以可持续的发展机制引导需求和优化未来——香港综合交通发展模式及其对粤港澳大湾区发展的借鉴意义

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香港经历了半个多世纪的现代化城市进程，取得了举世瞩目的交通基础设施建设和管理成就。香港综合交通的发展背景、交通运输研究及政策制定历程、经验总结研究等值得分析梳理。通过探讨香港综合交通发展模式，进一步探索大湾区交通可持续发展的未来方向。

2019年2月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》正式公布，明确粤港澳大湾区的战略定位为：充满活力的世界级城市群、“一带一路”建设的重要支撑、宜居宜业宜游的优质生活圈等，并制定了两阶段的发展目标——2022年达到综合实力显著增强、粤港澳合作更加深入广泛、区域内生发展动力进一步提升、发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成；到2035年，大湾区形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式、大湾区内市场高水平互联互通基本实现，各类资源要素高效便捷流动、区域发展协调性显著增强、引领带动周边地区的能力进一步提升等。

粤港澳大湾区要构建“9+2”城市群高效连接的网络化空间格局。打造一个绿色、高效和可持续的交通体系，必须超越传统的单一“城市”格局规划框架和思维，实现交通和城市资源（包括土地资源）的最佳匹配融合关系，以基础设施引领城市群的可持续发展，支撑城市群的协同效应。

粤港澳大湾区城市（图片来源：香港政制及内地事务局）

放眼全球，不同地区城市群发展面临的互联互通问题，均非常突出。世界级大湾区都在探索针对性的解决方案，比如纽约湾区设立了跨越两个州的独立治理机构推进港口群及部分腹地协同发展，旧金山湾区以专项委员会协调区内各领域的发展和合作，东京湾区由政府主导规划并以国家主导型港口管理和合作模式实现错位发展和跨区域联动。

研究粤港澳大湾区未来的发展，应重视让既有的交通系统在继续包容传统需求的同时，又有远见地满足不同时期的需求。也就是以策略性概念规划框架实现迭代交通。同时，将进一步探讨如何规划综合交通和建设基础设施，引领大湾区的可持续发展，让城际和城市便捷交通成为支持高质量人居环境与公共空间的骨干，从而达到总体城市群最大效益。

交通发展背景

香港特别行政区位处中国东南沿海，北靠广东省，西邻澳门特别行政区，由香港岛、九龙半岛、新界和260余座离岛组成。香港全境陆地面积约1106.7平方公里，截至2018年年底，人口高达748.25万人，是全球人口密度最高的城市之一。然而，由于香港境内山多平地少，约41.7%的土地面积属于郊野公园、米埔拉姆萨尔湿地和特别地区，已建设土地面积仅约24.9%。

据政府统计处2017年颁布的《香港人口推算（2017-2066）》显示，香港的人口数量将持续攀升，并于2040年超过820万人。此外，自1980年，香港的私家车拥有量每年平均增长率约3.3%，并于2018年达到56.5万辆。由于稀缺的土地资源和快速增长的私家车拥有量，香港一直在应对道路交通拥堵的问题。2017年，香港，九龙和新界的平均道路行车时速分别为21.0公里、20.9公里和37.9公里。

随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》的发布，香港与澳门及中国内地在科技创新、社会经济、运输物流等各方面的联系日趋紧密，三地的跨境客运量持续增长。据调查，2017年平均每日跨境客运量高达72万人次，较10年前增长超过30%，且其中超过92%为往来香港与内地的行程。

为了应对人口的不断膨胀，配合经济的高速发展及促进香港与周边城市日益密切的交流，香港政府持续开展运输基础设施的规划和建设。截至2018年年底，香港的道路总长度约2123公里，铁路路线总长度超过257公里，并有约13.5公里的新建道路工程和17公里的新建铁路工程在建，以及约29公里的道路新建或改善工程处于规划阶段。鉴于土地资源愈加有限，香港政府早在20世纪70年代已制定以轨道交通为骨干，发展高效公共运输网络的发展策略，并且通过持之以恒地进行综合交通系统调查、研究与规划，有效整合交通发展、土地发展、产业布局和新市镇发展等资源，不断检讨和调整交通发展策略，并创新性地提出了站城一体化的城市发展理念。如今，香港不仅是国际大都会和全球最主要的金融中心之一，而且拥有全球最高的公共交通出行比例。截至2018年年底，香港公共交通系统日均载客量高达1286.8万人次，约占出行总量的90%。

