基于“多规”整合的“三区三线”划定及空间管控探索 ——以浏阳为例

刘勤志

(贵州大学 矿业学院，贵州 贵阳 550025)

十八大以来，一系列中央会议、文件多次提出构建空间规划体系，推进“多规合一”工作，科学划定“三区三线”，即生态、农业、城镇空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界。

“三区三线”自提出以来，受到了学术界的持续关注。研究的聚焦点主要是“三区三线”的划定方法研究以及空间管控两方面。关于“三区三线”划定方法的研究一类是基于“一张图”管理的视角，结合具体案例，提出“三区三线”划定的技术路线和方法；另一类则是单独探讨城镇开发边界、生态红线等的内涵属性、影响因素、技术准备和过程以及划定方法[1-8]。关于空间管控方面的研究一类是从国家层面论述构建统一的国土空间管控体系的重要性和路径思考[9-13]。另一类则是基于广州、上海等城市“多规合一”的实践和探索，梳理地方经验，根据地方特色提出因地制宜的国土空间管控体系[14，15]。比较一致的看法是划定“三区三线”是“多规合一”的核心内容，应制定差异化的管控对策，建立整体协调的政策措施框架。本文基于浏阳市的“多规合一”实践，通过具体案例探讨“三区三线”的划定方法及空间管控的方式，以期对全域空间管控的实现提供一点启示。

1 “三区三线”内涵与划定思路

1.1 “三区三线”内涵

“三区三线”概念的提出，是随着“多规合一”和主体功能区划的推进所进行的，是解决多规矛盾和实现主体功能区战略精准落地的重要手段。关于“三区三线”的概念不同的人有不同的定义，但是关于其内涵基本拥有一致的见解。第一，摸清家底，构建统一的空间规划底图是“三区三线”划定的基础；科学评价，通过资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价反映国土空间本底条件是“三区三线”划定的技术依据。第二，“三线”侧重边界的刚性管控，各条线之间不交叉，分线管理，一线一策，不必全域覆盖。“三区”则突出主导功能的划分，各功能区之间可交叉融合，相互转换，全域覆盖。第三，“三区三线”的划定结果并不是重点，目标是系统构建生态安全格局，优化国土开发。因此，“三区三线”的内涵可以总结为是以空间资源的合理保护和有效利用为核心，从空间规划的调控与统筹，资源保护与规划建设管理的全域全过程管控等方面为突破，探索“多规融合”下的规划编制、实施、管理与监督机制。

1.2 “三区三线”划定思路

如图1，“三区三线”划定主要分为以下四个步骤：(1)梳理部门空间管控要素，包括规划部门、国土部门、发改部门、林业部门、环保部门和水务部门等实际管控的数据，对相关数据一一进行入库标准化。(2)对城乡规划与土地利用总体规划差异分析及处理。(3)根据差异分析结果结合其他规划的整合反馈形成国土空间一张图。(4)综合以上三个步骤的结果最终划定“三区三线”方案。

图1 “三区三线”划定基本思路Fig.1 Basic ideas for the delimitation of “three zones and three lines”

2 浏阳市“三区三线”划定实践

结合“三区三线”划定的技术要求，本文以浏阳市为例，对空间划定的技术路线进行具体阐述。从建立基础资料信息库、两规差异分析、划定“三区”范围、确定“三线”范围四个方面入手。

2.1 建立空间数据库

主要包括两方面的内容，一方面需要搜集国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡总体规划等专业专项规划，确保多种规划的衔接。另一方面则需要梳理工作底图，形成边界、范围、用地性质、用地分类标准、坐标统一的矢量化底图。

现状底图采用土地利用现状数据。2016年末浏阳市全域建设用地面积为479平方公里，其中城乡建设用地面积为418平方公里，其他建设用地面积为61平方公里；非建设用地面积为4518平方公里。

