我国社会信用体系建设发展趋势分析及展望

周雨

摘 要：自2014年起，我国全面开启了政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公司四大领域社会信用体系建设，过去五年来的发展推动着社会信用体系建设迈向新台阶，进入精耕细作的阶段在发展模式、信息建设、监管方式、法制建设以及产品服务方面有了新转变，机遇与挑战并存，新阶段应当凝聚合力，从完善信用法律法规体系、推广智能化数字化“信用+”产品和服务、推进以信用为基础的新型监管机制着手，推动社会信用建设高质量发展。

关键词：社会信用体系建设 趋势分析 信用法律法规 信用监管机制

在党中央和国务院的坚强领导下，我国社会信用体系建设取得了明显成效，进入到崭新的发展阶段，尤其自2014年以来，社会信用体系建设在政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信四大领域取得了一系列重大成果。当前，我国社会信用体系建设正在由全面推进阶段进入精耕细作阶段，在发展模式、信息建设、监管方式、法制建设、产品服务等方面日臻完善，总体趋稳向好，也面临部分内外挑战。

     一、总体发展日臻完善，五大转变日趋明显

（一）发展模式由政府主导向政府积极引导、市场协同运作、社会参与共建转变

纵观世界各国，我国社会信用体系建设与世界各国社会信用建设存在本质上的不同，最突出表现为政府主导，政府一直以来扮演着主要角色。自2014年以来，党中央国务院连续出台了一系列顶层制度设计的重要文件，以政府为主导的机制体制基本形成。一是有效协调市场与政府的关系是社会信用体系建设遵循的基本要求。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。信用经济是市场经济，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，社会信用体系建设背离不了这一基本规律。市场与政府两者不可偏废，一方面，政府出台政策鼓励支持信用产品和服务的推广应用，在履行政务职责的过程中查询、使用信用产品与服务;另一方面，市场化机构积极探索出符合市场需求的信用产品与服务，市场活力充分激发，为政府履行行政管理职责、完善市场监管发挥作用。二是发挥广大社会力量参与社会信用建设共建共治是保障社会信用建设发展的长效动力，是克服政府主导局限性的重要途径，是充分调动各方利益主体积极性的前提。社会信用体系建设需要发挥多元化市场主体、传统金融机构、非金融机构、第三方信用服务机构的协同力量和专业优势，需要行业协会商会助力，齐头并进。当前，包括“银税互动”在内的“信易贷”以及守信激励与创新试点的“信易贷”“信易批”“信易行”“信易租”等“信易+”项目如火如荼的开展，社会信用体系建设示范市积极探索创新信用产品与服务，推陈出新拓宽应用场景，例如，芜湖开展中小企业大数据信用贷款业务试点工作，盘活信用资产，让信用价值变现;南京开展公共交通领域“信易行”让更多的老百姓出行高效便捷;宿迁开展企业“信易贷”试点工作，有效缓解小微企业融资难融资贵，让企业感受到信用的价值，让更多的便民惠企措施落实落地。可以看出，政府、市场、全社会拧成一股力量，各类开放性的涉民生领域信用激励措施落地生根，各地正以最积极的姿态推动政府与市场、与社会的相互促进，推动公共力量与市场力量的充分融合，朝着以政府积极引导、市场协同运作、社会参与共建模式方向发展。三是协同强大合力调动全社会力量是推动深层次、广渗透、全覆盖共治共建，形成褒扬诚信、惩戒失信的诚信氛围的最终目标。要发动各地区、各部門和全社会的力量，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的社会共同治理格局，编制惩戒失信行为的“天罗地网”，形成褒扬诚信行为的良好氛围。[1]这样，才能促进惩恶扬善，激浊扬清，才能正在营造出“守法者无事不扰”“违法者利剑高悬”的诚信社会氛围。

