海南自贸区（港）建设背景下检察工作面临的挑战及对策

张晖　李亚明

摘 要：海南自贸区（港）建设对检察机关及检察人员带来的挑战是多方面的，既有司法理念、办案方式上的，也有专业素能、检察体制改革方面的，而主动融入、充分履职、树立正确的司法理念、打造一支过硬检察队伍、加强组织保障等才是应对之策。

关键词：检察机关 服务保障 自贸区（港）

支持海南全岛高标准高质量建设自由贸易试验区、探索建设中国特色自由贸易港，这是党中央着眼于国际国内发展大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的重大战略决策，彰显我国扩大对外开放、积极推动经济全球化的决心，这不仅为海南改革开放注入强大动力，也为海南实现跨越式发展带来千载难逢的机遇。检察机关作为服务保障海南自贸区（港）建设的一支重要力量，如何在新形势新任务新要求下，既能为海南自贸区（港）建设提供优质的检察产品、法治产品，又让检察工作得以创新发展，这是当前全省检察机关面临的一个新的重大课题。

一、海南自贸区（港）建设给检察机关带来的挑战

海南自贸区（港）建设给全省检察机关及检察人员带来的冲击及挑战是全方位、多层次的，主要有以下几个方面：

（一）对司法理念的挑战

长期以来，检察机关对刑事犯罪以高压打击态势为主，惩治与打击是检察机关对待刑事犯罪的主旋律，传统的“重打击轻保护、重实体轻程序、重配合轻监督”等办案理念在有些检察人员身上根深蒂固。海南自贸区（港）建设，需要对标国际一流标准，构建与国际贸易规则相接轨的体制机制，这就需要在海南自贸区（港）内施行一些特殊政策、制度和管理模式，這些特殊政策、制度或管理模式将突破现行法律、法规的约束，导致某些行为在刑法条款的适用上出现疑难或者空白的情形。如果我们还是按照传统的“构罪即捕即诉”“从严从重”“疑罪从有”等司法理念去办案，就会出现办案偏差，甚至办错案。因此，检察机关在服务保障海南自贸区（港）建设中，要科学把握好依法惩治违法犯罪和全力支持改革的关系，正确区分创新探索失误与失职渎职等执法界限，正确区分执行政策偏差与钻改革空子实施犯罪的界限，恪守刑法谦抑性原则，从严把握刑法的适用。

（二）对办案方式的挑战

构建法治化、国际化、便利化的营商环境和公平有序的市场环境是海南自贸区（港）建设首要目标。这不仅对检察机关服务保障工作提出了更高的要求，也要求检察机关必须把是否有利于投资营商环境作为衡量办案效果的重要标准之一。有些检察人员习惯于坐堂办案，不主动走出去，不关注案件的背后因素;有的检察人员习惯于机械办案，死搬硬套法律条文，不考虑政治政策、价值取向、社情民意、风俗民情等因素，只考虑法律如何规定，不注重办案效果;有些检察人员习惯于就案办案，就事论事，不注重挖掘案件背后深层次犯罪，不注重延伸办案效果。在海南自贸区（港）建设背景下，如果还按照这些老方式、老套路去办案，不仅办案效果不好，而且还会引发舆论热议、网民吐槽、群众不满，损害的不仅是法治化的营商环境、公众的法治信仰、检察机关司法公信力，甚至是我国的国际声誉。因此，检察机关在服务保障海南自贸区（港）建设中，一定要处理好办案与企业发展之间的关系，在办案中体现法、理、情的有机融合，实现办案的政治效果、法律效果、社会效果、经济效果的有机统一。

（三）对业务素质能力的挑战

在海南自贸区（港）建设中，利用法律漏洞和监管盲区钻改革空子而实施的新型犯罪案件将日益增多，尤其以非法集资、洗钱、逃汇、金融诈骗等金融犯罪案件、假冒注册商标、假冒专利、侵犯商业秘密等侵犯知识产权犯罪案件、涉外案件、跨国犯罪案件等四类新型案件将呈上升态势。要办理好这类新型案件，既要求办案人员具有深厚的法律理论功底，还要有国际贸易、金融证券、知识产权、外语等方面的专业知识。同时，自贸区（港）制度和管理模式的创新，可能会使刑法规定的部分罪名在自贸区（港）失去适用的空间，影响某些具体犯罪的认定。如果公检法三部门对自贸区（港）内刑事犯罪的法律适用未能达成共识，不能形成统一的执法司法标准，就会导致三部门对某些行为的法律适用产生认识分歧，这将给检察机关刑事立案监督和审判监督带来诸多困难。另外，自贸区（港）贸易纠纷当事人身份复杂、贸易纠纷民刑交织、解决途径众多、裁判依据多元等情形将给检察机关民事检察监督工作带来新的困难。以上这些对我们的办案能力和素质要求提出了十分严峻挑战。