“多规合一”的规划图涉及城乡规划、土地利用总体规划、环境保护规划、林业规划等多种规划，因此需整合多种规划图，在此基础上形成规划底图一张图。

浏阳全域土地利用总体规划由县级土地利用规划与乡镇土地利用规划组成。浏阳市国土规划底图对国土部门提供的报批建库阶段的各行政区土地利用规划进行拼合，作为“多规合一”差异分析与协调的国土规划全域一张图。规划至2020年，浏阳全域土地利用规划建设用地面积为450平方公里，其中城乡建设用地面积为397平方公里，其他建设用地面积为53平方公里；非建设用地4547平方公里。浏阳城乡规划为分区进行编制，存在不同规划相重叠和规划未全域覆盖情况。为了拼合形成浏阳市域城乡规划一张图，制定了以下规划拼合原则：中心城区内以控规和分区规划为准，未编制控规或分区规划的地区采用城市总规；中心城区外以乡镇总规为准，未编制城乡规划的区域采用土地利用规划，保证全域覆盖。生态保护红线是环境保护部门组织编制与划定的空间数据，是生态环境保护的底线。结合生态保护红线划定工作梳理环境保护规划空间底图。《长沙市生态保护红线划定方案》经过市政府审查，最终划定浏阳市域生态保护红线面积为738平方公里，占市域面积比例为14.7%。依据林业部门管理职责，梳理其实际管控的内容，将各项数据矢量化与标准化形成林业规划底图。公益林分为国家级、省级和地方级，浏阳市域各级公益林面积为696.8平方公里，其中国家级公益林面积为685.6平方公里，省级公益林面积为11.2平方公里。

2.2 “两规”差异

“两规差异”指城乡规划与土地利用总体规划差异。由于在法理基础、技术标准等方面存在本源差异，导致城乡规划与土地利用总体规划涉及空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致等问题，分析“两规”土地利用布局差异情况，并提出处理建议。

浏阳市“多规合一”一张蓝图“两规”差异采用由控规、分区规划、城市总规、乡镇总规拼合的城乡规划一张图与土地利用总体规划基于用地分类标准对接进行差异对照。通过叠加分析，两规一致区域面积为4575.5平方公里，占市域面积的91.5%。两规差异用地图斑约15万个，共计427.8平方公里，占市域面积的8.5%。两规差异主要分为4大类主要包括土规为非建设用地、城规为建设用地面积为186.5平方公里，占市域面积的3.37%；城规为非建设用地、土规为建设用地209.8平方公里，占市域面积的4.19%；技术误差导致的差异用地31.5平方公里，占市域面积的0.63%；以及管理缺位差异(表1)。在部门空间管控要素梳理和“两规”差异分析的基础上，形成了国土空间一张图。以空间规划一张图为底图，开展“三区三线”划定工作。

表1 两规差异大类统计表Tab.1 Statistical tables of big categories of differences between the two plannings

2.3 “三区三线”划定结果(图2)

2.3.1“三区”划定结果

(1)生态空间划定

落实中央生态文明建设要求，根据建设用地适宜性评价结果，从城市资源禀赋和生态环境本底出发，衔接长沙市和浏阳市“生态保护红线”划定工作，在此基础上结合部门管控的生态保护要素梳理划定生态空间。在建设用地极不适宜和不适宜区域基础上叠加城规、土规建设用地图斑，再结合部门管控的生态保护要素图斑，综合权衡划定浏阳市生态空间共计3302.5平方公里，约占市域国土面积的66.1%。生态空间主要包括饮用水水源保护区，重要河流、湖泊、水库、湿地、重要的城市明渠及其保护范围，风景名胜区，森林公园，湿地公园，地质公园，自然保护区，世界文化自然遗产保护区，生态公益林，其础设施的防护绿带，重要生态廊道，地质灾害敏感区，坡度大于25%的山体或相对高差大于30米山体及其保护区，以及其他需要保护和控制的区域。

(2)农业空间划定

落实国家耕地保护政策，在建设用地较不适宜基础上，衔接土地利用总体规划中的农用地布局与基本农田划定方案，协调城乡规划，落实重点建设项目，划定浏阳市农业空间共计1315.5平方公里，约占市域国土面积的26.3%。农业空间主要包括永久基本农田、耕地、园地、天然牧草地、人工牧草地、农村居民点、设施农地、农村道路、农田水利等用地。