（二）信用信息基础建设向“通平台”“广归集”“重质量”“促共享”转变

国家和地方归集信用信息力度不断加强，全国信用信息共享平台与各级信用信息共享平台、“信用中国”网站与各级信用门户网站建设均取得阶段性进展。自2015年10月底，国家发展改革委启动搭建完成了包括“一库、一平台、两网站、四系统”即一个国家信用信息基础数据库，一个全国信用信息共享平台，全国信用信息共享平台网站和“信用中国”网站以及包括了信用目录、信用查询、联合惩戒、守信激励四系统在内的全国信用信息共享平台先导工程，[2]我国社会信用信息基础建设走上了快车道，据官方数据显示，截至2019年6月，全国信用信息共享平台共归集各类信用信息超过340亿条。然而，在取得成绩的过程中也暴露出一些问题，地方平台网站建设同质化严重，归集数据质量不高，数据重复归集、未经脱敏脱密处理或未经清洗加工技术处理，导致许多归集而来的数据无法有效利用，部分数据徘徊在可能侵犯隐私的边缘地带。此外，有些部门掌握大量无效数据，真正能被公开、共享且有效使用的数据微乎其微，低廉的数据共享协议给不了市场主体任何利益驱动，信息数据在短期内的不可变现直接限制了部分市场主体施展拳脚的空间，数据离最大化利用的路途依旧遥遥无期。国家发展改革委相继发布了《关于加强全国信用信息共享平台一体化建设和信用门户网站一体化建设的指导意见》等规范数据归集的重要文件，各地也已意识到信息数据规范的重要性，纷纷出台规范数据归集、加工、清洗、整合等地方政府规章及规范性文件，例如，《广东省政务数据资源共享管理办法（试行）》《安徽省政务信息资源共享管理暂行办法》《福建省政务数据管理办法》，制度设计让数据归集与管理更加规范化、高度一体化，在加快推动政务信息化体制机制新格局的同时，有效提高数据归集质量，朝着全覆盖、全方位、高质量的方向发展，简言之，广泛搭建各级各部门各类信息化数据系统和信息数据平台向着打通国家、省、市、县、乡五级平台、打通公共信用信息与市场信用信息及行业信用信息平台的转变;单纯归集征信数据向着融合了公共信用信息数据在内的促进全社会信用信息全覆盖的方向转变;重视信息归集的数量向着重视信息归集的质量转变，强调信息的清洗与深加工;各部委、各部门的同级共享向着条条、条块、“纵向到底、横向到边”的网状式开放共享，开放程度持续扩大，向着跨部门、跨领域、跨地区共享转变。随着国家及地方信息系统平台一体化建设和网站的优化升级，越来越多的公共信用信息与传统的金融基础信用信息充分融合，公共信用信息正在以更加开放的姿态、更加规范的方式拥抱金融基础信用信息，公共信用信息与金融基础信用信息割裂局面趋于缓解，一定程度上打破传统征信系统独霸金融基础信用信息数据一方的格局，公共信用信息补全了金融基础信用信息归集的不足，破解“信息孤岛”“信息壁垒”等难题。

（三）监管机制向以信用为基础的新型监管方式转变

一是各部门、各地区监管权责更加明确，“多龙治水”有效缓解。国家发展改革委作为社会信用体系建设双牵头部门之一，致力于协调各部门共同推进全国社会信用体系建设工作，自今年3月机构改革以来，财政金融司更名为财政金融和信用建设司，明晰了全国社会信用体系建设工作各项职责，为地方省区市信用建设工作主管部门划清职责提供依据。地方各省区市相继出台机构改革方案，信用建设工作具体职责得以充分肯定，各省区市发展改革部门负责本行政区域内公共信用信息的综合协调和监督管理，逐步改变了早期各部门、各单位职责混乱的僵局，各省区市发展改革部门以及同级信用信息中心纷纷明确了监管职责和主管地位，为社会信用体系建设提供强有力的组织保障。监管方式朝着权责明晰更加明确的方向发展，也符合了“数字政府”改革的需求，与探索创建省级政务大数据中心、地方大数据局协调发展不谋而合。二是建立健全事前信用承诺、规范信用分级分类监管、建立公共信用信息评价制度、完善失信信息公示制度、健全失信联合惩戒制度、建立失信主体提交信用报告制度以及事后信用修复制度等全流程信用监管机制。截至目前，国家发展改革委已经会同有关部门签署51个联合奖惩备忘录，联合惩戒机制有章可循，各部门在各领域红黑名单及其管理制度不断建立。2018年，国家发展改革委印发了《关于对失信主体加强信用监管的通知》（发改办财金[2018]893号），明确了整改、约谈、共享、公示、追责、修复等一系列监管制度，以信用为基础的新型监管机制正在逐步确立和完善。

