协商嵌入式信访治理的制度性考量：逻辑、系统与模式

2019-10-23李辉王建莲

理论导刊 2019年10期

李辉王建莲

摘要：当前信访制度的系统性困境为协商嵌入式信访治理提供了行动空间，其生成逻辑、系统构成与运转模式贯穿于制度失衡、变迁与融合的全过程。信访容量超载，执行力萎缩，自适性欠缺衍生出协商嵌入的价值逻辑、技术逻辑、情境逻辑;协商元素对传统信访制度的全方位注入，型塑出新价值与伦理系统、新动力与功能系统、新组织与渠道系统;操作层面，基层政治协商、人民建议征集、网格化治理、人民调解等制度与信访制度的资源融合，协商嵌入作用于信访链条不同节点的功能融合以及构筑于顶层设计与文化浸润之上的价值融合，共同支撑协商嵌入式信访治理的良序运行。

关键词：信访治理;协商嵌入;制度变迁;制度融合

中图分类号：D632.8 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2019）010-0101-08

一、问题的提出

社会主义协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，深嵌于当代中国政治改革的全过程，在我国有根、有源、有生命力。习近平总书记在党的十九大报告中强调的“发挥社会主义协商民主重要作用……推动社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展”[1]，为这一重要民主形式的演进指明了方向。信访制度作为具有中国特色的制度设置，则是一种具有协商性质的非诉讼纠纷解决机制，在体现民主、反映民意、救济权利等方面，发挥了重要作用。随着新时代政治经济社会等领域变革的不断深入，利益格局显著变化，社会矛盾日趋复杂，信访制度面临的容量超载、功能异化、执行不力、效果不彰等系统性困境愈加凸显，已成为信访理论界与信访实务工作者亟需解决的难题。

社会主义协商民主于信访制度而言，具有目的与工具的双重价值，其在基层治理领域的拓展是对近年来不断升温的信访法治化改革的有效补充，而信访制度基于内外压力不断衍生的全新诉求又为社会主义协商民主的制度性嵌入提供了行动空间，适时推进关于二者融合即协商嵌入式信访治理的探索理应成为新时代信访制度改革的理论自觉与实践自觉。本文之所以将其置于制度性框架下来考量，主要缘于协商嵌入过程通常涉及信访治理结构、工具、程序等多重制度元素的重构，因而在宏观层面上具有鲜明的制度变迁与融合特征，以此为逻辑主线既能拓展制度思维，丰富研究视角，又利于动态诠释当前信访治理中协商嵌入何以可能，进而在清晰描绘改革图景的同时为实践推进提供更为精准的指引。

二、制度失衡——协商嵌入式信访治理的生成逻辑

诚如青木昌彦所言：“制度是人类社会内生的、社会博弈参与人之间策略互动从而最终自我实施的均衡结果。”[2]然而这种均衡却时刻面临“千百万次细小的反叛”[3]129，亦即任一时点上的制度状态都是制度均衡与制度失衡的叠加，而制度失衡又恰恰是引致制度变迁最为直接的原因。就协商嵌入式信访治理而言，其对传统信访制度的突破正是根植于诺斯所说的制度失衡时追求潜在获利机会的自发交替过程，质言之，传统信访制度在制度供需、制度执行、制度自适等方面的失衡不断衍生并凝练出协商嵌入的生成逻辑并最终表现为制度变迁的具象。

（一）价值逻辑：对信访容量超载的因应

长期以来，信访作为总体性社会治理的链接镜像，扮演了弥合治理体系内制度缝隙的角色，其兜底性制度的设计导致信访结构的急剧扩张与信访功能的不断异化，随之而来的则是持续多年的“信访洪峰”与信访吞吐的严重失衡，“信访难案（长期未决案）的淤积使信访洪流形成一条‘地上悬河，处于高位、高危的运行区间”[4]。在因信访量超载而愈发困窘的背后，实质上潜藏着更深层次的价值危机：其一，信访制度根源于党的群众路线，具有强烈的意识形态色彩，民意表达、政治参与、权力监督的制度初衷型塑出对民众诉求的“无限回应”模式，而当前信访制度的超负荷运转不可避免地会陷入“有限回应”“低效回应”的窘境，二者的持续落差自然会不断消解这一制度的价值根基;其二，现行信访制度在权利救济、矛盾调解方面的功能溢出不仅是信访容量超载的重要原因，也是引发制度价值冲突的关键，当民众“把信访看成优于其他行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利”[5]，对信访僭越法律的担忧必然与日俱增，随之而来的信访存废之争也就在价值层面自动转化为人治与法治的角力。