图2 浏阳市生态空间、农业空间、城镇空间划定图Fig.2 Mapping of ecological space, agricultural space and urban space in Liuyang city

(3)城镇空间划定

在建设用地较适宜和建设用地适宜基础上，衔接2035年人口规模预测，协调城规和土规建设用地规模布局差异，协调部门生态管控要素，落实重点建设项目，划定2035年浏阳市城镇空间共计379.6平方公里，约占市域国土面积的7.6%。城镇空间主要包括土地利用总体规划中的城镇工矿用地、有条件建设区；城规(包括城市总规、控规、乡镇规划)中的城镇建设用地、远景发展用地、备用地；发改委重点建设项目(占城镇建设用地指标类项目)选址用地；以及其他适宜开发建设的用地。

2.3.2“三线”划定结果(图3)

(1)生态保护红线划定

浏阳“多规合一”生态保护红线划定工作与环保部门划定《长沙市生态保护红线划定方案》(国务院审批通过版)工作同步开展，经过多次衔接，生态保护红线划定面积与长沙市保持一致，共划定生态保护红线面积约624.2平方公里，约占市域国土面积的12.5%。生态保护红线主要包括浏阳大围山国家地质公园、大围山省级自然保护区缓冲区、大围山省级自然保护区核心区和实验区、浏阳水产种质资源核心保护区、浏阳株树桥饮用水水源一级保护区、道吾山省级风景名胜区核心区、水源涵养、水土保持、生物多样性、水土流失区等。

(2)永久基本农田划定

按照《浏阳市土地利用总体规划(2006～2020年)》(2016年修订版)中的基本农田保护区范围，衔接城规、土规建设用地差异和重点建设项目，本次浏阳市“多规合一”共划定永久基本农田面积约738.8平方公里，约占市域国土面积的14.8%。永久基本农田主要分布于永安镇、北盛镇、沙市镇、淳口镇、龙伏镇、社港镇、镇头镇、官桥镇、普迹镇、金刚镇、古港镇、沿溪镇、官渡镇、达浒镇等乡镇(街道)。

(3)城镇开发边界划定

浏阳市域城镇人口规模预测：运用综合增长率法和时间序列法，推算出2035年浏阳市域常住人口规模为190万人，城镇化率为78%，则市域城镇人口为148万人。中心城区城镇人口控制在100万，中心城区外城镇人口控制在48万。

浏阳市域城镇用地规模：因浏阳市属于生态旅游及山地城市，按照《城市用地分类与规划建设用地标准(GB 50137-2011)》，浏阳市中心城区人均城镇建设用地按110平方米/人计算，中心城区外人均城镇建设用地按140平方米/人计算，2035年城镇建设用地规模：(100万人×110平方米/人)+(48万人×140平方米/人)=177.2平方公里。

浏阳市域城镇开发边界规模：参考其他城市，城镇开发边界应为城镇建设用地预留30%的弹性空间，因此，浏阳市域城镇开发边界规模=177.2/70%=253.1平方公里。

浏阳市域城镇开发边界划定：在城镇空间优先将土规城镇工矿用地、城规城镇建设用地、发改近期建设项目和远期重大项目意向选址用地划入城镇开发边界，按照规模，再结合城镇发展方向和政策倾向调整城镇开发边界。最终划定浏阳市域城镇开发边界面积255.7平方公里，约占市域国土面积的5.1%，主要包括浏阳主城区、金阳新区和建制镇集中建设区和适宜开发建设的区域。

3 基于“三区三线”的管控规则

“三区三线”的管控应遵循因地制宜、差异管理、刚弹结合的原则，对生态保护红线、永久基本农田实行刚性管控，对城镇开发边界实行弹性管控。对“三区”则不仅仅是简单的分而治之，需要考虑空间的交叉和功能转换，因此针对浏阳市的“三区三线”管控更多的是基于浏阳市的实践，提出符合浏阳市发展阶段和自身城市空间特征的管控规则。

