破产法：千呼万唤始出来

◎ 文 《法人》全媒体记者 赵青 彭飞

1994年，当全国人大着手起草《中华人民共和国企业破产法》（下称破产法）正式版时，很少有人会想到，等到这部法典被颁布已是12年之后的事了。

此前，我国的破产立法只有1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法(试行)》（下称破产法（试行）），但这部只适用于国有企业的笼统而漏洞较多的法律，因可操作性不强一直颇受诟病。

直到2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议正式会议通过《中华人民共和国企业破产法》时，中国人民大学教授、破产法研究中心主任王欣新已经为此法的颁布奋斗了20年。“一次次起草、一次次征求意见、一次次修改、一次次被打回。”作为起草工作组专家，王新欣曾如是介绍这部法律的起草过程。

破产法的出台,标志着中国市场经济法治进程上新里程碑的建立。

只适用于国企的破产法（试行）

1986年8月破产的沈阳防爆器械厂，是中国改革开放后第一家正式宣告破产的国有企业。彼时，破产法(试行)尚未出台，法院并无法律依据审理这起破产案件，以至于最后不得不交给工商行政管理部门去处理。

谈及破产法（试行），就必须要说到一位关键人物——曹思源，没有他在最开始阶段的推动，这部法律就不可能那么早出台。这位已故的著名法学家，先后在国务院办公厅和国家体改委工作，是中国改革开放早期民间智库的探索者、实践者。1988年，他“下海”经商后，先后为多地政府、法院以及上百家企业提供有关破产、并购、重组和股改等方面的咨询工作。他曾创建了一个专业从事破产与经济研究的民间研究机构——北京思源破产事务研究所。曹思源最大的影响是促进了全国人大颁布破产法，并在破产法制定过程中促进了人大常委会会议旁听制度，因此他被法学界尊称为“曹破产”。2018年，曹思源与杜润生、于光远、吴敬琏等人一起被中国青年网评为“致敬改革开放四十周年·中国智库建设40人”。

另一位值得记住的人物是张彦宁。据曾参与过破产法起草的专家、中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光回忆，时任国家经委副主任张彦宁，在起草说明中写道，一些企业多年亏损还不退出市场，就是因为企业在事实上只负盈不负亏，感受不到因经营管理不善和产品质量低劣造成的后果的严重性，所以企业吃国家的“大锅饭”，职工吃企业的“大锅饭”。因此，张彦宁提出，对不具备法定整顿条件或整顿无效的企业，采取宣告破产、清理资产、抵偿债务，这样做将会有利于提高企业和职工的“素质”。

沈阳防爆器械厂是第一家破产的国有企业 （资料图片）

张彦宁的这番说明，最终成为了起草破产法(试行)的重要理论基础。但当这份由40个条文构成的破产法(试行)草案提交全国人大常委会审议时，出现了激烈的意见分歧，“50名发言者中41人反对，只有9人赞成。”

经过全国人大常委会委员们的不断推敲、打磨和讨论修改，这部在当时看来已经属于观念超前的破产法(试行)于1986年审议通过了。

尽管它常常被指责，“太过原则和笼统、试用范围局限、漏洞多出”，但这并不影响它实现了我国破产法“从无到有”的划时代意义。

姗姗来迟的“市场经济宪法”

很快，破产法(试行)“只能适用于国有企业”的局限性和“存在实体和程序上的不足”问题开始凸显出来。

1994年，有关部门开始着手起草新的破产法，但进度缓慢，正如开头所述“一次次起草、一次次征求意见、一次次修改、一次次被打回”。

10年后的2004年，当我国领导人到欧盟考察期间，试图向欧盟提出对中国市场经济进行助力的请求时，后者不同意给中国市场进行全面开放有4条理由，其中之一便是——中国没有市场化的破产法。这一受挫理由极大激发了监管层对破产法立法的重视。那一年，破产法的制定工作进展迅速。当年6月21日，破产法草案首次提请十届全国人大常委会第十次会议审议。10月22日，草案再次提交十届全国人大常委会会议审议。

两年后的2006年8月22日，破产法草案提交全国人大常委会第三次审议。8月27日，人们期待已久的这部正式版破产法终于被颁布了。

如果说，10年前，中国在历史发展上走出最为重要的一步，是改革开放。那么在改革开放之中，我国逐步从计划经济转轨为市场经济体制的标志性事件，便是制定了破产法。

“尽管新破产法还有某些不尽如人意之处，但总的说来，这是一部与时俱进、力求适应我国改革开放和现代化建设需要的立法。”破产法起草小组成员、中国政法大学民商经济法学院院长王卫国如此评价这部法律的现实意义。他说，这部立法取得了5点重要的进步，“一是着眼债务清偿，重视市场信用；二是注重企业拯救，强调社会利益；三是规范破产程序，维护交易秩序；四是平衡各方利益，实现和谐共存；五是注意国际接轨，照顾中国国情。”

李曙光教授也曾不止一次地表达他对这部“市场经济宪法”出台意义的高度评价，破产法是一部重要的法律，它是中国市场经济法制完善的界标。

现行破产法仍有不足

“214万债务只需还3.2万？”

最近两天，记者的朋友圈不断被一条条“全国首例个人破产”的新闻冲击着眼球。

2019年10月9日上午，浙江省温州市中级人民法院联合平阳县人民法院召开新闻通报会，通报国内首例具备个人破产实质功能和相当程序的个人债务集中清理案件情况。最终，债权人同意债务人蔡某提出的清偿方案，按1.5%的清偿比例即3.2万余元，在18个月内一次性清偿。

“温州的案例严格意义上来讲应该属于个人债务清理的试水，为个人破产制度的制定做了一些基础性的准备。”李曙光对此评价。

事实上，早在今年2月份，最高人民法院发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》，也首提“研究推动建立个人破产制度”。

今年7月16日，国家发改委等多部门联合印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》（下称《方案》），明确了“研究建立个人破产制度”路线图。

个人破产制度呼之欲出。但个人破产制度的缺位仅仅是我国破产法制的一处空白，实践中，这部已经实施了12年的破产法仍存在诸多不能完全满足现实市场经济发展需要的地方。

李曙光曾在一次研讨会上直言，目前的破产法仍存在六大问题：第一个问题就是破产重整概念的政治化与地方利益化，“为什么会出现这种现象，我想这主要跟我国目前市场经济的环境有关，以GDP为考核指标的畸形政绩观导致新破产法陷入困境”；第二个问题是破产重整的副制度化现象，“正制度就是国家正式颁布的法律法规。但现在大家都把它视为可有可无，有利于自己的就用，这种副制度化的趋势非常突出”；第三个问题是混乱的管理人模式和高额的重整成本；第四个问题是重整程序的被利用性以及对重整计划的忽视；第五个问题是法院角色的不确定性以及法院的本地化问题。这样的裁定会伤害到重整当中的各方当事人的利益”；第六问题是上市公司重整的法律衔接问题。

李曙光教授前述总结指出了未来破产法的修改和完善方向，我们期待，下一部更加完善和完备的破产法降临。