新中国成立70年我国导游政策回顾与评述

李袁欣 桑彬彬

(云南师范大学职业技术教育学院，云南 昆明 650092)

我国《导游人员管理条例》定义导游人员是指依照《导游人员管理条例》的规定取得导游证，接受旅行社委派，为旅游者提供指导、讲解以及相关旅游服务的人员。按导游员业务范围分类，导游可分为领队、全陪和地陪三类；按语种分类，导游可分为中文导游和外语导游；按职业性质分类，导游可分为专职导游和兼职导游；按技术等级分类，导游可分为初级导游、中级导游、高级导游和特级导游[1]22-26。导游政策是指与导游管理和培养相关的法律、行政法规、部门规章、规范性文件等，导游管理制度和培养政策的制定和实施直接影响着导游队伍的建设和旅游业的发展。对导游政策的研究历来是我国相关学者研究的焦点话题，如邓德智对1980—2015年我国导游相关政策进行了统计分析，对导游制度存在的问题进行了理性反思[2]；陈天啸对导游援藏政策进行了详细的分析，对导游援藏政策存在的问题进行了反思并提出改进建议[3]；宋振春对导游准入制度和管理体制进行了研究，并对相关制度的改进提出了建议[4]。

新中国成立70年来，我国导游相关政策法规经历了从无到有、从探索到完善、从政策导向到市场导向的建设和转变过程。导游政策作为导游队伍建设和旅游产业发展的上层建筑，相关政策的回顾和评述对总结我国旅游发展和政策制定经验以及推进政策体制改革具有重要意义。

1 新中国成立70年来我国导游政策发展历程回顾

新中国成立以来，经过70年的探索和完善，我国导游相关政策在数量上不断增加、内容上不断完善。通过中国法律信息网、司法部法律法规数据库和北大法宝等数据库检索到新中国成立以来与导游相关法律、行政法规、国务院部门规章和中央规范文件共计745个，这些文件涉及导游管理、培养、权益保障、业务工作等多个方面，发布机关主要为：全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、国家旅游局(现为中华人民共和国文化和旅游部)等。从数据统计情况来看，我国导游相关政策发布数量总体呈波动趋势，1949—1979年我国导游相关政策基本为零，1979年后相关政策数量明显增加，特别是1999年后出现导游相关政策大幅度增多的现象，2011年更是达到61个(见图1)。从政策类型来看，92%的政策为中央规范性文件，相关法律则只占总量的1%(见图2)。以导游相关政策的数量、内容和导游职业的发展轨迹为依据，以1978年改革开放、1999年《导游人员管理条例》的实施和2013年《中华人民共和国旅游法》的实施为时间节点，可以将导游政策的发展分为起步、探索、完善、革新四个阶段。

图1 历年导游政策发布数量统计图

图2 各类型导游政策比例统计图

1.1 第一阶段：1949—1977年，导游政策起步阶段

新中国成立后，为贯彻侨务政策，1949年10月新中国第一家旅行社福建厦门中国旅行社成立；同年11月，福建厦门华侨服务社成立。1954年4月中国国际旅行社成立，主要负责访华外宾的接待工作。1959年1月第一次全国翻译导游工作会议在北京召开，会议通过了《中国国际旅行社翻译导游工作守则》《陪同全程译员注意事项》和《翻译导游人员的八项条件》，第一次以正式文件的形式对翻译导游的工作职责和条件做出规范。[5]71963年4月，第三次全国翻译导游工作会议对导游翻译人员明确提出了思想、外语和业务三方面过硬的要求。[5]9在此期间，全国翻译导游服务人员达到二三百人，十几种语言，导游队伍已初具规模。[1]5“文革”期间，中国旅游事业遭受重创并处于停滞状态。[6]

这一阶段，作为外交的扩展，政治导向下的旅游事业承担着宣传新中国、结交海外友人、吸收外汇的政治重任，作为“外交官”的导游是国家干部身份。同时，这一时期也没有针对导游这一职业的正式管理制度，翻译导游人员作为国家干部遵守一般国家干部的管理规定。

1.2 第二阶段：1978—1999年，导游政策探索阶段

这一时间段，我国的导游员完成了从改革开放前以外事接待为主到以服务国内外游客为主的身份转变；在需求导向下，我国导游政策也实现了从无到有的探索历程。从第一部涉及导游的《旅行社管理暂行条例》到《导游人员管理条例》的实施，见证了导游政策的探索阶段。