3.1 “三区”管控

(1)生态空间管控规则

依据《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《环境保护法》，生态空间以生态保护为主体功能，应充分发挥山区生态屏障作用、水源涵养、水土保持、生物多样性保护等重要生态服务功能。浏阳市生态空间内，根据分级分类管控的原则，实施差异化管控策略。对生态保护红线范围内的空间实行严格保护，对于生态保护红线外的生态发展区则根据用地类型、生态影响评价，严格控制新增建设用地的增加。

(2)农业空间管控规则

依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》，农业空间以提供农产品为主体功能。应严格控制城市建设用地扩张对农业保护用地的占用；应保护和修复水陆生态系统，净化土地污染，提高耕地质量，美化乡村环境，严守永久基本农田控制线。浏阳市农业空间同样按照差异化管控的原则，永久基本农田范围内不得擅自占用或改变用途；一般农业区在严格实行耕地占补平衡制度的基础上，可合理安排农村生活用地，允许进行区域性基础设施建设等活动，但是必须合理控制开发强度和影响范围。

(3)城镇空间管控规则

依据《城乡规划法》、《土地管理法》，城镇空间重点进行工业化和城镇化开发，城镇开发建设原则不应在非城镇空间进行，城镇空间开发建设应紧凑布局，集约节约利用土地，提高土地利用效率，体现城市生态性和人文性。浏阳市城镇空间分为建设区和预留区，建设区的重点在于优化土地功能布局，节约集约利用土地；预留区除对土地用途进行管控之外，需对用地布局调整制定相应的管控措施与政策。

3.2 “三线”管控

(1)生态保护红线管控规则

具体来看，生态保护红线的管控根据相关法律法规，应做到“三不”，即面积不减少、性质不转换、责任不改变。针对浏阳市的实际，应该严格落实“三不”原则，保证面积只能增加，不能减少，实行永久性保护。严格限制一般性开发性项目准入，大力发展节能环保产业，形成科学合理的生态空间格局，服务经济的健康发展。真正做到绿水青山就是金山银山。落实新发展理念和生态环境保护有关规定，确保在提升生态环境质量上技高一筹、更快一步，让生态安全得到全面保障。

(2)永久基本农田管控规则

永久基本农田的管控与生态保护红线的管控均属于刚性管控范畴，应做到耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。同时，统筹考虑农业生产和农村生活需要，以都市休闲农业、现代高效农业、山区特色农业及村庄、集镇等承担农村生活功能的地域为重点；开展高标准农田建设项目实施，有效提高耕地质量，提高农民收入。

(3)城镇开发边界管控规则

浏阳市城镇开发边界内用地管控重点在于严格执行相关规划的控制要求。充分发挥城市规划的作用，对建设区内的绿线、蓝线、紫线、黄线等规划控制线实行有效管理，如注重城市特色塑造，禁止破坏性建设，对具有历史文化保护价值的不可移动文物、历史建筑、历史遗迹、历史文化街区必须予以保留保护。统筹布局建设交通、能源、水利、通信等基础设施廊道，避免对城镇建设用地形成蛛网式切割。优化城镇功能布局，节约集约利用土地，优先保障教育、医疗、文体、养老、交通、绿化等公共基础设施的用地需求。

4 结语

“三区三线”是空间规划体系的重要工具，是建立空间治理体系的重要基础。本文结合浏阳市的“多规合一”实践，梳理了浏阳市“多规合一”的现状工作底图和规划工作底图，在此基础上，以城乡规划和土地利用总体规划为依托，对两规差异进行了统计分析，并提出了差异处理原则，形成了“多规合一”一张图，对城乡全域空间层面的“三区三线”划定进行了探索。在优化整合现有政策工具的基础上，以期构建合理的生态安全格局，优化国土空间开发。同时，希望通过政策工具的整合和规划语言的拓展，以“三线”管控为抓手，为全域空间管控的最终实现提供一些启示。