（四）信用法制建设由零碎分散向规范化的法律法规体系转变

党中央和国务院高度重视诚信建设法制化。《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》提出“到2020年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立。”2018年5月印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》明确提出“探索完善社会信用体系建设相关法律制度，研究制定信用相关法律法规，健全守法诚信褒奖机制和违法失信联合惩戒机制”。2018年6月，李克强总理在国务院常务会议上指出“社会信用体系建设要坚持应用导向、立法先行”。这为加快信用法制化进程提供有力依据。近年来，我国颁布了一系列与信用制度有关的法律法规，但都较为零散地分布在《民法总则》《征信业管理条例》《企业信息公示暂行条例》《网络安全法》《政府信息公开条例》《消费者权益保护法》，国家层面没有一部统一的信用基本法，为此，各地强烈呼吁加快国家社会信用立法进程，期望信用基本大法尽快制定。目前，社会信用方面立法已经列入全国人大常委会立法规划的第三类规划中，在推动国家信用立法的过程当中，越来越多的地方信用立法取得巨大突破。陕西、湖北、上海、河北、浙江等5个省（市）先后出台并实施了地方性信用法规，河南、广东、重庆、甘肃的信用立法工作已纳入地方人大常委会立法计划，江苏、河南、贵州、广东、山东等地已将信用立法工作列入政府年度立法计划，广东、贵州、山东的社会信用条例现在正已按程序向社会征求意见。一些社会信用体系建设示范市纷纷走在前列，例如《宿迁市社会信用条例》《厦门经济特区社会信用条例》等。越来越多具有地方特色的地方性信用法规为推动各地社会信用建设提供有力法治保障，为形成一部国家层面基本信用大法奠定基础。信用法律法规正在由零散向规范、由地方层面探索向国家层面推动不断转变，逐步形成“一法多条例”的格局，加快法制化进程。

（五）信用产品与服务向数字化、智能化转变

我国信用服务行业迎来了崭新的发展契机，信用经济、数字经济成为信用产品与服务的重要突破口。当前，我国信用服务市场规模不断扩大，信用服务行业不再局限于传统征信机构的培育和发展，最明显的趋势是各类信用服务机构多元化发展，更加数字化、智能化。一是公共信用服务机构和社会信用服务机构互为补充、相互融合，加速信用服务行业蓬勃发展。征信、评级、信用保险、信用增进、信用担保、信用保理、商业保理、履约担保、信用管理咨询与培训、信用大数据服务公司正在不断做专做精，着实在信用信息采集、加工、整合、传播和市场化应用方面发挥不可或缺的作用，正在逐步形成信用服务机构多元化发展格局。二是大数据广泛应用于信用产品与服务的探索创新。随着大数据、云计算、区块链等新技术新业态的出现，信用产品与服务正在面临转型升级的新阶段，探索创新产品和拓宽场景应用成为主流趋势。许多城市利用大数据技术创新推出城市信用分，结合场景应用，在政务服务、医疗教育、公园景点、交通出行方面给予百姓更多的数字化服务，不断创新数字化信用实践。例如，福州推出“福码”、信用可视化街区等，全力推动数字经济与信用经济融合发展，让信用建设插上“数字化”翅膀。

     二、趋势总体向好，面临内外挑战

当前，我国社会信用体系建设发展总体趋势稳中向好，但面临着双重的内外挑战。从国内来看，当前我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，处于精耕细作阶段的社会信用体系建设更要面对各种各样的难题，在发展模式的选择上始终要协调好政府与市场的关系;在信用信息基础建设方面还要确保在高质量信息归集的同时避免重复建设、有效整合资源;在信用监管方面既要确保行政效率又要确保合法合规监管，避免信用监管的泛化和滥用，在建立全流程动态监管、政府各部门协同监管方面还有待提升;在国家信用基本法的制定方面，还需深入研究社会信用体系建设的理论基础问题，通过立法解決实践中痛点难点;在创新产品和服务上还需在大数据、互联网、人工智等技术上不断下功夫，尤其是许多信用服务机构、大数据公司在市场准入方面受到限制，无法打破央行企业征信牌照准入制的桎梏，参与信用建设的社会力量所提供的产品和服务无法满足市场的巨大需求，应用场景不充分，采集归集的信用信息及数据的公信力和权威备受质疑，“信用无法变现”的观念导致许多市场主体望而却步，徘徊在市场的大门之外，这些都是今后乃至长时间内需要妥善解决的内部挑战。

从国际来看，越来越多外媒高度关注我国社会信用体系建设。尽管多数外媒对我国社会信用体系建设表示充分肯定，依然有部分媒体歪曲事实、误解报道，指责我国社会信用体系是一种侵犯人权的人工智能监控机制。美国副总统彭斯曾指责这是一种奥威尔式体系，是一套控制公民自由的体系。其他外国主流媒体对侵犯隐私、人权的负面抨击也不绝于耳[3]。国外部分主流媒体断章取义的不实报道将我国社会信用体系建设误解为仅仅是个人评分体系，实际是以偏概全，甚至不了解不明白我国社会信用体系建设的机理，很多信用建设工作的开展与个人社会信用评分没有任何直接关联，我国一直是在现有的法律法规的框架下，在充分保障个人权利及隐私的基础上开展信用建设工作。綜合研判国内外发展环境，必须坚守定力，凝聚合力，坚定不移的继续推动社会信用体系建设高质量发展。

