政府购买公共服务中的寻租行为及其规避路径

周艳艳

摘 要：政府购买公共服务已经成为我国社会服务提供的重要途径，有助于推动政府由全能型政府向有限型政府的转变。规范的政府购买能提供更加多样化的服务，满足民众的需求，且有利于社会组织的发展。但由于目前我国政府购买公共服务尚处于起步阶段，其过程中的寻租行为产生了诸多负面影响，为此，需树立合作共治理念、培育发展社会组织、循序引入竞争机制、建立健全监管体系。

关键词：政府购买 公共服务 寻租 社会组织

政府购买公共服务是指通过发挥市场机制的作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用的行为。我国政府购买公共服务的寻租行为主要表现为有官方背景的社会组织在申请政府购买服务项目中占优势，或政府部门主导或发起成立社会组织参与政府购买。政府购买公共服务的寻租行为对政治生态、政府职能转变、社会组织发展及提供公共服务的质量均有负面影响。

     一、政府购买服务中寻租行为的消极影响

（一）中介腐败滋生的“灾区”

寻租是通过引入政府干预或者终止它的干预而获利的活动，政府购买公共服务过程中的寻租行为会影响政治生态，如官方背景的社会组织较草根组织更易承接政府购买项目，组织相关人员成立社会组织参与购买等。若购买服务变成“出售权力、利益输送”，不仅不利于政府的公信力，还会造成巨大的资源浪费。据经济参考时报报道，通过对北京、河北、江苏等地的调研发现：在各地探索政府购买公共服务的过程中，由于财政预算管理上的弊端及监督管理机制不完善，资金管理问题突出，违规、垄断、暗箱操作、逆向选择等现象多发，一些公共项目回扣高达40%，政府购买公共服务恐将成为寻租与腐败的新灾区，隐蔽的“中介腐败”造成的危害是不言而喻的。

（二）政府职能转变的“梗阻”

政府机构改革和职能转变就在于简政放权、放管结合、优化服务，简而言之就是“放管服”。李克强同志曾指出：“放管服改革的实质是政府自我革命，要削手中的权、去部门的利、割自己的肉。用政府减权限权和监管改革，换来市场活力和社会创造力释放”，提倡进一步发挥市场作用、激发社会组织活力。当前政府购买公共服务是落实国务院关于机构改革和政府转变职能的重要举措，有助于实现政府从对公共服务大包大揽到交给有资质的社会组织承担转变，从“全能的厂家”向“精明的买家”角色转换。但政府购买公共服务的寻租行为将成为政府职能转变的“梗阻”，政府在增加新的公共服务任务时，更倾向于增设机构，追加开支，陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

（三）社会组织发展的“鸿沟”

社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会，具有民间性和公益性的特点。自全国各地大力开展行业协会商会与行政脱钩计划以来，政社分离取得较大突破，但政府购买公共服务中，社会组织资源依赖性较强，在承接政府购买服务中更加倾向将政府作为顾客而不是将服务受众作为顾客，诱发社会组织对政府的强力依附感，导致组织异化、管理僵化，服务走形式，不考虑实际成效。社会组织的优势在于能提供政府不能提供的服务，弥补政府失灵，一旦其失去活力和批判精神，就会失去其原有的社会价值，成为政府的附庸机构，脱离政府资金便无法生存。此外，对于草根组织而言，政府购买内部化的环境不利于草根组织成长，占有资源越少的地方，对资源吸引力越低，资源越稀缺。

     二、政府购买服务中产生寻租行为的原因

（一）惯性思维内在驱动

据中民捐助慈善信息中心公布的《中国政府购买社会组织服务研究报告》：某些地方官员对社会组织工作人员缺乏信任，不相信他们拥有从事社会服务所必须的技能，而是更加信任经过培训的公务员群体，而且也不相信社工具备依据合同提供特定服务的经验。因此，地方官员更倾向在购买社会组织服务时以授权的形式定向确定具体的协会组织来承接项目，而这些组织通常都是某些政府部门下属的单位，认定它们比较“知根知底”，能力上会比较让人放心。接受调研的相关社会组织负责人反映，很多政府机构在购买社会组织服务时，主要考虑的并不是专业和能力，而是各种行政羁绊。一些有官方背景的社会组织与政府部门有着深厚的关系，加上其主管部门还提供相应的配套资金，在申请过程中，处于明显的优势地位。

（二）社会组织发展滞后

社会组织作为政府购买公共服务重要的承接主体，其发展至关重要，但目前我国社会组织的发展进程较为滞后。一是规模相对较少。根据中国社会组织公共服务平台的数据显示，截止到2019年5月，全国社会组织共829862个，我国每万人拥有约5.9个社会組织。而2015年法国每万人拥有200万社会组织，英国每万人拥有145个社会组织，我国社会组织规模与这些国家无论在数量上还是在质量上差距都很大，有些地方政府面临难以开展招投标的尴尬现象。二是管理绩效较低。我国约30%的社会组织不能及时回应行业发展和人民群众需求，社会服务创新不足、服务方式单一、服务层次不高，多数社会组织的绩效滞后于当前经济社会发展需要。三是公信力不足，在政府购买公共服务中，信誉良好且具备资质的承接主体数量并不多。