香港公共交通出行分担占比

香港交通运输研究及交通政策发展历程

回顾过去，为应对香港社会经济的快速发展和对交通运输需求的不断增长，自20世纪80年代起，香港政府约每10年进行一次整体运输研究，制定未来的整体运输发展策略和交通运输基础设施的发展蓝图。

香港三次整体运输研究和三本交通政策白皮书(图片来源：香港特别行政区运输署)

香港地铁首班载客列车于1979年10月1日自石硖尾站开出 (图片来源：九广铁路公司及香港铁路有限公司)

香港政府于1976年展开第一次整体运输研究，并于1979年颁布了香港第一本交通政策白皮书《香港内部交通政策白皮书——保持香港运输畅通》。该白皮书建议改善道路系统，扩展和改善公共交通网络，并更经济地使用道路系统。政府基于研究建议和白皮书的政策纲领，决定兴建地下铁路系统，并明确控制私家车的增长以减少对整体交通系统的影响。

香港政府于1986年至1989年展开第二次整体运输研究。研究基于对交通需求管理的需要，原启德机场的搬迁规划及新市镇的进一步发展，为香港制定了适用至2001年的运输发展纲领。该研究结合土地利用和交通规划，明确了发展轨道交通作为高效的集体运输方式，规划了新机场的道路网络，建议了包括实施车辆首次登记税和牌照服务费在内的多项交通管制措施，以及一系列需要实施的交通项目。基于第二次整体运输研究的成果，香港政府于1990年颁布了第二本交通政策白皮书《香港政策白皮书——迈向二十一世纪》，为香港的长远运输策略奠定了基础。政府其后在1990年至1993年的第二次整体运输研究修订中，确定兴建北大屿山公路和青屿干线等道路工程，以及机场快线、东涌线、将军澳线及西铁线等铁路基础设施，配合赤鱲角国际机场、都会计划和多项填海研究项目的落实。

鉴于香港的社会经济发展较第二次整体运输研究所预测的更为迅速，跨境交通需求日益显著，以及对环境问题日趋关注，香港政府于1997年至1999年展开第三次整体运输研究，制定一套适用至2016年的运输发展计划。该研究建议将铁路建设成为未来客运网络的骨干，并且结合土地用途、运输和环境规划，创新性地提出了站城一体化的城市发展理念，即将主要人口和就业中心布置在邻近的铁路车站，配合便捷的行人设施和其他运输接驳服务，以降低市民对道路交通的需求，并使铁路发挥最大的运输效用。基于第三次整体运输研究的成果，政府于1999年颁布了第三本交通政策白皮书《迈步前进：香港长远运输策略》，提出了五项政策纲领：更妥善融合运输与城市规划；更充分运用铁路，让铁路成为客运系统的骨干；更完善的公共交通服务和设施；更广泛运用新科技来管理交通；更环保的运输措施。

自2015年，香港政府推进《香港2030+：跨越2030年的规划远景与策略》，采取了前瞻、进取、务实和以行动为本的方针，审视及指导香港跨越2030年的区域发展策略和规划方向。该研究针对土地供应、运输基建、交通系统、环境保护、可持续发展等各个方面进行了专题研究。研究重申了以铁路运输为骨干的交通运输网络，制定了长远交通及运输策略方针，并提出了一系列可能的交通运输安排。研究强调了平衡运输和土地利用以善用资源的重要性，严格控制私家车的增长，建议推广步行和单车出行，并利用新型科技加强对运输系统的管理，实现智慧出行。

