监察与检察办案衔接机制探究

黄莹

摘 要：监察委员会将案件移送检察院这一办案环节，存在退查程序不完善、强制措施执行主体不当、未采取留置措施人员的移交存在漏洞、证据标准高位阶有所欠缺等问题。要全面认识职务犯罪案件的办案目的，全新认识刑事诉讼的理念，在更新观念的前提下，从建立常态化的办案衔接机制，逐步建立案件信息化移送平台等方面，构建良性的监检办案衔接机制。

关键词：监察委员会 检察机关 办案衔接

一、监察委移送案件的基本情况

WZ市检察机关2017年办理监察委移送案件27件38人，2018年办理82件119人，2019年1至2月办理14件19人。2017年系检察机关转隶年，该年1-6月份，全市未新立案职务犯罪案件，故总体案件数较少。

（一）移送案件采取强制措施和罪名情况

2017年办理的38人当中，采取逮捕措施16人，取保候审措施22人。2018年办理的119人当中，采取逮捕措施61人，取保候审措施56人，未采取强制措施2人（注：犯罪主体是单位）。2019年1至2月，办理的19人当中，采取逮捕措施12人，取保候审措施7人。具体情况如表1所示。各罪名中贪污罪、受贿罪、挪用公款罪三个罪名比重最多，分别占了总数的39%，26%，14%，具体情况如图1所示。

另从检察院的案卡信息看，一些案件的强制措施时间早于检察院收案时间，原因是为了执行监察委、检察院办案中的“无缝衔接”原则要求，对犯罪嫌疑人先行拘留或逮捕，再将案件移送。

（二）移送案件检察机关提前介入情况

根据相关规定，提前介入的要求以重大、疑难、复杂案件为限，可以由监察委以书面形式提出，提前介入期限为15日以内。实务中的情况较为灵活，未完全遵循规定要求。从提前介入案件数量而言，全部案件均普遍存在检察院指派检察人员提前介入的情况。从启动的时间点而言，在相关衔接规定出台之后，启动的时间点均在监察委案件审理部门介入案件之后，一般由案件审理部门提出提前介入要求。从启动形式而言，提前介入无书面的文书，均通过口头形式。从提前介入的内容而言，以阅卷为主，就阅卷中发现的问题进行沟通，但不接触涉案人员;主要围绕案件的定性、证据、事实认定等问题，提出意见。从提前介入的人员而言，均为员额检察官或以员额检察官组成的工作小组，且该员额检察官作为后续承办案件的检察官。从提前介入的期限而言，均未超过15日的期限规定，实务当中，掌握较为灵活，如提前介入结束后还有其他问题，均可通过电话进行沟通。

（三）移送案件退回监察委调查情况

2017年至2019年2月WZ市检察机关办理的123起案件中，仅一起受贿案件退回监察委补充调查，退回调查时间为26天。该案的退查目的系为了查清另一起案件的事实。从退查情况看，退查程序本身运行顺畅，但实务中监察委倾向于采取不退查的原则，故退查案件需要监察委、检察院之间充分沟通协调才达成退查。在强制措施方面，该退查案件的犯罪嫌疑人原被采取留置措施，移送检察院后被决定逮捕，退查后未重新采取留置措施，而是参照退回公安机关补充侦查的方式，不变更犯罪嫌疑人逮捕的强制措施，未办理换押手续。

（四）移送案件对犯罪嫌疑人执行的情况

《监察法》第43条第3款规定：“监察委员会采取留置措施，可以根据工作需要提请公安机关配合。”《刑事诉讼法》第3条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。”实务中，WZ市已成立三个留置场所，在案件审理阶段，执行留置措施主要为监察委人员，公安机关成立专门部门配合监察委案件的执行工作。当案件从监察委移送至检察机关时，需要由公安机关配合，检察人员参与，将犯罪嫌疑人从留置场所带至看守所;实际操作中，人员的移交一般先于案卷的移交，检察人员先开出手写的拘留证，带着拘留证参与对犯罪嫌疑人的移交工作。对于被留置人员，在2018年《刑事诉讼法》修改以前，在人员从留置场所带至看守所的过程中，检察人员准备“逮捕决定书”，宣读逮捕决定，并由公安机关制作逮捕证，执行逮捕。在2018年《刑事诉讼法》修改以后，根据《刑事诉讼法》规定，留置案件移送之后，检察机关要先对犯罪嫌疑人刑事拘留，为此，检察人员需准备“拘留決定书”，宣读拘留决定，并由公安机关制作拘留证，执行拘留。

（五）其他情况

一是案件同步录音录像移送。根据规定，所有案件原则上不移送同步录音录像，当检察院就证据存疑等情形存在异议时，可以向监察委调取相应时段的同步录音录像，实务中均按照规定执行，全部案件以犯罪嫌疑人认罪居多，调取同步录音录像很少。二是调查对象在监察委调查阶段，不能委托律师。监察委给调查对象的《权利义务告知书》上，未列明其有委托律师的权利。

