我国财政资金绩效审计工作存在的问题及对策建议

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一、引言

财政资金是国家参与社会产品分配的一种以价值形式体现的方式，归国家集中或非集中支配，体现以国家为主体的分配关系，由国家指定用途，是专款专用的资金。其存在形式一般分为财政收入和财政支出，两者相辅相成不可分割，各级单位都十分重视财政资金的积聚发展与使用。而绩效审计的目的是对某一行为实施后的经济性情况进行考核、评价，具体是对该行为的效率性与效果性进行独立审查和业绩评价，根据审查与评价结果，对不足之处提出改进方案，保证行为的合法性与有效性。因此，对财政资金实施绩效审计一方面可以保证资金使用的合法性与合理性，另一方面还可以提高资金使用的效率性与效果性。相比于国外，我国开始实行财政资金绩效审计较晚，理论基础不够深厚，且我国财政资金涉及面更广，目前暂无统一体系，不同种类的财政资金也具有不同的特点，要在未来形成一套完善、统一的审计体系，亟须理论界与实务界进一步探索研究。

二、我国财政资金绩效审计实施过程中存在的问题

(一)财政审计人员尚未建立起财政资金绩效审计知识体系

我国实施财政资金绩效审计较晚，知识体系的建立还不够成熟，部分审计人员知识体系不够完善，知识层面单一，在实施审计前没有对所审计行业进行充分了解，可能导致在审计过程中产生主观判断失误。

(二)财政资金绩效审计环节尚无完善的标准体系

财政资金绩效审计包括实施与评价两大环节，每一环节都应有统一的标准，以确保审计活动的可比性与有效性。财政资金绩效审计是对财政资金使用的经济性、效率性、效果性、公平性进行综合评价的审计活动，但从目前绩效审计实施情况来看，我国目前仍无适用性较强的统一评价标准。财政部虽然已经推行相关管理办法，但是尚存在标准不够明确，内容较为繁杂，缺乏针对性等问题，且评价内容较为单一，主要集中于资金使用的经济效益评价，缺乏对社会效益、生态效益方面的评价。

(三)财政资金绩效审计程序与方法仍需完善

实施财政资金绩效审计的重点在于资金的拨付、管理与使用等环节，并针对不同环节采用不同方法。通常采用的方法大致分为三种：第一种是较为传统的审计方法，如审核财务账簿和有关记录、查阅相关档案、实地考察项目等；第二种是数据分析法，如对经济活动、数量进行分析、技术经济论证、对比分析法等；第三种是采用面对面交流或对相关人员进行问卷调查的方法，如召开业务座谈会、问询或访谈、专家咨询、调查问卷等。我国目前缺少关于绩效评价方法的操作指南与手册来规范审计活动，已经出台的如《财政支出(项目支出)绩效评价操作指引(试行)》(中评协〔2014〕70 号)等，对财政支出类绩效评价制定了要求，但该指引并不能使用于所有种类的财政资金。

(四)财政资金绩效审计模式偏重于事后审计

我国现行财政资金绩效审计模式为事后审计，即根据某笔专项资金的使用情况进行审查、评价，找到出现问题的原因。这种模式能够较为准确地发现资金在使用过程中出现问题的环节与原因，为同类型的资金提供经验，但缺点是无法及时发现正在实施中的资金活动存在的问题，可能会造成资金的浪费。

(五)财政资金绩效审计结果的运用缺少保障体系

在绩效审计活动结束之后，按照审计最终程序审计机构会出具审计报告。在审计报告的基础上，审计机构为审计单位提供整改意见，至此，审计活动便已结束。但审计单位是否会按照整改意见进行调整、问责，公众很难得到反馈，如若没有对出现问题的环节进行整改，那么审计活动便失去了意义。但在现行体制中，并未对绩效审计之后的政府工作整改环节进行实时关注，真实整改效果无从得知。

