基于油气项目用地视角的农村集体土地三权分置政策探讨

车仁杰

摘 要：国家通过将农村集体土地承包经营权详细划分为承包权和经营权，实行经营权、所有权、承包权相互独立且共同承认的政策，适应农村土地制度的深化改革，合理满足农民关于享有土地承包权、流转土地经营权的意愿。针对三权分置政策实施后，油气项目用地中遇到的征地补偿费用分配、征地程序顺畅履行、争议土地如何操作等问题，提出明确流转土地补偿分配原则、出台流转土地征地程序办法、及时解决争议土地权益归属以及大力开展集约节约用地措施的建议，以期为农村集体土地三权分置政策实施和油气项目顺畅用地提供参考。

关键词：油气项目;用地;集体土地;三权分置

中图分类号：F321.1     文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）24-0027-02

引言

油气田企业为完成油气生产任务，每年产生大量新增用地。经统计，大庆油田2007—2016年产能项目新增用地规模达5 918公顷。其中，农村集体土地比例达76.64%，国有土地占23.36%。随着三权分置政策的逐渐落实，油气田企业在用地过程中，必然要面对三权分置政策带来的征地补偿费用分配、征地程序顺畅履行、争议土地如何操作等实际问题。如何在农村集体土地三权分置政策实施过程中实现油气项目顺畅用地，是油气田企业应认真思考的问题。

一、农村集体土地三权分置政策发展历程

按照时间节点划分，农村集体土地三权分置政策可分为三个阶段。

第一阶段（2014年），政策提出阶段。2014年9月，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第五次会议上正式提出农村土地“三权分置”，为农业用地经营改革制度明确方向[1]。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出坚持农村土地集体所有，适度流转土地经营权，实现经营权、所有权和承包权三权分置，农村集体土地三权分置改革吹响号角。

第二阶段（2016年），部署实施阶段。2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出逐步形成“三权分置”格局，完善“三权分置”办法，确保“三权分置”有序实施。

第三阶段（2018年），推进落实阶段。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（中发[2018]1号）文件下发，提出完善农村承包地“三权分置”制度。至此，三权分置政策进入推进落实环节。

二、农村集体土地三权分置与油气项目用地

（一）适度规模经营与点线状用地

从目前国家政策情况看，三权分置的初衷是解决土地流转和适度规模经营问题，依靠家庭农场、农民合作社、农业产业化企业以及工商资本开发农业等方式实现，技术支持是机械化作业方式。油气项目建设用地具有点多、面广、线长的特点，随着油田开发的不断深入，井网部署在逐渐加密，如大庆油田从基础井网开始，经历了基础井网、二次加密、三次加密、聚合物驱和三元复合驱的系列开发过程。其中，萨尔图油田中区西部属于大庆长垣的北部，平均井距57m，部分地区最小井距可达20m[2]。在实际用地中，依托于钻井井场，由通井路连接井排路，由集油、掺水管线连接油井和计量间，同时，为保证电力能源供应，配套建设输变电杆塔等设施。因此，油气项目建设时，会将拟开发区块的土地切割成分散的多个单元，不利于机械化作业的顺利开展，会影响农村集体土地的规模化经营工作。

（二）权利平等配置与征地补偿分配

1.参与征地补偿权益分配主体扩大。农村集体土地三权分置政策实施前，油气项目用地时，参与征地补偿费用分配的权益单位（权益人）为农村集体经济组织和土地承包人，其补偿权益已经获得法律和政策保障，如黑龙江省征地补偿费综合考虑综合地价制定，分配比例为7∶3，七成为安置被征地农民的补助，三成为集体经济组织安排公益基础设施建设和兴办村办企业和被征地农民的生活补助等。国家《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》的规定，地上附着物及青苗补偿费应按照流转合同约定确定其归属，因此，参与征地补偿费用分配的权益单位（权益人）扩大为农村集体经济组织、土地承包人、土地经营权人。

