展造成不同程度的制约和影响。

二、池州新型城镇化建设面临的机遇和挑战

（一）池州新型城镇化面临的机遇

从发展规律看， 2017年年末，池州市城镇化率达53.67%，正处与相对较快的发展阶段。

从政策环境看，十八大以来新型城镇化已被提升为国家战略的高度，安徽省委、省政府相继出台了《关于加快新型城镇化进程的意见》《关于印发安徽省新型城镇化“11221”工程实施方案的通知》，而池州市是安徽省城镇体系规划“一圈一带一群五片”空间格局中的重要部分。

从发展机遇看，皖江城市带承接产业转移示范区、皖南国际文化旅游示范区已纳入国家的战略发展规划，池州市作为其沿江主轴成员和核心区成员，实现了全域覆盖，这为池州市实施新型工业和城镇化的“双轮驱动”提供了难得的历史机遇和广阔的发展平台。

从交通区位看，沪渝、济广、京台3条高速公路、铜九铁路、九华山机场建成运营，宁安城际铁路建成通车，随着望东长江公路大桥、池州长江公路兴建以及162公里长江黄金岸线的开发和推进国省干线公路升级改造，池州与长三角、珠三角、中三角同城化效应日益显现，省际、城际、城乡之间实现快速顺畅连接，特别是长江经济带的开发，有必将有力地推动和加速新型城镇化进程。

从实现目标看，市域2017年常住人口144.9万人，远期（2030年）人口规模为180万人。市域近期（2017年）城镇化水平53.67%，城镇人口总数90.0万人;远期（2030年）城镇化水平为71%，城镇人口总数127.8万人。

（二）池州新型城镇化面临的挑战

1.资金供求制约

新型城镇化需要大量资金做保障，一个农民工市民化，要户籍解决，大概政府要负责三个方面的内容。第一个，他的基础设施，比如我们地下管网、污水处理厂、地铁、公交等等，基础设施。第二个，要提供公共服务，比如我们医院、学校、警察等等这些公共服务。第三个，政府要承担他自己承担的一部分社会保障的资金。能不能解决“钱从哪里来”的问题是决定新型城镇化质量和水平的核心问题。

2.体制机制制约

目前城镇化发展体制机制问题较多，如户籍制度、土地制度、人口制度、行政区划体制、财税体制、社会管理体制等，由于缺乏顶层制度设计，尤其是缺乏对农民的感情、对农村的感受和对农村的感悟，城乡二元结构尚未破解，又出现社会的“三元社会”，即城市居民、农民工和农民，农民工的城市融入面临诸多障碍，城乡差距加大，农民未能分享到工业化和城镇化带来的红利。

3.社会建设制约

一些国家的经验表明，城市化率在50%左右是社会矛盾集中爆发期，比如英国19世纪中期的“宪章运动”、美国20世纪初期的“进步运动”、近来北非地区的冲突等都是在城市化率50%左右时发生的，加大了社会风险治理的难度。

三、加快池州新型城镇化建设的路径选择

（一）优化空间布局

突出规划的前瞻性、科学性和指导性，按照“打造一核、凝聚一线、促生多点、保护一片”的思路，进一化优化全市城镇空间布局，加快形成中心城市以“一主两翼”（城市主城区和江南集中区、市集中示范园区）核心、县域中心城镇（尧渡、大渡口、仁里、蓉城）为主体、重点集镇（殷汇、乌沙、木镇、陵阳、龙泉、七都、九华、香隅、东流、牛头山）为骨架、一般集镇为基础的4个层级现代城镇体系。

1.把主城区做强

把做强中心城市、提升城市能级作为推进新型城镇化的首要任务，坚持做实“一主”、做大“两翼”，推进协同发展，促进主城区产业集聚、人口集聚和规模扩张;以市政工程建设为抓手，全面提升城市功能，不断凸显城市灵性、特质和形象;加快城区交通网络、城乡交通网络、城际交通网络体系建设，不断开辟机场航班航线，加快推进宁安城际铁路、望东长江公路大桥和池州长江公路大桥项目和国省干道改造，缩短与城市、集镇的时空和距离，加速要素流动、产业互动，着力提升中心城市承载力、向心力和竞争力。

