完善信用修复制度的顶层设计

良好的社会信用是经济社会健康持续发展的基础和前提。党的十八大以来，党中央、国务院把社会信用体系建设作为完善社会主义市场经济体制、推进国家治理体系和治理能力现代化、培育和践行社会主义核心价值观的基础性工程，摆在了十分突出的位置，作出了加强政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信建设的决策部署，出台了一系列顶层制度文件，并结合“放管服”改革、优化提升营商环境等各方面工作，加快构建以法律法规为保障、以信息共享为基础、以信用监管为核心、以联合奖惩为手段的覆盖经济社会各领域、具有更高效率的新型市场监管机制和社会综合治理机制，努力解决各类经济社会活动中的信用风险和诚信缺失问题，努力提升全社会的诚信意识和信用水平，为经济社会高质量发展和人民群众享有美好生活营造优良信用环境。

随着我国社会信用体系建设的深入推进，信用信息共享和公开的力度不断加大，各类社会主体的信用记录不断健全，守信联合激励和失信联合惩戒机制不断完善，“信用有价值、失信受惩戒”的理念已在全社会形成广泛共识。从全国和各地方的工作实践来看，目前已有大量企业因存在不良信用记录而在行政审批、政府采购、项目招投标、信贷融资、评先评优、政策扶持、便利化服务等各方面受到影响，如果被列入联合惩戒对象（俗称“黑名单”）则会处处受限，基本无法继续从事经营活动。个人失信也同样会受到惩戒，如果存在严重失信行为被列入联合惩戒对象，不仅在高消费领域被严格限制，甚至影响到个人就业、创办企业、子女就学等日常生活。由于失信成本的大幅增加，很多失信主体主动纠正失信行为，积极履行法定义务，并迫切希望尽快解除惩戒措施，减少因失信而造成的不良后果。

可以说，失信联合惩戒机制的建立，对惩治和减少当前经济社会各领域存在的突出失信问题、提升各类社会主体的守法诚信意识等发挥了显著作用，但失信惩戒只是手段，而不是目的，如果能与失信惩戒相配套，建立一套科学规范的信用修复救济制度，教育引导失信主体主动纠错、改过自新、守信自律，则对促进诚信社会建设具有更大意义。

山东省莱芜市2018年信用修复暨信用数据归集培训会 （图片由莱芜市信用办提供）

关于信用修复制度建设，国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》《 关 于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》等文件均提出了“建立自我纠错、主动自新的社会鼓励和关爱机制”的政策导向，支持失信主体通过有效方式修复信用。国家发改委于今年4月印发了《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》，明确了行政处罚信息的信用修复规程。近期，国家市场监管总局在修订《企业信息公示暂行条例》时，也增加了信用修复方面的制度条款，规定企业完成信用修复的，其列入经营异常名录、严重违法失信名单、行政处罚等信息可以不再向社会公示。另外，陕西、上海、浙江、湖北、河北、贵州、广东、山东、河南、重庆、甘肃等已经或即将出台信用条例的地方，在信用立法中都有信用修复方面的制度设计，浙江等地还制定了公共信用修复方面的暂行办法。

汇总各地方信用立法中的信用修复条款，主要有以下5个方面的规定：一是规定了不良信息的披露期限，达到期限后不再公示和查询；二是在不良信息披露期限内，信用主体依法纠正失信行为、消除不良影响，或者通过主动履行义务、申请延期履行义务、提供证据并自主解释等方式减少失信损失的，可以向信用信息提供单位提出信用修复申请；三是经审查符合信用修复条件的，信用信息提供单位应当在规定期限内作出信用修复决定并报信用工作主管部门，信用工作主管部门应当在收到同意书后及时在查询界面上屏蔽该不良信息；四是信用主体的信用信息修复后，按照规定不再作为联合惩戒对象；五是信用修复的具体管理办法另行制定。