基于第三次整体运输研究的成果和《铁路发展策略2014》中构建的未来香港铁路发展蓝图，香港政府于2014年展开《公共交通策略研究》，对铁路以外的各项公共交通方式的角色和定位进行了一次系统的检讨，以期促进不同公共交通服务之间的优势互补，为市民提供多元化的公共交通方式选择，方便快捷出行。

香港特别行政区运输署“香港出行易”手机应用程序

基于运输研究所制定的整体交通发展、管理及政策框架，香港政府亦定期开展一系列交通规划专题技术研究。香港主要的顾问工程公司近年亦积极参与相关专题研究，例如2017年开展的《三条过海隧道和三条连接九龙及沙田的路上隧道交通流量合理分布研究——可行性研究》，考虑相关策略性车辆隧道及其连接道路网络的容量等因素，针对如何更好地分配隧道交通流量并减少财政和社会负担提出建议。

此外，为体现集体运输优先的整体策略及提升市区道路使用效率，以改善空气质素和舒缓交通拥堵，香港运输署开展《中环核心区电子道路收费先导计划研究》,拟定率先实行电子道路收费的区域、收费机制、收费时段及应用的科技，以推进后续的详细设计和实施。研究提出多项建议，包括人行优化网络措施，停车位选址等，并充分考虑对市民隐私的保护。政府希望通过实施电子道路收费计划，将中环核心区域的车流量减少10%至15%，从而提高行车速度和路网效率，并减少废气排放，促进可持续发展。

自20世纪80年代，香港所有的行车隧道和管制区域均部署有交通管制及监察系统，通过一系列电子设备持续监测交通状况并实时发布交通信息，有助于交通系统从事故中快速恢复。交通及事故管理系统能够自动侦测事故，整合和建议交通运输应变对策，向相关部门和市民发布实时交通运输资讯，建立数据平台，协调其他的交通管理系统，从而促进高效的交通运输事故管理，加速交通的恢复，节省市民的出行时间和经济成本。近年，香港还将于主要干道和市区安装约1200组交通探测器，收集行车速度、流量等实时交通数据，协助运输署迅速应对交通事故，辅助民众更好地计划行程和选择合适的路线或交通工具，并建立香港运输的大数据。

中环核心区交通拥堵现状（图片来源：香港公路学会）

中环湾仔绕道交通管制及监察系统控制中心（图片来源：香港公路学会）

对大湾区综合交通可持续发展的借鉴意义

通过过去几十年的实践，香港逐步建立了从制定政策纲要到项目落实的自上而下的交通运输发展模式。政府通过可持续地开展整体运输研究，不仅指引交通运输的战略发展方向，更基于政策指引展开各类交通调查和专题性及地区性的交通研究和规划，持续维护和更新多层级的交通需求预测模型。通过不断检讨和更新交通发展策略和计划，以期有效整合交通发展、土地发展、产业布局和新市镇发展等资源，并科学引导交通运输需求和市民的期望。

这一系统化综合交通研究模式，全面促进香港建立了科学、合理及健全的交通运输政策和规划架构。在宏观层面，以大运量、低污染的铁路网络为骨干，将港岛、九龙及新界各个区域及新市镇有效联系在一起，在相当有限的开发用地上创造出一个集约化和高效运营的国际都会。而聚焦至微观层面，香港积极推行站城一体化的理念，围绕铁路站点布局开发用地，保证开发强度及兼容性，相应配套接驳铁路站点的多模式交通系统，创造出公交主导、以人为本且富有活力的城市节点。此外，该模式使政府能够及时对政策和规划作出检讨和更新，以满足不断变化的需求和期望，并反映最新的土地利用规划、发展策略和经济形势。

除了商旅往来以外，大湾区内如港澳、港深间的日常通勤交通量亦持续增多，对交通基础设施和空间发展的需求提出了新的要求。同时，随着港珠澳大桥的开通，未来香港国际机场第三跑道投入运营，以及其他跨境、跨区的基础设施落成，香港作为连通全球、发展成熟的交通门户，协同广州和深圳形成大湾区交通枢纽群的格局日益明晰。面对这样的变化，更有必要积极引导需求，以可持续发展的思维优化大湾区未来。