1978年中国共产党第十一届三中全会后，我国开始实行对外开放政策，百废待兴之际，我国旅游事业迎来蓬勃发展的春天。1978年2月，第五届全国人大第一次会议通过的《政府工作报告》中提出“要大力开展旅游事业”。[5]191980年共青团中央、铁路、教育、邮电等部门相继成立了旅行社，1984年旅行社外联权下放后，旅行社在全国范围内迅速发展。为加强对旅行社的管理，1985年国务院发布了《旅行社管理暂行条例》，作为旅游行业的第一部法规在第十四条中将为旅游者提供必要的导游人员确定为旅行社的职责之一。1987年国务院公布了《导游人员管理暂行规定》，第一次以法规的形式对导游人员的责任、权利、监管等进行规范，同时确立了导游资格考试制度。1989年国家旅游局发布了《关于对导游人员实行合同管理的通知》，通知规定了导游人员必须与旅行社签订导游服务合同书，开始对导游人员试行合同管理。1994年《导游员职业等级标准(试行)》发布，对初、中、高、特级四级导游员的知识、技能、学历等进行了详细规定，明确了导游员的晋升渠道。1995年第一部关于导游的国家标准《中华人民共和国国家标准导游服务质量》发布，第一次对导游员的服务质量做出规范。1999年《导游人员管理条例》发布实施，取代了1987年发布的《导游人员管理暂行规定》，对导游员的权利和义务进行了进一步规范。《导游人员管理条例》的实施标志着我国导游队伍建设正式迈上了规范化管理的阶段。

1.3 第三阶段：2000—2013年，导游政策完善阶段

这一时间段是导游队伍规范化建设和管理进一步完善的阶段。建立导游数据库、施行计分管理、将社会导游纳入监管，导游政策不断细化完善，为旅游业稳步发展奠定了基础。

2001年中国加入WTO(世界贸易组织)，我国旅游业迎来快速发展的新阶段。为了加强导游队伍建设，维护旅游市场秩序和旅游者的合法权益，同年12月，国家旅游局公布了《导游人员管理实施办法》，办法对导游人员的资格考试、管理和考核进行了详细的规范，开始实施导游计分管理。2002年国家旅游局发布《关于建立“社会导游人员服务管理机构”的指导意见》，将社会导游纳入统一管理，进一步完善导游管理机制。同年，《出境旅游领队人员管理办法》发布实施，将出境旅游领队人员纳入规范化管理。2005年《导游人员等级考核评定管理办法(试行)》公布实施，详细规范了导游员初级、中级、高级、特级四个职业等级的考核评定办法。2009年国务院发布《关于加快旅游业发展的意见》，意见指出：要大力发展旅游职业教育，加强旅游从业人员素质建设；为导游培养和政策完善指明了方向。2013年《中华人民共和国旅游法》正式实施，该法对导游员的权利和义务做出明确规定，为推进我国导游的职业化进程、全面提升导游员素质和社会地位打下坚定基础。

1.4 第四阶段：2014年至今，导游政策革新阶段

2013年党的十八届三中全会后，我国进入全面深化改革新时期。随着我国经济的发展，旅游业也面临着越来越多的新问题，对导游从业人员也提出了更高的要求，我国导游政策进入革新阶段已成必然。

2014年国务院发布了《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》，该意见为旅游业改革发展指明方向的同时也对导游人才培养和导游制度完善提出了明确的要求。同年，国家旅游局发布了《关于促进导游行业组织建设的指导意见》，导游行业组织的建设对导游自身利益的保障、导游形象宣传都具有十分重要的作用。2015年国家旅游局、人力资源社会保障部、中华全国总工会印发《关于进一步加强导游劳动权益保障的指导意见》，意见为保障导游合法劳动报酬和社会保险权益，加强导游执业的劳动保护和职业培训，开展导游劳动报酬集体协商和指导性标准制定等工作的开展提出了明确要求。为推进导游管理体制机制改革，2016年国家旅游局废止了《导游人员管理实施办法》和《出境旅游领队人员管理办法》。2017年《国家旅游局关于深化导游体制改革加强导游队伍建设的意见》发布，进一步推动了导游政策的革新。2017年《导游管理办法》发布并于2018年1月1日实施，该办法对导游的执业许可、管理、保障和激励等进行了明确规范，切实起到了简政放权、优化服务的作用，保障了导游员的合法权益。同年，《“十三五”旅游人才发展规划纲要》发布，对导游人才培养做了顶层设计，为人才队伍建设指明了方向。经过2016年和2018年两次修正，《中华人民共和国旅游法(2018年修正本)》于2018年10月发布实施。2019年1月，文化和旅游部印发了《文化和旅游部关于实施旅游服务质量提升计划的指导意见》，意见将提高导游和领队业务能力作为未来工作主要任务之一，同时对政府、市场主体和行业组织在导游培养、管理和权益保护等方面的行动做了明确规定。