海南自贸区（港）建设在带给检察机关及检察人员诸多挑战的同时，也会给检察工作、检察事业带来新的发展机遇。一是进一步延伸与拓展检察职能及监督范围。海南是海洋大省，对涉海民商事、行政诉讼的法律监督一直是海南检察的空白。而随着自贸区（港）建设的稳步推进，加强对南海海域司法管辖和司法维权显得尤为迫切，设立与海事法院相对应的海事检察院将填补我省涉海刑事、民事、行政法律监督空白，从面拓宽我省检察机关法律监督空间和范围。二是倒逼检察队伍素质稳步提升。面对海南自贸区（港）建设带来的挑战，全体检察人员普遍存在“本领恐慌”，深感能力和知识的不足。为适应自贸区（港）建设带给检察人员的能力素质要求，全体检察人员将“不用扬鞭自奋蹄”，自加压力，主动学习，提升素能。三是倒逼检察工作体制创新。为适应服务保障自贸区（港）建设需要，检察机关必然要对现有的与自贸区（港）建设不相适应的体制机制进行调整，从而建立与之相适应的工作体制机制。

二、检察机关的应对之策

（一）提高政治站位，积极主动融入海南自贸区（港）建设大局

当前海南全面深化改革开放的总抓手就是高标准高质量建设自贸区（港），探索建设中国特色自贸港，建设自贸区（港）就是海南最大的工作大局。全省检察人员要牢固树立“四个”意识，提高政治站位，增强服务保障海南自贸区（港）建设的责任感、使命感。要明确各地检察机关在自贸区（港）建设中的功能定位，结合本地工作实际，紧紧围绕构建法治化、国际化、便利化的营商环境这一核心目标，尽快制定出台各地检察机关服务保障自贸区（港）建设具体实施意见，找准服务保障自贸区（港）建设工作的切入点和着力点。要始终将检察工作放到自贸区（港）建设中来谋划推进，始终使检察工作与自贸区（港）建设同频共振，自贸区（港）建设推进到哪里，检察服务保障工作就要跟进到哪里，坚决扛起海南自贸区（港）建设应有的检察责任担当。

（二）牢固树立正确的司法办案理念

面对海南自贸区（港）建设新形势新任务新要求，全体检察人员要自觉对标司法办案“四个”效果有机统一的要求，摒弃那些过时的办案理念，树立与自贸区（港）建设相适应司法办案理念。一是牢固树立罪刑法定理念。罪刑法定是刑法适用的基本原则之一，任何时候都要树立这一理念，但在办理涉自贸区（港）案件时，罪刑法定显得尤为重要。罪刑法定的基本含义是，“法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚”。在自贸区（港）建设中，为营造一流的营商环境，放宽市场准入、实行负面清单管理制度、取消外资股比限制和准入限制、取消某些行业生产经营许可证等制度措施将不断推出，这些制度创新将深刻影响刑法具体罪名的认定。我们务必牢牢把握罪刑法定原则，只要是政策、制度许可的，就不能以犯罪来追究。二是坚决贯彻“少捕慎诉少监禁”理念。“少捕慎诉少监禁”是对待刑事犯罪的国际通行做法和国际惯例。检察机关办理涉自贸区（港）案件，要自觉对标国际惯例和通行做法，让司法办案符合国际惯例。坚决摒弃“重打击轻保护”“重配合轻监督”“构罪即捕即诉”等理念，对于符合不捕不诉条件的，能不捕就不捕，能不诉就不诉，能不羁押就不羁押，最大限度减少对抗和不和谐因素、增加和谐因素，最大限度节约司法资源和司法成本。三是坚持各类市场主体平等保护理念。国有企业和民营企业、内资企业和外资企业、大中型企业和微小企业都是海南自贸区（港）建设中的市场主体，它们的合法权益平等地受到法律保护，检察机关决不能搞区别对待或选择性司法，坚持权利平等、规则相同、程序一致的基本要求，体现一视同仁，统一司法尺度和标准，确保不同市场主体受到法律的同等尊重保护。四是坚持惩治与保护并重理念。检察机关既要支持鼓励自贸区（港）建设中各种体制机制创新，又要通过惩治打击手段防范重大风险隐患，以维护自贸区（港）建设秩序。通过惩治手段过多地介入自由创新，就会挤压自由创新的空间，扼杀创新成果。但一味地允许自由创新突破刑法规制底线，以牺牲国家和社会公共利益为代价，又是放纵犯罪。在服务保障自贸区（港）建设中，检察机关要正确处理惩治与保护的关系，做到惩治与保护并重，服务与保障并重。对于假借创新之名、钻法律政策空子而实施违法犯罪的行为，检察机关应予以严厉惩治;而对于体制机制创新中的先行先试行为，要允许试错犯错，只要没有犯罪主观故意，不以犯罪追究，即便触及刑律，也应从宽处理。五是树立“双赢多赢共赢”理念。海南自贸区（港）建设给检察监督工作带来新的困难，在履行法律监督职责中，检察机关要摒弃“监督者老大”错误观念，更不能以监督者自居。要善于运用政治智慧、检察智慧、监督智慧，积极与执法司法机关主动沟通，从法律监督的目的、价值出发，讲清楚双方目标是共同的，价值是一致的，监督没有你高我低、你输我赢，获得执法司法机关的理解与支持，从而实现检察监督工作的双赢多赢共赢。