二、监察委移送案件衔接中存在的问题

从WZ市查办的职务犯罪案件情况看，总体上监察委与检察院之间衔接顺畅，能够较好地适应办案的需要，特别是提前介入机制，有效地提高了办案的质量，使案件在移送之前已作了充分地沟通，为后续顺利起诉提供了保障。为更加规范监察委移送检察院案件的程序，体现文明办案，突出办案的公信力，有几个方面的问题，值得进一步思考。

（一）提前介入的问题

从调研的情况看，提前介入超出了相关文件仅对“重大、疑难、复杂”案件才适用的要求，体现了监察委、检察院办案人员均极为慎重对待案件办理的工作态度。之所以提前介入，而不是等案件移送检察院之后再进行沟通，原因有三方面：一是案件移送检察院之后审查期限较为紧张，特别是被采取留置措施的案件，需要同时作出拘留决定;二是很多证据存在“不可弥补性”的特点，需要在检察人员的指导下及时固定证据。如通话记录通常只保留六个月，住宿的登记记录通常只保留一个月，微信内容的提取需依托于被查获的手机等;三是当事人主观故意方面的证据具有“时效性”。主观故意的证据往往被调查人员或侦查人员忽略，如不及时固定，案件一旦到审查起诉阶段或者审判阶段，当事人提出辩解，将很难指控犯罪，或指控效果不好。如调查人员倾向于讯问调查对象是否收受了财物，而其对所收受财物的主观认识不置可否，一般这种情况下，调查人员至少要再讯问其与行贿人之间有无其他经济往来等，以避免案件到审查起诉或审判阶段，犯罪嫌疑人以双方平时有正常经济往来等其他理由提出抗辩。

（二）退回补充调查程序的问题

退回补充调查的问题，主要不是退查程序本身，而是在于监察委的调查程序和检察院的刑事诉讼程序之间存在逻辑难题。一是强制措施的变换逻辑未理顺。犯罪嫌疑人在审查起诉阶段被逮捕，退回监察委补充调查之后，是否应该将强制措施变更为留置，相关办案程序未予以规定。实务中临时变通的办法是不变更犯罪嫌疑人逮捕的强制措施，也未办理退查的换押手续。二是诉讼程序的变换逻辑未理顺。犯罪嫌疑人在审查起诉阶段属于刑事诉讼程序，案件退回监察委调查，又回到监察委的调查程序，这种从调查程序到刑事诉讼程序再到调查程序的反复，有违指控应在一个司法程序体系或者至少应遵循一个顺序的体系之逻辑。

（三）未采取留置措施的人员移交问题

该情形下，人员移交存在强制措施的空档期。如果一般刑事案件，公安机关会对无逮捕必要的犯罪嫌疑人办理取保候审，要求犯罪嫌疑人遵循取保候审的规定，并设置了人保或资保的条件，以往检察院办理自侦案件也是如此。但现在监察委采取的措施只有留置一种，对于未留置人员，无任何强制性的约束措施。无论采取措施与否，案件承办人与调查对象或犯罪嫌疑人之间，都是电话联系，在需要的时候，要求其到案配合审查，但是所起到的威慑效果和规范意义完全不同。未留置人员移送检察机关之后，以《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第316条为参考，人民检察院应当在15日内作出处理决定，重大、复杂的案件不得超过20日对其采取强制措施[1]。在这20日内，犯罪嫌疑人的监管完全空白。个别地区也发生了案件移交，但人未到案的情况。

（四）证据标准高位阶欠缺的问题

通过提前介入，检察机关可以对监察委在调查阶段对证据收集、固定、审查、运用以及法律适用等活动提出建议，但发现证据标准高位阶欠缺，主要体现为三大不平衡的问题。一是注重言词证据，不注重客观证据中的细节证据。主要体现是行受贿案件中。近三年来，贪污类案件和行受贿案件比重居多，其中贪污罪的客体是国家财产，贪污行为的过程有书证予以印证，而书证由于具有固定性的特点，证据链较稳定。但是行受贿案件由于是一对一的证据模式，一般只有行受贿双方在场，尽量不留痕迹，当面收受现金的情况居多，因此必须将证据加以固定，如行贿案件的行贿时间、地点、取款时间、包装情况、受贿人有无不在场等细节。二是注重定罪证据，不注重量刑证据。如自首、坦白等量刑情节的证据收集较简略，其中最具代表性的便是归案经过，通常只记录最基本的要素，比如何时何地将被调查人带走，但是如何掌握这一信息均没有记录，这一细节的记录与否直接影响对坦白、自首的认定。三是注重证据有无收集，不注重证据形式要件。个别的证据形式要件尚有欠缺，如扣押、搜查笔录存在没有两个调查人签字的问题。