有鉴于此，如何因应信访容量超载内蕴的价值危机，进而从根本上缓解信访制度的供需失衡是推进信访改革的首要考量，而基于协商嵌入所带来的价值重构正是解决这一问题的金钥匙：一方面，协商元素在信访治理中的全流程嵌入能够激活政治沟通与参与功能，促使信访回归汇集民意、传递民情、释放民怨的初始定位，籍由协商中的良性互动，链接民众与政府的制度渠道得以畅通，诉求回应的饱和度上升，信访的民主参与价值自然彰顯，这对重塑民众的信访感知，从而改变行为趋向，控制并削减信访总量大有裨益;另一方面，信访协商嵌入有利于凝聚共识、钝化矛盾，不仅在价值旨归上与信访治理天然契合，更能对缠访、闹访中充斥的大量“协商型”上访①发挥靶向治疗的效果，这对于疏浚渠道壅塞，减少信访存量又具有根治作用，“协商民主可以有效改造信访困境发生的诱因，从而使信访问题从根本上得到治理”[6]。

（二）技术逻辑：对信访治理执行力萎缩的补足

除却信访容量超载所导致的供需失衡，操作层面执行力的萎缩是信访制度失衡的又一表征，主要体现为信访执行主体执行能力与意愿的弱化及信访客体对制度化信访预期的衰减。按照信访制度“属地管理、分级负责”的原则，地方政府承担了息诉罢访的主体责任，囿于信访治理的复杂性与艰巨性，根治的难度和成本很高，体制桎梏与资源短缺常常映射为地方政府在信访执行能力上的捉襟见肘，难以适应“事事有着落，件件有回音”的要求，这就使得信访治理执行中制度遵循的意愿大为削弱，地方政府的行为取向不可避免地滑入于建嵘所说的“机会治理”的窠臼，即“治理主体采取各种机会主义的手段争取自身利益最大化，导致治理结果不均等，难以形成稳定的社会政治预期”[7]。与此同时，这种非制度化、非程序性、非规则化的机会治理还在客观上影响了信访者的行动逻辑，制度化信访预期的不确定性逆向增加了“闹”“缠”等策略选择的概率，信访治理的执行力进一步萎缩。

由技术视角出发，协商嵌入能够从两方面有效提升信访治理执行力：其一，以民主协商降低执行成本。学界一般认为，信访治理中的办公费用、部门协调、人力调配、信访听证等导致执行成本居高不下，这也是地方政府行为异化的重要原因，而协商恰恰可以通过其在信访活动初始介入中的作用发挥，避免触及后续的高昂成本，从而大幅降低信访执行中的成本，“大多数案件，在乡镇主要领导的关注下，找纠纷双方当事人多谈几次，做好协商工作，就可以得到解决”[8]。其二，以组织协商优化执行效果。信访治理涉及的范围多元、多样，仅靠各级信访部门的单兵突进必然难以为继，只有强化信访部门的协商职能，牵头以制度化的组织协商来打破部门藩篱，方能整合分散的信访治理资源，变“背靠背”为“面对面”，进而“手拉手”，信访执行中的堵点、痛点才能豁然贯通，执行效果才能有质的提升。