（三）充分履职，为海南自贸区（港）建设营造一流的营商环境提供司法保障

要立足检察监督职能，围绕构建法治化、国际化、便利化的营商环境这一目标，充分发挥批捕、起诉、诉讼监督、公益诉讼等职能，综合运用打击、惩治、教育、预防等手段，为海南自贸区（港）建设营造安全的政治环境、稳定的治安环境、公平有序的市场环境、廉洁高效的政务环境、宜居宜业的生态环境。一是要重点打击自贸区（港）建设中各类刑事犯罪。严厉打击境内外机构、组织、个人利用自贸区（港）建设之机实施颠覆国家政权、刺探、收买情报、恐怖活动等危害国家安全和公共安全的犯罪;严厉打击涉黑涉恶、涉枪涉暴、涉黄赌毒等犯罪，净化投资贸易环境;严厉打击借项目征地补偿之机，聚众滋事、闹事、阻碍破坏自贸区（港）项目开工建设的犯罪;严厉打击非法集资、洗钱、逃汇、金融诈骗以及利用金融产品、融资工具、支付方式实施的金融犯罪，坚决防范不发生系统性金融风险;严厉打击链条式、产业化侵犯知识产权犯罪;配合监察委，严厉打击在自贸区（港）建设中借机敛财、索拿卡要，在项目审批、落地、上马等环节贪污受贿、滥用职权等职务犯罪;严厉打击污染环境、盗伐、滥伐林木、非法捕捞等破坏环境资源犯罪。二是要聚焦法律监督主责主业，维护自贸区（港）建设中的司法公正。要发挥刑事立案监督职能，坚决纠正自贸区（港）建设中侦查机关动用刑事手段插手经济纠纷而错误立案或有案不立、以罚代刑等情形。要充分运用刑事抗诉职能，加大对法院刑事审判活动的监督，坚决防止量刑畸轻畸重、同罪不同刑、同罪不同罚等情形发生。要加大对自贸区（港）行政执法的监督，充分运用检察建议、行政抗诉、行政公益诉讼等手段，坚决纠正自贸区（港）建设中行政不作为、慢作為、乱作为。三是要充分发挥检察机关公益诉讼工作在保护生态环境资源的特殊作用，以全省检察机关正在开展“增绿护蓝·公益诉讼”专项行动为契机，对破坏生态环境和资源致使公共利益受损害的行为，要按照“三多一少”原则，最多地发现问题、最多地发出检察建议、最多地促进问题解决，尽可能少提起诉讼，用最管用、最高效、最合法合理的方式督促政府有关部门履行职责，呵护海南绿水青山、碧海蓝天，为建设国家生态文明试验区贡献优质的检察产品。

（四）打造一支与自贸区（港）建设相适应的检察队伍

一要加强政治理论学习，确保政治过硬。全体检察人员要重点学习、深刻领悟习近平新时代中国特色社会主义思想尤其是政法思想的精髓要义，坚决用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、推动工作、指导实践。二是加大对自贸区（港）相关知识的学习。“知之愈明，则行之愈笃。”只有深刻了解自贸区（港）相关知识、重大意义、实现途径，才能从内心发出践行自贸区（港）建设的行动自觉。我们不少检察人员对什么是自贸区（港）、什么是国际一流营商环境、怎样构建一流营商环境、检察机关如何提供服务保障等，都还存在不了解或一知半解。对不懂的问题，唯一的途径就是学习。要按照“干什么学什么”“缺什么补什么”的要求加大学习培训，恶补专业知识。要原原本本学习习近平总书记“4·13”重要讲话、中央12号文件、海南省委七届四次全会通过的《决定》[1]，理解悟透这些讲话和文件的深刻内涵和精神实质，增强检察干警对自贸区（港）建设的责任感、使命感、紧迫感。三是建设一支专业化的办案团队。为应对涉自贸区（港）案件专业化办案需求，检察机关要通过“培养+引进”的方式建立一支专业化办案队伍。省检察院要对全省现有检察人员的专业背景做一次摸底调查，挑选一批具有金融、贸易、知识产权、外语等专业背景的人员，通过集中培训或与其他自贸区检察机关交流挂职等方式，不断提升办理涉自贸区（港）案件能力。要以“百万人才进海南”为契机，引进一批法律基础扎实、熟悉国际法规则、具备相当外语能力和金融、外贸、知识产权等专业知识的复合型人才，充实到现有检察队伍。考虑到海南地域及案件量特点，在每个基层检察院建立一支办理涉自贸区（港）案件的专业化办案队伍，既不现实，也无必要，可以在省院、地市级检察院建立一支专业化队伍，集中办理涉自贸区（港）案件。四是加强工作作风建设。当前，绝大多数检察干警正以饱满的热情、一天也不敢耽搁的精神投入到海南自贸区（港）建设中。但也还存在拖拖拉拉、消极懈怠、无所事事、得过且过、事不关己、高高挂起、推诿塞责，不敢担当等现象，这与自贸区（港）建设要求是格格不入的，需要花大力气转变过来。全体检察人员要以“改革创新、勇创一流”“宽严相济、公正高效”“忠诚担当、廉洁奉公”三大理念为指导，弘扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，以时不我待、只争朝夕精神风貌投身到自贸区（港）建设中去。

