中国反腐：迈向法治化的新征程——新中国成立70 周年反腐败斗争

文_吴建雄

中华人民共和国成立70年的历史，是一部中国人民从站起来、富起来到迎来强起来的历史，也是执政的中国共产党不忘初心、拒腐防变的历史。在新中国创立、巩固、建设和发展的历程中，中国共产党领导的反腐败斗争，经历了新中国成立后法制初创时期的运动反腐、改革开放法制再建时期的强力反腐、依法治国新阶段的制度反腐和体系反腐、依法治国新时代的法治反腐等五个历史阶段，留下了牢记使命、砥砺前行的历史轨迹，彰显出中国共产党领导下的人民共和国最大的制度优势。

一、新中国成立70年的反腐败历程

新中国自成立以来，执政的中国共产党不仅面临如何建设新中国的考验，而且面临执掌政权之后防止权力腐败的问题。如何保证干部清正、政府清廉、政治清明，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益，成为新中国成立70年反腐倡廉建设的总基调。回首“永远在路上的反腐败斗争”，历经五个阶段的实践探索。

（一）法制初创时期的运动反腐（1949—1978年）

新中国成立前夕，毛泽东在党的七届二中全会上提出“两个务必”，揭开了党在全国执政背景下，初步创立人民民主国家法制，运用群众运动方式开展反腐倡廉、拒腐防变斗争的序幕。

新中国成立初期，人民政协第一届全国委员会通过了具有临时宪法作用的《共同纲领》，人民政府通过了《关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》《关于追缴贪污分子赃款赃物的规定》《中华人民共和国惩治贪污条例》。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会通过《中华人民共和国宪法》，构筑了中国社会主义制度的“四梁八柱”，为这一时期反腐败斗争提供了有力的法律武器。

1951年12月，中央决定在党政机关工作人员中开展反对贪污、反对浪费、反对官僚主义的“三反”和“反行贿、反偷税漏税、反盗骗国家财产、反偷工减料、反盗窃国家经济情报”的“五反”运动。揭发出贪污分子和有贪污行为者1226984人，其中判处有期徒刑的9942人，判处无期徒刑的67人，判处死刑立即执行的42人，判处死刑缓期二年执行的9人。（《中国反贪调查》〈第1卷〉，中国检察出版社2004年版，第125—131页）

1951年和1953年中央开展了“整风整党”运动。有23.8万混入党内的各种坏分子和蜕化变质分子被清除出党，9万多人自愿或被劝告退党。（中共中央党史研究室：《中国共产党简史》，中共党史出版社2001版，第107页）1963—1964年开展的清政治、清经济、清思想、清组织的社会主义教育运动，虽然查处了不少违法乱纪的干部，但在阶级斗争扩大化的问题上超出了反腐败的要求。混淆了两类不同性质矛盾，误伤了一些干部群众，出现大批冤假错案，偏离了反腐败初衷，继而成为“文化大革命”的前奏。

（二）法制再建新时期的强力反腐（1978—1997年）

党的十一届三中全会总结十年“文革”历史教训，停止使用“以阶级斗争为纲”的政治路线，决定不再搞群众运动，把党和国家的工作重心转移到经济建设上来。面对“文革”导致法律几乎“荡然无存”的局面，加快国家立法，做到有法可依。邓小平强调，“搞四个现代化一定要有两手，只有一手是不行的。所谓两手，即一手抓建设，一手抓法制”，“整个改革开放过程中都要反对腐败”。为此，在修宪中恢复了“健全社会主义法制”的提法，并把打击经济犯罪与整党整风结合起来。

针对来势汹汹的腐败高发的新领域的现实状况，全国人大常委会作出《严惩严重破坏经济罪犯的决定》，中共中央、国务院颁布《打击经济领域中严重犯罪活动的决定》，海丰县委原书记王仲、原副书记叶妈坎利用职权侵吞缉私物资、受贿索贿、走私等经济犯罪案件的查处产生重大社会影响。1983年下半年开始的三年半整党，先后有33896人被开除党籍，90069人不予登记。1986年1月6日中央书记处召开中央国家机关干部8000人大会号召党政机关的全体党员、干部在端正党风中作全国的表率（《中国反贪调查》〈第1卷〉，中国检察出版社2004年版，第127页）。

随着改革开放带来的经济高速发展、体制转型，权钱结合的腐败现象死灰复燃、滋生蔓延。党中央鲜明提出，做好群众关心的“七件事”，昭示我们党坚定不移惩治腐败的鲜明态度和坚定决心。最高人民法院、最高人民检察院发布敦促经济犯罪分子投案自首的“两高”通告，两个月内有36171人投案自首，涉及犯罪金额3亿5千万元。通过最高权力和领导意志的强力推动，形成惩治腐败的高压态势，彰显党的政策和国家法律的权威。

（三）依法治国新阶段的制度反腐（1997—2002年）

1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，开启了依法治国新阶段。1999年3月15日，九届全国人大二次会议，通过中华人民共和国宪法修正案，将“依法治国，建设社会主义法治国家”纳入宪法。强调“治国必先治党，治党务必从严”，提出“领导干部要带头廉洁自律，查办一批大案要案，狠刹几股群众反映强烈的不正之风”三项任务。