总体来看，我国的信用修复制度尚处于起步探索阶段，国家层面的顶层设计还不够完善，比如国家发改委目前仅对行政处罚信息的信用修复作出了较为具体的制度安排，但针对联合惩戒对象（黑名单）的信用修复规则还不明确。另外，各地方信用条例大多对信用修复的流程、主体责任、结果运用等作出了规定，在具体操作层面还需要进一步细化，比如：如何科学界定信用修复的范围、如何区分失信行为的类型和程度设定不同的修复条件和方式、是否需要在一定时期内对同一失信主体的修复次数作出限制，等等。

建立健全信用修复制度是社会信用体系建设的重要内容，关系到每一个信用主体的切身利益，也是推进信用惠民的一项具体措施，需求迫切，意义重大，建议国家和各地方将其纳入信用立法加快推进，最好在核心制度上形成全国统一规范，完善顶层制度设计。

一是统一信用修复的基本概念。从目前各地出台的信用条例来看，大多将“信用”定义为自然人、法人及其他组织守法和履约的状态。也就是说，信用主体一旦存在违法或者违约行为，将会形成不良记录，被打上“失信标签”，并伴随其较长的一段时间，严重者还将被列入联合惩戒对象，受到各方面限制和惩戒。按照今年7月18日国家发改委副主任连维良在国务院政策例行吹风会上的介绍，信用修复是指失信主体在彻底纠正失信行为并承担相应法律责任的前提下，在接受诚信教育、主动做出守信承诺并按规定履行相关社会责任的前提下，依法依规退出“黑名单”并相应解除失信联合惩戒，依法依规缩短或结束失信信息公示，依法依规规范保存信用记录的相关措施和过程。从个人理解和当前实际情况来看，信用修复可以分为自然修复和依申请修复两种形式。自然修复是指不良记录达到法律法规规定的最长披露期限后，从所在主体的信用档案及相关失信名单中移除，不再对外披露使用；依申请修复是指在不良记录披露期限内，相关主体依法纠正失信行为、主动履行义务、积极改善自身信用状况，并按照规定的程序提出信用修复申请，经确认达到信用修复条件后，提前将不良记录从其信用档案及相关失信名单中移除，不再对外披露使用。我们通常所说的信用修复主要是指依申请修复，但无论是自然修复还是依申请修复，都应视为相关主体的信用状况已经恢复至该失信行为发生之前。

二是统一信用修复的限制范围。按照信用修复的两种形式，只要失信主体依法纠正了失信行为，履行了法定义务，其不良记录达到法律法规规定的最长披露期限后都可以自然修复，但并不是所有的不良记录都适用依申请修复。根据国家发改委《关于进一步完善“信用中国”网站及地方信用门户网站行政处罚信息信用修复机制的通知》规定，对涉及特定严重失信行为的行政处罚信息严格按照最长公示期限予以公示，公示期间不予修复，其中主要包括两类不良信息：一是在食品药品、生态环境、工程质量、安全生产、消防安全、强制性产品认证等领域被处以责令停产停业，或吊销许可证、吊销执照的；二是因贿赂、逃税骗税、恶意逃废债务、恶意拖欠货款或服务费、恶意欠薪、非法集资、合同欺诈、传销、无证照经营、制售假冒伪劣产品和故意侵犯知识产权、出借和借用资质投标、围标串标、虚假广告、侵害消费者或证券期货投资者合法权益、严重破坏网络空间传播秩序、聚众扰乱社会秩序等行为被处以责令停产停业，或吊销许可证、吊销执照的。从限制范围来看，有3个明显的特点：一是失信行为危害人民群众身体健康和生命安全；二是失信行为扰乱市场经济秩序和社会秩序且存在主观恶意；三是失信行为的严重性达到一定程度，被实施“市场禁入”或“行业禁入”。个人认为，这个规定非常契合社会信用治理的当前实际，可以作为信用立法中限定信用修复范围的基本原则。