三、完善财政资金绩效审计的对策建议

(一)健全财政资金绩效审计人员专业知识体系

我国财政资金种类繁杂，行业覆盖范围较广，进行财政资金绩效审计的人员不但要具有审计专业知识和判断能力，而且还应了解财政资金特殊之处并具备所审计资金涉及的行业层面知识，具体包括该行业现状以及相关法律法规，将绩效审计知识体系与财政资金、行业特点相结合，形成较为完备的审计知识体系，保证审计工作高效进行。因此，在进行审计工作之前，应对审计人员进行行业知识培训，了解行业背景，掌握行业现状，在此基础上结合绩效审计理论，设计适用性强且有效的审计方案。

(二)完善财政资金绩效审计法律法规

建立完善的法律体系能够督促审计人员依法办事，切实履行实体法与程序法，让审计工作在合法的条件下进行，保障审计监督功能的合法有效性。财政部目前已经出台一些相关规章以规范审计工作的开展，但这些还远远不够。应进一步加快建设对不同类别的财政资金绩效审计指标体系标准、财政资金绩效审计实施管理办法、财政资金绩效审计评价标准指南、审计报告应披露的内容、格式示例等。

(三)构筑财政资金绩效审计多维目标

财政资金绩效审计的实施已经越来越普遍，它通过对政府公共部门履行职责和使用公共资源的经济性、效率性、效果性三方面目标进行评价，从而达到改进工作模式、完善单位管理、提高资金经济性的目的。随着近些年生态文明环保意识的增强，在财政资金绩效审计原有的三方面目标基础上增加公平性与环保性两方面目标，逐步完善财政资金绩效审计模式，使之更加适应我国国情。

(四)健全财政资金绩效审计评价标准

在进行绩效审计时需要一个统一的评价标准保证审计结果的有效性与可比性。在这个标准下，审计人员或管理人员执行审计活动，对财政资金实施的经济性进行评价，出具审计意见，规范审计活动。以我国省域为例，现行财政资金绩效审计主要标准依据可分为两级，见图1。各省已具有完善绩效审计评价标准的意识，并逐步构建成一套评价标准体系的雏形。

图1 国家及地方审计评价标准依据

后续需进一步完善该体系，在绩效审计指标体系设计中，应针对不同行业制定不同的指标设置标准，明确指标设计标准；绩效审计出具的审计报告应具有统一的格式，便于报告使用者使用；绩效审计应有统一的评价标准，评价内容应针对财政资金的特点开展。

(五)全面推进财政资金绩效审计程序与方法标准化

在审计程序与方法方面，应构建适用于不同种类的财政资金的审计程序与方法，并逐步实现标准化。同时，各部门应建立绩效评价方法的操作指南与手册以规范审计活动。以某救灾资金为例，其绩效审计流程设计框架见图2。

图2 财政资金绩效审计流程设计框架

(六)构建贯穿资金活动始终的绩效审计模式

财政资金绩效审计活动应包含事前、事中、事后三种形式。事前审计可以从资金活动流程入手，找到风险点，提出几种不同的解决方案，以备在风险发生时，可以采取有效措施减少风险带来的损失。事中审计是对资金活动中各项行为进行实时监督，及时控制资金浪费情况的发生，以保证该项活动按照预先设计的流程进行。最后，再对资金进行事后审计，对资金的使用情况做出客观评价。这样，在三个时间点对资金活动进行有效审计，将审计的被动性转化为主动性，不仅能发挥审计活动的评价功能，还能体现审计活动的监督功能。

(七)建立财政资金绩效审计问责制

绩效审计不仅仅是一个发现问题并解决问题的过程，还需要关注问题出现的源头，造成问题的责任人是否得到了相应惩戒。因此，应建立财政资金绩效审计问责机制，根据资金绩效审计结果，依法追究没有履行职责甚至存在违法违规行为的单位或个人的责任。同时，也应对认真履行职责、使财政资金发挥最大效用的单位和个人给予一定表扬及奖励，提高工作人员的责任意识与参与工作的积极性，减少违规行为的出现。审计机构应在审计工作结束后定时对审计单位进行改进结果审查，确保审计结果的合理运用。