三、完善移送衔接机制的建议

第一，要对诉讼的理念有全新的认识。从法律体系而言，检察机关转隶、监察委成立等，受到冲击最大的是刑事诉讼的理念。刑事办案的工作者直接面临的困惑是，监察委调查具有侦查的全部形式，却不属于刑事诉讼的阶段，更不属于刑事侦查。为此，要跳出原有的刑事诉讼框架，树立涉及监察委办案的全新刑事诉讼理念。一要从政治学的视角看待监察委调查与检察刑事诉讼程序的架构。监察委作为政治机关，其在履行监督、调查、处置的过程中，或会把讲政治放在首位，从而使得监察权的运行带有鲜明的政治特质[2]。二要树立检察引导理念。在监察委调查期间，检察院已由传统的刑事案件审查者变为介入调查、引导取证的调查共同体，这无疑有助于监察委在收集、固定、审查和运用证据时做到与审查起诉、审判相一致，确保监察委调查的事实证据能够经得起后续司法程序的严格检验[3]，实现以审判为中心的诉讼制度。

第二，要建立常态化的办案衔接机制。应回归相关文件规定的仅就重大、疑难、复杂案件启动提前介入机制，应允许案件依法退查，建立案件同步录音录像全面移送等制度。一是规范案件退查机制。退查机制面临刑事诉讼程序与监察调查程序的退回逻辑。只要秉持现有架构下的定位，即监察调查不属于刑事诉讼程序，監察调查按照刑事审判的标准进行取证，可以作为刑事诉讼证据使用，就能够理顺退查程序。《关于羁押犯罪嫌疑人、被告人实行换押制度的通知》规定，对在押犯罪嫌疑人、被告人变更刑事诉讼程序的，均应办理换押手续。采取换押制度的目的是为了确保看守所能知悉案件的办理进度、负责部门以及准确计算羁押期限，防止超期羁押。二是制定同步录音录像并根据量刑情节决定是否同步移送检察机关。《刑事诉讼法》规定侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像;对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像，且实务中对于可能无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件的同步录音录像均应随案移送。对于该条款应该予以参照。三是对于监察委不采取留置措施而直接移送检察院审查起诉的案件，检察院应当先对犯罪嫌疑人作出取保候审的决定，从而既保障监察措施与刑事强制措施的有序对接，又可保障刑事诉讼程序的顺利推进[4]。

第三，要建立信息化的办案衔接机制。当前监察委和检察院办案衔接中的诸多问题，都可以通过信息化办案予以解决。如被采取留置措施的案件的拘留证早于收案日期的问题，可以先通过办案软件，由监察委将案件电子卷宗先移送至检察院，检察院建立案卡信息后，再生成拘留证，就不会出现该类问题。又如执行主体的问题，可以通过案件信息化予以理顺。检察院办案软件生成拘留证，如果送案给监察委，则由监察委决定执行拘留的主体，如果直接送案给公安机关，则由公安机关执行拘留。另，监察委案件信息化与监察委办案的保密原则并不冲突。案件信息化有利于对办案活动的监督，实现办案行为的留痕与可追溯，体现办案的公开、透明和规范，是办案的基本要求。虽然监察委在案件的初查阶段、案件的调查方式等方面，具有保密性，但是这不妨碍案件已经办结后进行信息化处理，并将案件电子卷宗推送给检察院，只要将其中不宜送案的涉密文件不上传办案系统，或进行办案软件内的模块分割，就可以实现。

第四，要树立证据裁判原则。证据裁判原则要求监察委在对涉嫌职务犯罪案件进行调查之时，应当牢固树立证据意识和程序意识，向审判阶段的证据标准看齐，高标准、全面、客观、及时收集与案件有关的证据。[5]“高标准”要求监察委办案的规范化程度不亚于原检察机关职务类案件办案的标准。如《监察法》第33条第2款规定：“监察委员会在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致。”该条第3款还规定，监察委取证同样适用非法证据排除规则。实务中，监察委均以原检察院办案的规范要求进行，甚至更加规范。这就是说，监察委调查取得证据材料仅仅具有了“出庭资格”，尚需经历证据能力和证明力的检验。“全面”要求建立证据锁链，主要是要寻找证据之间的关联点，排除枝节的、不合法的和不合理的干扰因素，即排除合理怀疑。案件的关键事实应当有完整的证据链予以证实，如受贿案件中的利用职务便利、为他人谋取利益、索取或者收取他人贿赂等认定受贿罪的关键事实均要有相关证据予以证实。“客观”要求收集案件证据，在注意正面形成有罪证据的同时，也要特别注意反面证据的虚假性的证实，一方面是重视被告人和辩护人提出的无罪辩解的事实与证据，也要注意可能证明被告人无罪案件的证据出现，及时对该证据进行分析论证，防止出现无罪的可能。

注释：

[1]参见伍华军、陈浣莹：《我国监察委员会办理职务犯罪案件衔接问题研究》，《江汉大学学报》（社会科学版）2019年第1期。

[2]参见李奋飞：《“调查—公诉”模式研究》，《法学杂志》2018年第6期。

[3]参见李奋飞：《职务犯罪调查中的检察引导问题研究》，《法学杂志》2019年第1期。

[4]参见张云霄：《监察法与刑事诉讼法衔接探析》，《法学杂志》2019年1期。

[5]参见吴建雄、王友武：《监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建》，《国家行政学院学报》2018年第4期。