（五）加快“智慧检务”建设，为检察机关服务保障自贸区（港）建设提供科技保障

在海南自贸区（港）建设新形势下，检察机关更要加快“智慧检务”建设，依托大数据及人工智能等前沿科技，为服务保障自贸区（港）建设提供科技保障。当前，在逐步完善远程视频提讯、开庭及听审系统、出庭一体化系统、量刑建议辅助系统的基础上，一是加快推进监察委、公安、检察院、法院、司法等五部门的调查、执法、司法综合网络平台建设，实现五部门信息数据互联互通，共用共享。二是进一步完善行政执法与刑事司法相衔接的网络平台，打通检察机关与海关、工商、税务等行政执法部门的信息壁垒，实现检察机关与行政执法、金融监管、行业管理等部门的数据共享，形成服务保障自贸区（港）建设工作合力。

（六）设立必要的机构，为服务保障自贸区（港）建设提供组织保障

一是尽快设立海口海事检察院。为推进海事审判“三合一”改革，海口海事法院将统一管辖全省涉海民商事、刑事、行政案件，检察机关就必须设立与海口海事法院相对应的海口海事检察院，以履行对涉海刑事、民事、行政诉讼的法律监督职责。二是设立必要的派驻自贸区（港）检察室。根据工作需要，在总部经济集中区、中央商务区、投资企业密集区、特色产业园区、重要港区等所在地，检察机关可以设立派驻检察室，专门提供法律咨询、参与综合监管、重大风险防控、行政执法监督、社会综合治理等检察服务保障工作。三是设立重大项目建设派驻检察室。为提供精准的检察服务保障工作，在重大建设项目较多地区，可以探索建立专门服务重大项目建设派驻检察室，在征地搬迁、项目招标、安全生产、劳务与合同纠纷等方面为重大项目建设提供法律指导和法律服务，引导矛盾双方通过法治渠道解决问题，稳妥有序推进重大项目建设。四是在重要景区设立派驻检察室。为更好地服务保障海南国际旅游岛建设，早日实现国际旅游消费中心这一战略定位，在一些5A级重要景区、游客相对密集地，检察机关可以设立派驻检察室，重点围绕旅游秩序、旅游纠纷、游客权益保障、旅游资源环境保护等方面提供法律服务和检察保障工作。

（七）加强对自贸区（港）检察理论研究工作

要更加注重自贸区（港）检察理论研究工作，尤其是对检察工作的重点难点及前沿问题，要做到提前研究、提前预判，通过理论研究促进检察工作创新。一是成立自贸区（港）检察理论课题小组，就自贸区（港）检察监督工作重点难点、新型刑事案件特点、刑法适用影响、检察工作创新等问题确定若干专题，由检察人员联合高校、科研院所等专家、学者共同完成课题研究，力争形成一批富有前瞻性、指导性强的检察理论研究成果。二是倡议每年召开一次全国自贸区（港）检察工作年会。为加强全国自贸区（港）检察机关之间的交流与合作，全国12个自贸区所在地检察机关每年可以组织召开一次年会，就各地自贸区（港）检察工作创新、理论调研成果等进行经验交流，互通情况、互相学习，取长补短。年会可轮流主办，也可争取高检院支持将年会永久性会址设在海南。三是以检察理论研究推动自贸区（港）工作立法。对自贸区（港）检察理论最新研究成果、成熟经验做法，要及时固化并推动上升到法律规范层面。在涉及自贸区（港）的各项法律法规制定过程中，要积极发表检察法律意见，为自贸区（港）立法工作提供决策参考。

注释：

[1]全称为《中共海南省委关于深入学习贯彻习近平部书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的重要講话精神和〈中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见〉的决定》。