（三）情境逻辑：对信访制度自适性欠缺的平抑

保持信访制度运行与相应情境（信访关联的结构、功能、程序等一整套具有规定性的制度体系及伦理道德、文化习俗、意识形态等非正式规则）的动态契合是确保制度绩效、维系制度活力的应然举措而非实然选择。现实中，信访制度与关联情境的耦合并未随着信访改革的推进同步加深，突出表现在：一方面，信访制度与实际运作中的关联制度如政府行动架构、基层社会治理、涉法涉诉处理等的勾连相对不足，制度间裂缝较大。例如，《信访工作责任制实施办法》规定：“各级信访部门应当在党委和政府的统一领导下，协调、指导和监督本地区的信访工作”[9]，但如何协调、如何指导和监督，还缺乏操作性制度规定。另一方面，近年来的信访改革在增强自身制度化与法治化的同时，对信访增生的非正式规则诱因关注不够，对社会结构剧烈变迁、多重风险叠加累积等关键问题欠缺深刻的文化与伦理阐释，这就导致信访制度的设计及更新难以准确切中社会变迁的脉搏，在推动矛盾有效减生方面着力不够，效果一般。

协商嵌入式信访治理能够从两方面深化信访制度与相应情境的契合，从而在根本上平抑自适性的不足：在正式规则（formal rules）层面，协商元素能够发挥粘合剂的作用，弥合信访治理过程中的制度裂缝，尤其是在制度更新与制度协作存在普遍滞后的情况下，以协商来增进制度融合，从而提升信访治理的活力，发挥至关重要的作用;在非正式规则（informal rules）层面，诚如前文所言，信访活动多涉及文化、民俗、伦理等深层动因，更与访民的心理密切相关，正像应星所指出的，很多访民上访并不是为了得到经济补偿，而是出于“不争馒头争口气”的心理，即要“讨个说法”，在这种情况下，“‘气是行动再生产的推动力量”[10]。显然，这类信访活动的治理与减少必须依赖于有效的制度化协商。换言之，协商嵌入在非正式规则层面的作用使得信访治理不仅合法合规，而且合情合理，这对破除当前信访治理的隐性障碍无疑大有裨益。

三、制度变迁——协商嵌入式信访治理的系统构成

按照诺思（Douglass C.North）的解释，“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约”[11]，在制度视域下，协商嵌入所带来的游戏规则变更使得这一过程天然带有制度变迁的特征。从当前及未来趋势看，协商嵌入式信访治理并非是对原有信访制度的完全取代，它更符合詹姆斯·马哈尼（James Mahoney）和凯瑟琳·西伦（Kathleen Thelen）的渐进式制度变迁理论中有关叠加式制度变迁的描述，即新规则以旧制度附加条款的形式出现，突出表现为协商元素由内在价值旨归到外在功能运转对传统信访制度的全方位注入与重塑。

（一）新价值与伦理系统

一直以来，学界围绕信访制度的价值内核争论不休，大部分学者把信访制度与社会主义民主、政治参与、群众路线等相关联，认为信访制度在价值本源上体现了社会主义民主的内在要求，即信访活动是与马克思主义直接民主学说相契合的人民直接参与国家管理的重要方式，更与我党一直以来的群众路线密切相关，“国家设立信访制度最初的目的是为民众提供一条政治参与、行政监督、权益诉求与救济的制度性渠道，是中国共产党执掌政权后坚持走群众路线的一项‘政治发明”[12]，“信访制度是党和国家为克服官僚主义弊病、保持跟群众密切联系的一种制度设置”[13]。基于上述考量，协商嵌入在价值层面为信访制度注入如下元素，进一步丰富并重塑信访制度的伦理内蕴。

其一，公平性。信访活动的直接动因与深层动因都与对公平的价值追求密切相关，“从政治层面看，信访是党和国家了解民情、体现民主、反思纠正行政运行中偏差的群众工作。同时，它也反映上访者以生存伦理为价值基础、以追求公平正义为精神原动力的伦理关系”[14]。事实上，正是因为民众对公平的价值追求难以完全得到满足，才有了对信访救济的现实需求。协商嵌入以社会主义公平正义为目标，以社会主义民主理念为指引，以社会主义市场经济原则为基础，以社会主义法治精神为精髓，通过贯穿信访治理全流程的民主协商来聚合民众呼声，弥合利益分歧，维护正当权益，消解矛盾冲突，可谓在最广泛层面回应了民众对公平的价值追求。