2018年贵州省首期诚信教育培训班 （贵州省信用办供图）

三是明确信用修复的基本条件、工作规程和主体责任。从目前国家和各地方的信用修复制度来看，在信用修复活动中主要包括失信主体、失信行为认定单位、信用工作主管部门以及第三方信用服务机构等4类主体。在制定和完善信用修复制度时，应当明确信用修复的基本条件、工作规程和主体责任。首先，失信主体申请信用修复，必须彻底纠正失信行为并履行和承担相应的法律责任，同时要主动接受诚信教育和监督评价，主动作出守信承诺，按规定履行社会责任，按程序提出信用修复申请，信用修复的具体条件可以根据失信行为的轻重程度有所区分。其次，是否同意信用修复应当由失信行为认定单位依法作出决定。失信行为认定单位应当安排专人受理信用修复申请，并在规定期限内对失信主体履行法定义务、纠正失信行为等情况进行核实，并出具信用修复认定书。再次，信用工作主管部门负责整个信用修复工作的统筹、指导和监督，可指定专门机构具体承担信用修复条件审核、诚信教育培训以及信用修复信息的处理和管理。最后，对严重失信主体，应当将第三方信用监督和服务作为信用修复的必要环节。第三方信用服务机构应当在信用工作主管部门的指导和监督下，按照统一规范开展信用管理咨询、信用修复培训、出具信用修复报告等服务。开展信用修复服务的第三方机构应当具备一定的条件。

四是区分失信类型和特点确定相适应的信用修复方式。信用修复与失信惩戒密切相关，信用修复的方式也应当与不良记录的类型和失信行为的特点相适应。从不良记录的类型来看，目前主要包括行政处罚记录、列入经营异常名录记录、列入重点关注名单记录、列入严重违法失信名单记录等，在确定信用修复方式时，应当首先规定列入经营异常名录、重点关注名单、严重违法失信名单的标准，从而科学区分失信行为的严重程度，失信程度越严重修复条件应当越严格。从失信行为的特点来看，有的失信行为纠正后即可消除不良影响，比如拖欠工资、拖欠债务、偷税漏税、失信被执行人等等；而有的失信行为纠正后仍不能消除不良影响，比如安全生产责任事故、破坏生态环境、制售有毒有害食品等等。个人认为，对整改后即可消除不良影响的失信行为，在设定信用修复方式时应当遵循有利于促进失信主体尽快整改为原则，比如，失信主体整改的时间拖延越长，失信惩戒措施应当越严厉，修复条件应当越严格；对整改后仍不能消除不良影响的失信行为，应当重在惩戒，可以设定较长的信息披露期限和成本较高的修复方式。另外，对拖欠类失信行为，如果失信主体确无履行能力，可以探索采用破产、收购、资产重组、商业保理等经济手段和方式完成信用修复。

五是规定同一失信主体在一定时期内信用修复的次数。为了限制一些信用主体“大错不犯、小错不断”等问题，个人建议对同一失信主体在一定时期内信用修复的次数作出限制，促进失信主体提高管理水平和自律意识。比如：对轻微失信行为，一年最多可申请5次信用修复；对较严重的失信行为，同一类型的一年最多只能申请1次信用修复，不同类型的一年最多只能申请3次信用修复；对列入联合惩戒对象的，如果信用修复后相关信用主体一年内再次发生同类失信行为的，自该失信行为发生之日起3年内不予修复，或者提高信用修复成本等。

六是规范信用修复信息的记录、管理和使用。信用修复信息对评判信用主体的长期信用状况具有非常重要的价值。个人认为，信用修复后应当及时将相关不良记录从所在主体的信用档案及相关失信名单中移除，不再对外披露使用，但相关信息不应彻底删除，可以生成一条信用修复记录并保存，作为后续信用管理的依据。信用修复记录应当包括原不良记录信息、信用修复信息、信用承诺信息等。关于信用修复信息的使用，可以作如下规定：一是自信用修复之日起，原有惩戒措施即刻解除；二是信用修复记录纳入相关主体的信用档案，但不得作为信用惩戒的依据；三是信用修复记录披露期限与原不良记录披露期限保持一致，等等。

总的来说，在信用修复制度的设计上，应当平衡好信用约束与权益保护的关系，对非主观恶意的轻微失信行为，应当以救济为主；对严重失信行为，重在让失信者吸取失信惩戒的教训，真正提高守法诚信的自觉性。