     三、凝聚所有合力，推动社会信用体系建设高质量发展

在当前形势下，一方面要肯定社会信用体系建设取得的各项成果，满怀信心，另一方面也要客观看待我国社会信用体系建设的具体实践情况。坚定不移的推动社会信用建设在新阶段的发展，塑造“信用+”的新优势，推动社会信用体系建设高质量发展，具体而言，建议如下。

一是建立健全较为完善的社会信用法律法规体系。当前社会信用建设正处于发展与规范的阶段，亟待立法引领和规制。[4]除了地方信用立法的不断推进，与信用有关的规范表述已经在越来越多的部门法立法、修法的过程中有所体现。近期，《外商投资法》《个人所得税法》《公务员法》《疫苗管理法》都增加与信用内容有关的条款，信用法律法规正在不断体系化、规范化。制定国家信用立法具备了良好时机。推动多部门立法修法增加与信用相关的条款，确保有法可依，有章可循。在国家信用立法过程中，应当在个人隐私保护、信息归集、共享和披露以及信用服务机构合规经营方面与《民法总则》、《政府信息公开条例》、《征信业管理条例》等现行法律法规有效衔接，尤其是在建立健全我国社会信用体系法律法规体系的同时，完善我国个人信用信息的法律法规，[5]为推动社会信用体系建设高质量发展提供法治保障。

二是推广智能化、数字化“信用+”产品和服务。人工智能、大数据的发展推动信用服务产品智能化成为大势所趋。大数据、云计算、移动互联网、物联网、人工智能等新一代信息技术对经济社会领域广泛深入的渗透，是一片蓝海。数据驱动、信息化数据经济发展正在潜移默化地改变信用产品与服务的获取与使用方式，“互联网+”和数据分析技术，从“互联网+”到“AI+”，通过信用信息平台，让更多老百姓更直接、简便地走进智能化、大众化的模型世界，推动信用评估的智能化和信用价值的扩大化，让更多的企业提供个性化智能产品与服务，让信用风险监管从“人控”迈向了人机交互的智能化信用风控时代，完善信用信息资源建设，促进公共服务高效化，推动促进和改善民生，让“百姓少跑腿，数据多跑路”。新技术、新业态的发展为推动社会信用体系建设高质量发展提供技术支撑。

三是深入推进以信用为基础的新型监管机制。今年6月，李克强总理在国务院常务会议上提出，加强信用监管是基础，是健全市场体系的关键，可以有效提升监管效能、维护公平竞争、降低市场交易成本。加快建设社会信用体系构建相适应的市场监管新机制，要大力推进信用分级分类监管，按市场主体信用情况确定合理的分类抽查比例和频次，同时提出推进“互联网+监管”，利用大数据等技术对失信行为早发现、早提醒、早处置。7月9日，国务院办公厅印发《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》（国办发[2019]35号），明确以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式。在事前信用承诺方面，鼓励并引导失信主体按照规定格式作出书面信用承诺，建立失信主体提交信用报告制度，通过“信用中国”网站公示公开信用承诺书，并作为今后信用修复的重要前提。规范信用分级分类监管，明确一般失信、严重失信、特定严重失信的认定及程序。建立完善公共信用信息评价制度，在现有的涉天然气、涉旅行社、涉煤炭、涉道路客运等领域基础上，拓展其他各领域企业公共信用信息评价，鼓励运用公共信用综合评价结果。健全失信联合惩戒制度以及事后信用修复制度，实现事前、事中、事后全流程监管。近期，国家公共信用信息中心确定了62家首批能够为信用修复申请人出具信用报告的信用服务机构以及13家承担信用修复专题培训任务的信用服务机构，越来越多致力为社会信用体系建设工作提供更多创新服务和产品的市场化机构开始崭露头角，以信用为基础的新型监管机制不断完善。全流程的事前、事中、事后信用监管是助力社会信用体系建设高质量发展的重要手段。

参考文献：

[1]连维良.联合实施信用奖惩 共建共享信用中国[J].经济日报，2016（06）.

[2]信用中国.社会信用体系建设之“砥砺奋进的五年”[EB/OL]. https：//www. creditchina. gov. cn/home/xiny ongyanjiu/201711/t20171101_91837.html.

[3]张晓娟等.中美政府数据开放和个人隐私保护的政策法规研究[J].情报理论与实践，2016（01）.

[4]崔凯.上海社会信用立法：促进与路径[J].地方立法研究，2019（03）.

[5]李晓安.社会信用法律制度体系研究[M].北京：社会科学文献出版社，2013.