其二，合法性。信访往往意味着国家、地方政府与访民在基层治理领域的激烈碰撞，极易侵蚀政权的合法性基础。协商嵌入一方面通过制度化的沟通与互动，有效实现对民众利益的维护，从而钝化社会矛盾，增强政权尤其是基层政权的合法性（基层政权相较中央政权更需加强）;另一方面，协商过程中的价值输出与交融有助于强化民众的法治意识、责任意识，引导其合法维权、合规上访，“塑造权利与义务平衡观念，让民众明白不存在没有成本的权利，更加充分地理解权利与义务的不可分离性，权利的享有须以履行相应的义务为基础”[15]，由此在减少“缠访”“闹访”的同时进一步夯实信访治理的法治基础。

其三，多元性。某種意义上，信访活动不仅是多元社会的产物，其多年维持高位运行，更是现有解纷能力难以匹配多元社会诉求的必然结果，而协商与生俱来的多元属性恰恰有助于化解上述难题。以协商为纽带促进司法、调解、仲裁、信访等多元化纠纷解决机制的有效衔接与协调，能够“方便民众接近正义和利用多种渠道解决纠纷，满足其多元化的纠纷解决需求，最终实现社会矛盾纠纷化解机制效益的全民共享”[16]。

（二）新动力与功能系统

针对当前信访制度中的动力不足与功能紊乱，协商嵌入能够重新链接二者的应然关联，从而以一种正确的方式使信访治理日益扭曲的价值旨趣回归最初的制度初衷并藉此提升信访制度运行的整体效能。

一方面，协商嵌入有助于丰富信访治理动力。当前的信访目标责任管理制等制度设计旨在强化责任，形成激励，“属地管理、分级负责”的原则更在客观上决定了各级政府作为信访治理主要动力甚至唯一动力的既定事实。然而，信访治理与其他领域治理一样，“在这种范式下，没有一个部门能够垄断权力与资源，包括政府在内的各个行动者，都需要通过协商而非命令来沟通。”[17]换言之，信访治理仅靠政府的单极推动远远不够。打破信访治理的窠臼首先要实现动力机制的转换，亦即必须以协商为链条，将信访治理的主体拓展至政府关联部门、社会组织、普通民众，构建以政府信访部门为主体、政府相关部门为辅助、社会组织与个人协同参与的多元动力机制，不断提升信访治理效能。

另一方面，协商嵌入有助于矫正信访功能异化。信访的救济功能常常为人所诟病，这是因为，信访制度的初衷如某些学者所言是“建立一条民意‘上达的渠道，而不是民意‘表达的渠道”[18]，作为非常规化的治理手段，信访是便利国家进入社会、进而干预地方治理而预留的权力通道而并非权利救济的制度化路径。现实中，信访功能向权利救济过度倾斜所导致的功能异化不仅使得制度本身不堪重负，更在相当程度上加剧了政府与民众的对立并衍生出一系列问题。协商嵌入之所以能矫正信访制度的功能异化，主要源于它既能以柔性方式妥善应对并处理信访活动中的利益矛盾与纠纷，从而以减少制度外对抗行为的方式来优化信访的救济功能，又能通过协商过程中的沟通交流来强化政府与民众的良性互动，重塑信访的民意收集、利益感知、政治参与、权力监督等功能。简言之，协商元素的嵌入能够通过功能优化与再造为日益失衡的信访功能系统重新找到新的平衡点。

（三）新组织与渠道系统

近年来，协商嵌入对组织与渠道的重塑正日益照进现实，不断改变着信访制度运行的流程与方式。

其一，协商嵌入是构建“大信访”格局的关键抓手。当前信访条例规定的属地管辖往往忽视了信访问题的复杂性及妥善解决的艰巨性。事实上，信访治理中的资源分散与体制区隔使得信访部门极易陷入“小马拉大车”的窘境，解决这一问题必须构建“大信访”格局，而协商嵌入恰恰是其中不可或缺的关键因素。有了协商嵌入，才能对内整合资源，通过部门间联席会议建立信息互通、形势研判、问题会诊、协调行动的协商联动机制，构筑信访治理的合力;才能对外强化合作，有效发挥人大、政协、人民团体、基层群众自治组织以及新闻媒体等的利益表达功能，畅通和拓宽群众诉求表达渠道，按照协商于民、协商为民的原则，积极推动各有关方面同群众对话、协商，预防和减少因缺乏协商导致决策不当进而引发矛盾冲突的信访活动。