2.把县城做大

按照“小县大县城”思路，把县城建设作为推进新型城镇化的重要支撑，坚持规模与内涵协调、建设与管理一体、县城与乡村统筹，切实增强中心城镇综合承载能力、县域辐射带动能力，注意加强县城规划与园区规划、交通规划的有效衔接，适度扩大规模，提升域内外交通通达能力，与开发园区互补融合发展，積极引导产业、资本、人口等要素向县城集聚，辐射和带动县域经济发展。

3.把集镇做特

坚持分类指导、突出重点、规模适度、梯度发展，重点围绕以铁路、高速公路、国省干道、长江沿线和中心城市、开发园区、景区、省际周边等“四线四边”，加快建设一批工业强镇、商贸重镇、文化古镇、旅游名镇。

（二）强化产业支撑

紧紧抓住承接产业转移示范区、皖南国际文化旅游示范区两个国家层面发展战略的难得历史机遇，以新型工业化为先导，以扩大有效投入为抓手，不断做大经济总量，提升经济实力。

1.大力发展新型工业化

着力在重点城镇和产业园区聚集的沿江地区形成5大产业集群，在池州中心城区、江南产业集中区、池州市承接产业转移集中示范园区片区致力打造电子信息、新能源、新材料和精密装备制造产业集群;在乌沙——牛头山片区致力打造有色金属材料、装备制造和建材产业集群;在大渡口片区致力打造轻工业产业集群;在香隅——尧渡——东流片区致力打造新型化工产业集群;在丁桥镇、木镇镇和蓉城镇片区致力打造非金属新材料、机电装备产业集群，加快形成集约化生产、规模化经营、集群化发展的新型工业格局，同时实现区域内重大基础设施和公共服务设施共享，提高各类资源能源利用效率，有效保护区域自然生态环境，构建资源节约型、环境友好型的新型产业园区。

2.大力发展文化旅游产业

坚持以旅游业大发展带动城镇化大发展，围绕“一山一城四区” （“一山”九华山风景区国际佛教道场，“一城”为池州国际性旅游文化休闲度假城，“四区”为青阳环九华山福地旅游区、贵池杏花村—秋浦仙境旅游区、石台牯牛降原生态旅游区和东至升金湖-尧舜胜境旅游区）旅游发展总体布局，加快旅游景区建设，积极整合旅游资源，着力打造各具特色的旅游精品区;充分发挥九华山龙头作用，促进市、山、县（区）景区旅游联动发展;深度挖掘旅游文化内涵，拓展延伸旅游产品链，着力构建满足不同层次需求的旅游精品线路。

3.大力发展现代服务业

坚持市场化、产业化、社会化方向，围绕旅游做服务、围绕生产做服务、围绕生活做服务，加快发展现代物流、科技服务、金融保险、信息服务、商务服务等生产性服务业，不断提升商贸流通、交通運输、餐饮住宿、娱乐健身、家政服务等生活性服务业水平，着力构建多层次、多元化的服务体系，扩大第三产业发展规模。[2]（P.113）

（三）加快产城融合

产城融合是新型城镇化持续发展的生命力，是有效防止城镇“空心化”、园区“孤岛化”的有效手段。加快推进新型城镇化，必须坚持“企业集中布局、产业集群发展、资源集约利用、功能集合构建、人口集聚居住”，实现产业集聚区与城镇布局相融合、人口板块与经济板块相协调。[3]（P.20）

1.以江南产业集中区为龙头，全力抓好承接产业转移工作，着力打造现代产业新城。

2.以开发区、高新区和各县省级开发区为中心，科学规划建设一批集办公居住、宾馆餐饮、休闲娱乐、商业购物等诸多功能于一体的现代城市综合体项目，切实解决落户开发区的企业生产、员工生活等方面问题。

3.以机场、港口、火车站为依托，大力发展第三方物流，着力打造区域性现代商贸物流集聚区。

4.以重点集镇为基础，加快推进工业集中区建设，大力发展劳动密集型产业，着力培育一批特色产业新城镇，充分吸纳农村转移劳动力就地就近就业。

（四）推动城乡一体

以城带乡的关键在于抓好“统筹”，推进城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖、现代文明向农村辐射，促进城乡均衡发展，加速城乡融合步伐，逐步实现城乡一体化。[3]（P.20）