2.征地补偿分配不可控因素增多。农村集体土地三权分置后，集体经济组织和土地承包人的权益没有本质影响，但土地经营权人的补偿权益需要通过流转合同确定其归属，实质上是对土地经营权人的权益进行了弱化，与《土地管理法实施条例》中“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定有出入，也与《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》文件规定的平等保护土地经营权的理念有差距。在三权分置背景下，土地经营权人是土地的实际现场管理人，从事土地开发种植经营。土地的实际经营者在土地经营过程中为改良土地投入了大量人力物力，政府的农地征收行为中断了经营者的经营活动[3]。土地承包经营权的租方因土地征收过程损失的农作物、地上附着物等[4]。在实际操作中，因涉及征地补偿的利益划分问题，若土地流转合同约定不明或土地承包人违约，土地经营权人的权益因无法获得保障受到冲击或损失，其支持油气项目用地的积极性会大打折扣，甚至会阻碍油气项目用地的正常开展。

（三）征地链条延长与程序顺畅履行

國土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号）规定，在办理用地手续过程中，需要履行告知过程。拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等都需要书面通知被征方。被征方如果申请开听证会，应按有关规定的程序和有关要求组织听证。农村集体土地三权分置后，油气项目用地报批环节在农村集体经济组织、土地承包人的基础上，增加了土地经营权人，用地审批涉及环节增多，链条延长。土地承包人将其承包土地流转给土地经营权人后，第一种情况是继续留在原居住地，为农村合作社或中粮大户工作，此时，油气项目用地履行程序时相对容易;第二种情况是土地承包人离开原居住地，进城定居或外出谋生。此时，油气项目用地因难以找到行政相对人导致履行程序相对困难，无法将征地事宜告知到土地承包人，无法确认是否履行听证程序。

三、应对措施及建议

（一）明确流转土地补偿分配原则

农村集体土地三权分置政策，有利于实现土地的规模化经营，以便创造更大的经济效益和社会效益。随着土地规模化经营的不断扩大，油气项目用地过程中，必然会涉及流转土地的征收、征用问题，征地能否顺畅，关键在于征地补偿分配机制是否公平、合理，是否得到集体经济组织、土地承包人、土地经营权人的共同认可。因此，建议政府业务主管部门在推进土地确权登记的过程中，应考虑研究三权分置过程中流转土地征收补偿分配原则等问题，以便指导地方政府及部门实际操作，保障油气项目顺畅用地。

（二）出台流转土地征地程序办法

在政府统一征地模式下，油气项目征地的各种环节，都由政府及主管部门主导实施，但也涉及需要用地单位办理的环节，如在土地转征前期调查阶段，对拟用地位置进行勘测定界时，需要填写外业调查表，并由被征地农户签字确认;如在办理临时用地手续时，需要与农村集体经济组织签订临时用地合同，但前提是需要经过2/3以上村民代表同意项目用地。实施三权分置政策后，在这些程序的履行中，由于增加了土地经营权人的权益分配环节，需要政府主管部门出台三权分置后的针对性征地程序管理办法，明确土地经营权人是否需要参与，以及如何参与，切实减少项目用地遇阻节点，进而保证项目用地手续能够顺畅办理。

（三）及時解决争议土地权益归属

土地确权登记是农村集体土地三权分置政策实现的前提，若存在土地争议，既不利于贯彻国家农村集体土地三权分置政策，也不利于土地经营权人的正常生产和经营。油气项目用地时，因存在争议，也将导致项目无法顺利落地建设投产。因此，建议政府主管部门能够抓住农村集体土地确权登记的契机，建立争议土地解决机制，并成立专项工作组，解决争议土地确权问题，为今后土地三权分置政策落地和油气项目建设扫清障碍。

参考文献：

[1]  宋志红.农村土地“三权分置”改革：风险防范与法制保障[J].经济研究参考，2015，（24）：5-10.

[2]  刘可可，候加根，雷甜，史燕青，马小强，高兴军，周新茂.密井网区河道砂体井网控制程度认识—大庆萨尔图油田中区西部[J].石油天然气学报，2013，（2）：36-40.

[3]  张徐，郑庆昌.“三权分置”背景下农地征收补偿安置的问题与对策[J].哈尔滨学院学报，2018.（1）：55-58.

[4]  冯义强，陈燕芽.征地补偿款分配权的法律保障[J].福建农林大学学报：哲学社会科学版，2016，（1）：97-102.