其二，协商嵌入是拓宽信访渠道的有效举措。按照《信访条例》的规定，信访形式有书信、电子邮件、传真、电话、走访等多种形式，“但是，实际中人们一提到‘上访，想到的却总是千里迢迢的‘走访，而不是利用现在愈来愈发达的通信方式的狭义‘信访”[19]。协商嵌入的意义在于：一则可通过实体化的民主恳谈会、党员议事会、信访联席会和网络化的市长信箱、问政平台、“两微一端”等协商平台来承载部分信访功能并积极对接官方信访系统，从而有效拓宽信访救济的有效渠道，避免访民因无处“发声”被迫选择走访;二则可通过信访系统内外的协商活动来体察民情、聚集公意，激发公民有序政治参与的热情，作为回归信访初衷的题中应有之义，在更广泛层面实现对信访渠道的完善与补足。

四、制度融合——協商嵌入式信访治理的运转模式

在实践操作层面，协商嵌入式信访治理的良序运转主要依赖于社会主义协商民主与信访体制的制度性融合（见下图），由浅及深可具体化为资源融合（具有鲜明协商元素的基层政治协商、人民建议征集、网格化治理、人民调解等制度与信访体制的融合）、功能融合（协商民主在信访活动链条不同节点的功能性嵌入与拓展）、价值融合（关于信访体制顶层设计中的协商导向与全社会范围内的协商文化浸润）。

（一）资源融合

协商嵌入式信访治理的运转首先要解决的是如何在操作层面将各类协商资源统一整合并嵌入具体的信访治理中，当前亟需整合的协商资源包括人民建议征集制度、人民调解制度、基层政治协商制度及网格化治理制度。

1.融合人民建议征集制度。人民建议征集制度主要通过制度化的建议征集、办理与协调来征民意、汲民智、聚民心。值得注意的是，当前很多建立人民建议征集制度的省、市是把建议征集机构合并在信访部门，亦即二者已经实现了一定意义上的融合。进一步提升融合效果，一方面要强化建议征集对信访治理的预防作用，建议征集中梳理出来的代表性建议自动进入信访治理系统，对已有信访先例的建议要分析症结、研究对策，对没有信访先例，但群众反映强烈、社会关注度高、影响较大的普遍和典型问题也要定期梳理，形成结论并推送给相关职能部门，要求在一定时限内予以回复;另一方面要以协商平台为载体拓宽建议征集的渠道，信访部门有义务通过“两微一端”设置人民建议征集版块，各类协商平台也要专门开通“人民建议征集信箱”或者意见建议、投诉请求的通道，将群众的意见建议及时纳入人民建议征集办理平台统一办理。

2.融合人民调解制度。人民调解制度本就具有强烈的协商色彩，但现有的调解模式行政色彩浓厚，未能完全发挥协商的功用。融合人民调解制度应实现由政府主导向多元协商的模式转变，积极引入各类社会组织与专业机构，在提升人民调解的法治化、专业化、多元化的同时彰显“人民”的价值内涵，进一步增强全社会的有效参与，重点推进商事调解、行业调解的市场化、职业化进程，打造多元协商合作的人民调解新系统。除此之外，需建立人民调解制度运行的协商联动机制，包括整合信访、司法、综治等职能部门资源，实行信访问题“一站式”调解，在信访接待场所设立人民调解室、律师接访室或法律工作室，信访部门发现可以通过调解方式办理的案件，主动分流到相应工作室进入调解程序。

3.融合基层政治协商制度。应通过设立政协委员联络室、工作室，聘请社情民意信息员等常态化活动广泛收集社情民意信息，明确和细化基层政治协商的具体内容，切实把政治协商纳入各级党委政府决策程序，在处理信访活动中涉及群众切身利益的问题上，鼓励开展基层多领域、多层面的平等对话。“只有当一种生活世界允许互动——主宰这种互动的不是靠强制所达成的共识，而是直接或间接靠交往达成的沟通存在的时候，它才是合理的。”[20]应营造各界人士民主协商、有序表达的社会氛围，引导基层群众有序参与民主协商，从根本上实现信访矛盾的减生。