1.抓村庄布点规划

严格规划管理执行，加强集中居住区基础设施和公共事业建设，稳步推进撤乡并镇、迁村并点，切实引导农民适度向集镇、中心村集聚，逐步改变农村“生活居住遍地开花、新房建设杂乱无章、配套设施无从跟上”的乱象。

2.抓农村生产条件改善

继续加大农田水利基本建设力度，因地制宜发展生态农业、观光农业、休闲农业、高效农业、设施农业，推动农业规模经营，着力提升农业现代化和产业化水平。

3.抓美好乡村建设

把建设美好乡村作为“建设美丽中国”的实际行动，以“451”工程为抓手，进一步整合项目、资金、资源，大力开展垃圾、建筑、广告标牌、矿山治理和绿化改造提升等“四治理一提升”行动，切实改善农村居住条件，美化生活环境。

（五）注重生态建设

生态是池州最大的特色、最强的优势。坚持把生态文明建设放在新型城镇化的突出地位，以生态文明建设引导新型城镇化建设，以“两型”城镇建设支撑新型城镇化发展，全面推进国家生态市、国家环保模范城市、全国低碳城市试点创建工作。

1.坚持开发与保护并重

在城镇发展上，既要抓好基础设施项目建设，也要抓好生态项目建设，彰显生态山、水、园、林特色;在旅游开发上，既要在“点”上建设，也要在“面”上保护，合理开发，永续利用。

2.坚持集约与节约并重

尤其是在推进城镇布局调整、加快园区发展、开展村庄整治中，抓好统筹规划，加强资源整合，严格执行标准，定向分步实施。

3.坚持激励与管控并重

尤其是对新上项目，既要加大招商引资力度，也要切实从源头上把好环保关、节能关，走出一条符合池州实际的科学发展、绿色发展、生态发展之路。

（六）创新体制机制

新型城镇化建设要尊重和坚持市场化取向与发展规律，依靠市场引领、行政引导，创新体制机制，破解发展“瓶颈”。

1.建立市场化建设管理机制

深化城镇投融资体制改革，动员各方力量多渠道、多形式筹集建设资金，实现城镇建设投入与产出的良性循环。本着“谁投资，谁受益，谁担风险”的原则，合理确定有关各方权益和应承担的义务，对城镇供水、污水和垃圾处理等推行市场化、产业化运作方式，变政府对公用行业的直接行为为间接的监管，集中精力加强对公用事业的数量、质量、价格和服务的宏观监管。[4]

2.完善城镇发展政策制度

大力推进户籍制度改革，全面实施居住证制度，逐步消除附着在户籍上的城乡差异，促进城乡资源要素合理流动，形成科学有序的人口城镇化机制。不断规范农村土地流转机制，全面推进农村集体土地确权和登记发证工作，探索建设农户退出的承包地、宅基地补偿机制。健全就业创业扶持政策，落实企业减负稳岗、就业培训补贴等政策，继续加强以被征地农民为重点的就业技能培训，加快各类创业园、创业市场、孵化基地建设，加大金融信贷扶持和小额担保贷款“整贷直发”工作力度，抓好企业和劳动者用工需求对接服务。完善社会保障机制，加大保障性住房建设，将符合条件的进城农民工纳入住房保障范围，支持和鼓励企业利用自有存量土地建设公共租赁住房用于员工公寓;探索建立农村养老保险、农村医疗、农村低保等社会保障标准，逐步实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，真正让农村人口在城镇中能进得来、住得下、留得住。

参考文献：

[1]李克强.协调推进城镇化是实现现代化的重大战   略选择[J].行政管理改革，2012，（11）.

[2]许青云.河南加快推进新型城镇化建设的战略思   考[J].当代经济，2012，（17）.

[3]李明.走具有安徽特色新型城镇化发展道路[J].           江淮，2012，（6）.

[4]沈东珍，王进远.加快新型城镇化发展的对策与    建议[N].学习时报，2011-08-15.

[责任编辑：褚永慧]