2 新中国成立70年来我国导游政策的主要成就

2.1 导游政策助力旅游产业发展

导游政策是导游队伍管理和培养的上层建筑，导游政策的制定和完善直接影响着导游队伍的建设和我国旅游产业的发展。改革开放前，我国旅游事业以外事接待为主，作为外交的一种扩展，为宣传新中国、结交海外友人和吸收外汇做出了不可磨灭的贡献。改革开放后，我国旅游业逐渐发展为成熟的产业，到今天已成为以全域旅游为主的国家经济支柱产业。70年的时间见证了我国旅游产业的发展，也见证了导游政策的不断完善所取得的显著成绩。

1949—1977年，我国旅游事业主要以外事接待为主，入境游客接待数量按照政府批准的年度计划执行，这一时间段是我国旅游事业缓慢发展的时期。相关统计资料显示：1956年到1974年这段时间，全国每年接待入境游客为几千到几万人次不等。改革开放后，我国旅游和导游相关政策不断完善，旅游业也迎来了蓬勃发展的春天，40年间，我国旅游产业的各项数据均呈现快速增长趋势。据国家统计局、文化和旅游部财务司相关数据显示，游客数量和旅游收入方面：1978年全年共接待入境游客180.92万人次，外汇收入仅2.62亿美元；1988年全年接待入境游客3 169.48万人次，外汇收入22.47亿美元；1998年接待入境游客6 347.84万人次，国内旅游人数69 400万人，外汇收入126.02亿美元，国内旅游收入2 391.18亿元；2008年接待入境游客13 002.74万人次，国内旅游人数17.12亿人次，外汇收入408.43亿美元，国内旅游收入8 749.3亿元；2018年全年国内旅游人数达55.39亿人次，入境旅游总人数2.91亿人次，全年实现旅游总收入5.97万亿元。

旅行社数量方面：1978年，我国对外改革开放前，全国只有中国国际旅行社、中国旅行社总社，以及它们在主要省会城市设立的分支机构。1988年全国一类、二类和三类旅行社共计1 573家，1998年全国各类旅行社猛增至6 222家，2008年全国旅行社共计20 110家，到2016年则达到27 939家。

旅游院校数量方面：1989年全国共有开设旅游相关专业院校354所，其中高等院校69所、中等专业院校14所、职业中学271所，招生人数53 042人；到2017年全国共有开设旅游类专业本科专业院校608所、高职院校1 086所、中等职业院校947所，共计招生273 909人。

2.2 导游政策体系逐渐成熟

经过70年的探索和革新，我国导游政策经历了从无到有、从单一到多元、从政策驱动到市场驱动的完善过程，导游政策的内容也更加符合市场需求和导游人员的切身利益，其取得的成绩可以概括为以下三个方面。

第一，导游政策体系逐渐成熟，导游管理规范化、法制化。新中国成立后，特别是改革开放以来，我国导游队伍不断壮大，在需求导向下制定了大量导游管理政策。这些政策涉及导游管理的方方面面，如建立了导游管理机构，对导游队伍实现统一管理；明确导游准入资质、职业等级、考核办法，建立导游考核机制；发布导游服务国家标准，规范导游服务行为；明确导游的各项权利、义务和奖罚，保障导游的权益、约束导游服务行为；建立导游行业协会，维护导游利益、规范导游队伍建设等。这些政策的实施使导游管理不断规范化，导游职业的准入、晋级、服务和奖惩均有了标准可依。而《中华人民共和国旅游法》和《导游人员管理条例》的发布和实施则是导游管理法制化的重要标志，导游管理实现了有法可依。

第二，导游体制改革不断深化，导游管理市场化、现代化。为适应新的旅游发展形势，全面深化导游体制改革，扫除阻碍导游队伍健康发展的体制壁垒，旅游主管部门对已有导游管理政策进行修正、废止，实施了一系列有利于导游队伍建设的举措，如改革导游准入、注册制度，规范导游资格考试，建立全国导游监管平台，启用电子导游证书；改革导游执业制度，导游执业更自由、多元；健全导游执业保障体系，保障导游合法权益、维护导游职业尊严；健全导游监管和信用评价体系，导游监管更加现代化、评价体系更完善合理。政策的革新为导游队伍建设注入了新的活力，也使导游管理更加契合市场需求和导游的切身利益。