4.融合网格化治理制度。一方面应把民主协商引入网格化社会治理，吸收驻网格企事业单位代表、社会组织代表、居民代表等参加协商，积极搭建民主协商议事平台和网络互动平台，改变当前“社区网格化管理过于强调问题及时收集、反馈，而忽略了群众参与解决问题的能力与积极性”[21]的问题;另一方面应建立网格协商与信访治理的关联机制，根据信访治理需要针对性设置网格化协商议题，在网格信息栏、公开栏、微信群予以公告，协商议事过程由网格员记录，并在微信群里“实时直播”，协商结果要及时与信访部门对接并公开，接受群众监督，同时公布执行责任人、完成时间，确保协商结果件件有落实。

（二）功能融合

信访治理中的协商嵌入必须以功能融合的方式完全内化于信访活动的全链条，切实做到“环环有协商，处处可融合”。具体而言，应根据信访活动的规律选择相应的协商嵌入点及方式。

1.信访潜伏期——源头“控”访。应根据信访问题“出在基层、源于群众”的特点，通过协商平台与工具从源头上查找根源，从根本上去除“病根”：一方面，要加强与特殊利益群体的协商，重点关注企业军转干部、征地农民、下岗职工等特殊利益群体，定期召开专项协商交流工作会，向特殊利益群体代表就政策、待遇、形势等方面内容进行解读并及时了解其思想动向;另一方面，要加强信访易发领域的协商，通过开展矛盾问题的摸排调研，重点针对征地拆迁、土地流转、问题楼盘、环境保护、企业改制、非法集资等领域开展协商，就上述领域可能导致信访事件的关键问题与环节建立常态化协商处理机制。

2.信访萌芽期——服务“减”访。从信访治理的规律来看，越早介入，治理效果越好，与此同时，几乎所有的信访活动在萌芽之初都表现出强烈的情感诉求，“他们通过情景的渲染、遭遇的陈述，甚至矮化的语言营造感人的气氛，以获得情感上的共鸣”[7]，这就给协商留下了广阔的操作空间。各级信访部门应坚持以人民为中心的发展思想，以心系群众、服务群众的原则开展信访治理，在信访活动初露端倪时提前介入，以协商沟通为工具，以情感抚慰为目标，劝说上访者摒弃冲动、合法维权，帮助其理性思考，避免其上访甚至更为激烈的举动。

3.信访爆发期——责任“化”访。在信访爆发之后，一方面应以协商为原则做好信访矛盾的化解，要加快构建覆盖城乡的协商体系和网络，不断完善信访协商责任制，对合理诉求必须确保解决到位，不合理诉求动之以情、晓之以理，努力提高信访案件的办结率和稳定率;另一方面，就制度化的协商尤其是部门间协商，必须严格主体责任，具体到相应部门和个人，落实好联席会议的运作与监督，并对消极应对的部门及个人要严肃追究责任。

4.信访善后期——综合“治”访。信访治理的“三级终结制”②往往并不会带来信访的终结，在实践中，“只要信访人认为自己之前的利益诉求并未得到满足，就不会接受处理结果，访而不信，不断地‘缠访‘闹访，即便已经过三级机构处理也不息访。”[22]在信访善后期强化协商嵌入，一方面可对已经终结的信访事项持续关注，通过信访终结追踪与监督机制延续协商过程，及时了解信访人对信访结果的真实态度，对其后续行为与思想动向精准掌握，預防信访活动的再生;另一方面可将协商嵌入引入信访积案的治理，既要通过协商找准信访积案的症结和问题根源，更要通过协商来建立多元主体参与的信访积案分析研判与处理机制，研究制定问题化解的有效方案。

（三）价值融合

逻辑完整的协商嵌入应实现由“外化于形”到“内化于心”的转变，使协商在文化、价值和伦理层面均与信访制度无缝融合。依据这一过程中不同的行为主体，可具体落实为政府主导的协商嵌入顶层设计与社会参与的协商文化浸润。