（三）竞争格局难以构建

公共产品的属性决定其与一般产品相比具有显著的特殊性，这种特殊性决定了客观上难以存在一个竞争性的市场，比如污水处理、公共交通、社区矫正、社区治安等，获取政府购买项目极有可能是承接主体的唯一生存途径，加大了寻租的动机。以政府购买社区矫正服务为例，假设某一区域内社区矫正服务市场中有三家资质合格的社会组织甲、乙、丙，政府采用竞争机制对外招标，在既有的预算内为社区提供高效的社区矫正服务。若竞标者投标的价格高低为：甲<乙<丙，按照低成本与高效率的原则政府会倾向于选择甲作为承接主体，但是如果由甲来提供社区矫正服务，失去政府购买项目的乙、丙很可能会退出社区矫正市场，因为社工机构的资源依赖性，政府订单也许是维持其生存的唯一途径。但是乙、丙一旦退出市场，会出现甲垄断市场的格局，从而能失去潜在的竞争压力，弱化其提升服务的质量与效率的动机，政府对甲的约束力也会下降。如果政府选择由甲与乙共同承接服务以维持后续竞争，政府就需要支付更高的成本来购买，违背了“低成本”的原则。因此，在政府购买公共服务中，竞争困境不仅不利于承接主体的良好发展，也不利于政府监管，极易滋生寻租的空间。

（四）监督体系尚未完善

我国的法律法规并无政府购买公共服务的明确规定，2002年6月国家出台的《政府采购法》规定的采购范围为：依法指定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。虽然“服务的行为”包括公共服务，但对服务的理解仅限于政府自身运作范围，比如后勤、信息化维护等，而政府为公众提供的服务并没有纳入政府采购的范围。虽然我国一些地方政府根据本地的实践陆续出台了政府购买公共服务的指导意见，但由于各地政府實践经验缺乏，其出台的指导性意见在市场准入、信息公开、监督和评估机制等方面缺少可操作性。如：政府购买公共服务需要多少资金？选择谁来承接？如何评估绩效？以及出了纠纷谁担责？这些问题都是非常复杂的，如果定价没有基本的依据和原则、选择承接主体没有规范的流程，绩效评估没有科学的指标，政府责任模糊不清，就极易出现权力寻租和其他问题。

     三、政府购买服务中寻租行为的规避路径

（一）树立合作共治理念

稳步推进政府购买公共服务需要政府与社会、市场树立合作共治理念。一是推进政府购买公共服务要与政府职能转变相结合，梳理政府各部门承担的社会管理和公共服务职能。二是需进一步加强建设服务型政府的理念，变政府管治为公共治理，使政府、社会组织和民众实现良性互动。维护良性政社关系，积累无形社会资本。在构建理性制度的同时，政府应认真积累和维护政社之间、社会组织之间在互动与合作中形成的社会资本，包括深厚的信任、广泛而严密的互动网络及良好的合作氛围。三是要淡化政府购买中社会组织身份的差异，禁止关联交易，以杜绝政府创立社会组织承接服务项目的现象。加强购买的公平性，当可承接服务的“官办”和民办社会组织并存时，政府应给予两种社会组织平等竞争的机会;当只存在官办社会组织时，需在定向委托前对该组织的情况进行正式评价并公示评价结果。

（二）培育发展社会组织

第一，政府很有必要通过政策调控、舆论宣传和表彰奖励等措施，鼓励企业和市民以各种形式向社会组织捐赠支持。以香港为例，政府设立了“携手扶弱基金”，以慈善福利、公益社会服务为主业的社会组织如获得商业机构现金或实物捐赠，政府会给予等额的资助。第二，落实公益性捐赠税前扣除的优惠政策，广泛吸纳社会资本。支持各类基金会吸纳、聚集社会富余、闲散资金，设立专项基金支持专业社工组织、民非团体等开展公益活动和公共服务，开拓社会组织资金来源渠道。第三，政府还应培育社会组织逐步建立自我营销、自我造血的意识，主动向更多的政府机构、企业推销自己的服务与专长，拓宽收入渠道。第四，提升社会组织执行力和公信力，夯实公共服务的基础。社会组织寻求发展空间，就必须提供更好的公共服务项目，提高自身建设水平及公信力。做到信息公开、透明，恪守社会组织基本原则，赢得政府和社会的信任，使在政府提供平等竞争的条件下，把握更多的公共服务机会，发挥社会组织的根本作用。

（三）循序引入竞争机制

为了规避寻租行为，保证政府购买公共服务的质量和效率，循序引入竞争机制至关重要。首先，要保证招标程序公正透明。政府购买公共服务要想实现契约化的购买模式，应保证信息公开，采用公开、公正和透明的招标形式，让所有具备资格的社会组织有机会参与购买公共服务的项目。此外，还要防范价格联盟的形成。当公共服务购买市场中供给商之间的竞争比较充分时，政府应该采取相对积极的策略推动服务购买工作，充分利用竞争机制给承包商施加压力，迫使服务承包商以更低的成本提供优质的公共服务。当然，要避免供应方组织被挤压得太厉害的情况发生。只要政府掌握充分的市场信息、具备良好的谈判技巧和耐心，还是有望达成较为理想的购买协议。

（四）建立健全监督体系

一是要完善监管依据，需要依法确立政府购买服务的范围，不妨考虑建立起政府购买服务的公示制度，问需于民，倾听民意，找准民生痛点，真正服务到群众的心坎上，以及需要规范政府购买公共服务运作流程。二是完善政府购买服务纠纷解决制度。政府购买公共服务过程中涉及多个利益主体，在公共服务购买过程中难免出现纠纷，从而必须完善政府购买公共服务纠纷解决制度。政府购买公共服务，政府避免了同民众的直接接触，并将其转换为国家与社会组织的关系、社会组织与民众的关系两部分。三是强化监督。对于一些政府监控之外的职能，可以交给第三方评估机构，如2005年江西扶贫办购买扶贫服务中，聘请了一家国际咨询公司IDSS进行评估。四是建立质量控制制度。政府应该积极采取措施把消费者的评价主体地位、评价流程、评价标准通过制度的形式稳定下来，积极推进公共服务供给听证制度以及在公共服务质量评价标准中引入社会公众投诉指标。

参考文献：

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