第三，人才培养政策推陈出新，导游队伍建设目标更加明确。旅游专业技术人才培养是建设高素质导游队伍、提高导游服务水平的基础，为加强旅游人才队伍建设，国家文化和旅游部发布了一系列旅游人才培养政策和措施，如提出导游素质提升计划，实施导游“云课堂”培训和“金牌导游”培养计划；加快发展旅游职业教育，优化教育模式，深化校企合作，建设示范性旅游职业教育实习基地；提出了“到2020年，形成一支数量充足、结构优化、素质优良、充满活力、与旅游业发展相适应的旅游人才队伍”的建设目标。这些政策的提出和实施为导游队伍培养指明了方向，为未来旅游产业发展奠定了良好的基础。

3 我国导游政策存在的问题和建议

新中国成立70年来，我国导游政策建设取得了巨大的成绩，为我国导游队伍建设和旅游业发展提供了有力的保障。然而，从我国导游政策的制定情况来看，导游政策的制定和完善明显受市场需求所驱动，导游政策的制定和革新不免落后于旅游业的发展。进入21世纪后，我国市场经济发展日新月异，互联网+、大数据、云计算等信息技术在旅游业的应用也促使我国旅游业进入现代化发展新时期，现今的导游政策已不能满足旅游业发展的需求，其矛盾已严重制约了我国导游队伍的建设和旅游业的发展，这些矛盾主要表现为以下方面。

第一，信息技术冲击导游业务，导游业务信息化建设的相关政策亟待完善。21世纪是信息化发展的黄金时期，智能化、电子化、全球化、非群体化的信息技术在传统行业的应用为各行业带来新驱动的同时也严重冲击着传统行业以往的市场秩序和从业人员的业务行为。随着我国旅游业市场的繁荣发展和信息技术的成熟，各种导游类APP如雨后春笋般迅速增长，与传统导游员相比，电子导游存在许多明显的优势，如电子导游更加智能化，可为游客提供丰富的个性化服务；电子导游更加便捷，游客不需要组团，游客游览更加自由；电子导游大多免费服务或收费较少，游客可节约旅游资金用于购买其他服务；越来越多的游客选择电子导游为自己提供智能化导游服务。但是，没有温度的电子导游并不能完全取代导游员服务游客，传统导游和信息技术的结合必将是未来导游服务发展的新方向。然而，目前促进导游信息化建设的政策却不足，亟待出台相关政策法规来规范和指导导游业务信息化建设，培养现代化导游队伍，以适应信息化时代对导游服务的新需求。

第二，导游员服务方式与旅游市场需求脱节，导游培养急需政策引导。随着我国居民收入增多和国民素质的提高，传统的跟团旅游形式已不能满足游客多样化的旅游需求，生态游、科技游、工业游等新兴旅游形式被越来越多的游客所接纳，传统的导游员很难为这些游客提供满意的导游服务，这对导游员的业务能力提出了更高的要求。然而，现在的导游培养内容和方式还不能适应不断变化的旅游市场需求。为促进导游与新兴旅游形式相结合，为选择多样化旅游形式的游客提供旅游服务，国家有必要制定相关政策和法规来引导新兴旅游的发展、引导导游的培养和业务体系的不断完善。

第三，导游权益保障政策不够完善，相关政策执行监管力度不足。为保障导游权益、完善导游职业发展体系，国家制定了相关政策来引导导游队伍的健康发展。但这些政策内容还不够完善，政策的执行缺乏监管。相关学者近年来的问卷调查结果显示：近一半的兼职导游没有与旅行社签订劳动合同，近半数的导游每周工作时间在40个小时以上[7]。导游合法权益得不到保障既不利于我国旅游产业的发展也不利于导游队伍的建设。针对这些问题，国家有必要完善相关政策的内容，加强政策实施的监管力度，采用多种形式实现政策实施的监督，依法保障导游的合法权益，促进旅游产业健康发展。

第四，导游服务质量参差不齐，导游服务监管政策亟待完善。近年来导游与游客之间的矛盾和冲突不断，强迫游客消费、诱骗游客消费、辱骂游客等事件不断被爆出，这些问题体现了当今导游服务监管制度的不完善和导游服务反馈机制的缺失。同时，随着导游自由化执业改革，“网约导游”等新兴的导游服务形式不断涌现，但对于这些网络导游的准入和监管还没有完善的政策制约。政策的缺失和监管的不足必然会影响导游服务质量和旅游业的健康发展，应尽快完善相关政策，建立导游服务反馈机制，丰富导游服务监管形式，同时培养导游职业认同感和执业自律性。