1.完善协商嵌入的顶层设计。党和政府的顶层设计在信访制度协商嵌入的价值引领与融合中起着至关重要的作用，相比文化层面潜移默化式的价值滋濡，承载国家意志的价值灌输与渗透往往因政策的权威性加持而来的更加直接、有效。目前来看，亟需在两方面强化顶层设计：一是协商嵌入的适用性界定。学界对协商异化可能破坏规则、侵蚀法治的担忧由来已久，在现实中，协商的滥用往往最终演变为无原则的妥协与让步，“在这些事件中，政府一改以往的强势形象，在与农民‘谈判的博弈过程中处于被动地位，甚至答应农民提出的不合理要求，这种上访类型被称为‘要挟型上访。”[23]因此，必须严格界定信访治理中协商嵌入的适用范围与条件，包括协商的主题、内容、工具、路径，参与协商的主体等都必须依据信访治理需要予以限定并明确体现在信访法律法规中，防止出现“协商过度，权威不足”的局面。二是协商嵌入的程序性规范。信访制度在操作层面的程序性设计是信访治理制度化、规范化价值追求的重要体现，就协商嵌入而言，同样需在程序上进行规范化设计，这其中包括依据不同信访事项、信访主体来设计差异化的协商程序，协商活动的具体开展要有详细的操作性步骤说明并对协商中可能遭遇的问题及相应的解决举措作出详细规定。

2.推进协商嵌入的文化浸润。培育尊重协商、参与协商、维护协商的良好氛围，必须在全社会持续不断地进行协商文化的全面浸润：一方面各级信访职能部门与政府机构要牢固树立协商理念，自觉将开展协商与坚持群众观点、践行群众路线关联起来，重点在“大信访”格局上增强部门间协商与合作意识。当前“有大量的上访信访机构只是进行登记并将相关案件层层转交下级机关办理而没有发挥协调处理信访案件的职能”[24]。必须让协商成为各信访关联部门的理性共识并将其贯穿于日常工作中，推进“愿意协商、能够协商、乐于协商”常态化。另一方面要强化群众的协商意识，大力推广各类协商尤其是基层协商制度的宣传，让广大群众了解协商的内涵、方式、路径及意义，不断提升群众参与协商的能力与动力，通过保障其合法利益与诉求来增强协商选择的说服力，最终让协商演化为一种道德习俗并成为矛盾解决的自发选择，“使社会成员被根深蒂固的道德制度所浸透，看上去他们是在自愿地接受制度的约束，或者至少无需大量依赖法律规则和程序”[3]36。

结语

当代中国政治情境下，信访制度自有其存在的价值而不能一概予以否定，“在目前政治参与制度设计尚不成熟完善的情况下，信访仍是民意通达国家的预留端口，是辅助与保护正式制度运行的缓冲设计，是链接民众与党和国家的快捷方式。”[25]作为反映社会实际的“晴雨表”和缓解社会矛盾的“减压阀”，前者功能不显而后者用力过猛是导致当前信访治理异化的主要症结，解决之道并非全盘否定制度本身，而是以协商为纽带促进各级各类政府部门与社会组织的横向协作与纵向沟通、内部整合与总体统筹，使其回归国家机体的传送带，“民主参与、建言献策、诉求表达、协商沟通的积极功能逐步扩大”[26]，最终使信访成为民怨的释放通道、民情的反馈渠道、民意的表达机制。随着我国社会转型的持续加速，信访治理格局受防范化解重大风险的现实驱动，必将作出深刻调整，作为信访法治化之外改革的又一进路，协商嵌入式信访治理无疑值得在更广阔的维度上进一步探究。

注释：

① 陈柏峰在对农民上訪的分类治理研究中，把符合法律、政策精神，但暂时没有具体法律政策依据，信访诉求介于有理和无理之间的上访概括为“协商型”上访，认为这类上访应“通过完善商谈机制和政策制定机制来加以解决”。陈柏峰.农民上访的分类治理研究[J].政治学研究，2012（1）.

② 《信访条例》规定，同一信访事项经过三级行政机关进行办理、复查、复核做出决定后，即告终结，信访人如果仍然对复核意见不服，再次以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。

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