依法治国新阶段的制度反腐工作不断创新。狠抓对腐败的严厉打击，严肃查处党政干部贪赃枉法的大案要案，规定军队、武警和政法机关一律不再从事经商活动；继续狠刹不正之风，有效纯化社会风气。同时，加强了源头治理。通过广泛以讲学习、讲政治、讲正气为主要内容的党性党风党纪教育，以增强党的拒腐防变能力；强调全党同志和全体干部都要按照宪法、法律、法令办事。强调“反腐败斗争是加强党的建设和政权建设的重要工作，必须在党委统一领导下，党政一齐抓，持续不断地抓，主要领导同志亲自负责。党政同心同德，各方面协调一致，形成整体合力”。决定党的纪检机关与行政监察机关合署办公和检察机关组建反贪机构，加强反腐败执纪执法队伍建设。

（四）依法治国新阶段的体系反腐（2003—2012年）

体系反腐是依法治国新阶段制度反腐的深化。党的十六大实现了党中央领导集体的顺利交接，开始进入全面建设小康社会的历史时期。党中央将反腐败方针深化为“标本兼治、综合治理、惩罚并举、注重预防”。制定中国共产党党内监督条例和惩治和预防腐败体系实施纲要，进行了以制度建设为核心、以政治、文化和经济为范围的反腐体系建设探索。

党中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在县级以上党政机关开展保持共产党员先进性教育活动，开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，明确提出建设“社会主义核心价值体系”的科学命题。重点查办领导机关和领导干部中滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职案件以及发生在群众身边的腐败案件。2007年至2012年全国纪检监察机关共立案643759件，结案639068件，给予党纪政纪处分668429人，移送司法机关处理24584人。开展突出问题专项治理，排查工程建设项目42.51万个，查办违纪违法案件2.43万件；清理出“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元；取消了一批活动、节约资金12.2亿元；清理出违规车辆19.96万辆。

（五）全面依法治国新时代的法治反腐（2012—）

以党的十八大为历史节点，中国特色社会主义进入新时代。以习近平同志为核心的党中央把反腐败斗争摆到前所未有的新高度，作为“必须抓好的重大政治任务”，并纳入“四个全面”战略布局。强调以法治思维和法治方式惩治腐败，形成“党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障”，以治标促进治本，不断深化标本兼治，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的法治反腐战略。

强化不敢腐的震慑。十八大后的5年间全国累计查处违反中央八项规定精神问题17万多起，处分13万多人。共立案审查中管干部280多人。一些高级领导干部受到党纪国法的制裁。共查处厅局级干部8600多人、县处级干部6.6万人。全国纪检监察机关给予纪律处分超过119万人，依纪依法查处乡科级及以下党员干部134.3万人，农村党员干部64.8万人。与此同时，“猎狐”行动从90多个国家和地区追回外逃人员近3000余人。（《党的十八大以来大事记》，《人民日报海外版》2017年10月16日第3版）

筑牢不能腐的笼子。2012年12月到2017年底，先后制定和修订了80余部党内法规，基本形成以党章为根本，以民主集中制为核心，以《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等法规为主干的党内法规制度体系。颁行《中华人民共和国宪法（修正案）》《中华人民共和国监察法》，修改《中华人民共和国刑事诉讼法》等，将监察体制改革的反腐败体制机制成果用根本大法和法律的形式固定下来，实现国家刑事法律与国家监察法律紧密衔接。

增强不想腐的自觉。2013年至2014年，全党集中开展党的群众路线教育实践活动，广大党员干部“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，剖析问题、深挖根源，受到了一次深刻的思想洗礼和严格的党性锻炼；2015年至2016年的“三严三实”专题教育，2016年至2018年的“两学一做”学习教育，2019年的“不忘初心、牢记使命”主题教育，一次又一次的集中学习教育，让广大党员、干部精神上“返璞归真”，坚定理想信念、坚守共产党人精神家园，不断夯实廉洁从政的思想道德基础，筑牢拒腐防变的思想道德防线。

深化反腐败体制机制改革。探索实践监督执纪“四种形态”，创新巡视巡察制度和派驻制度，深化国家监察体制改革。整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，实现人员转隶融合、机构职能和工作流程优化，探索纪律检查委员会和监察委员会合署办公条件下执纪监督与执纪审查、依法调查部门分设，同司法机关既有机衔接又相互制衡的工作机制，为反腐败工作法治化奠定坚实的组织基础。

反腐败斗争从“腐败和反腐败呈胶着状态”到“反腐败压倒性态势”正在形成，从“反腐败压倒性态势已经形成”，再到“反腐败取得压倒性胜利”，我们党走出了一条卓有成效的反腐败之路，书写了一个百年大党“自我革命”的崭新篇章。

二、迈向新时代的法治反腐

迈向新时代的法治反腐是对新中国成立后法制初创时期运动反腐、改革开放后法制再建时期强力反腐、依法治国新阶段制度反腐和体系反腐历史经验教训的科学总结。反思各个历史时期的反腐方式，运动反腐重在群众参与，注重发挥社会监督的优势，有利于形成反腐倡廉的社会氛围。但这种方式以阶段性治标为价值取向，难以将治标与治本统一起来，以适应反腐败斗争长期性、复杂性和艰巨性的基本规律，一些掩盖在腐败现象下的社会更深层的问题难以得到解决。强力反腐的突出特点是，通过领导者权力意志推进反腐败工作，具有便捷高效的优势。人治的因素更为明显，且缺乏持久性和稳定性，对腐败的治理容易因领导者注意力的转移而转移。制度反腐和体系反腐虽然注重了法律制度建设，但尚未将法律制度上升到统摄和治理的地位，仍然具有较强的“人治”色彩，在社会变迁程度逐渐加大、腐败总体趋势更为复杂多样的情况下，制度体系的构建很难做到内容上的完整和结构上的严密，从而出现制度成为“稻草人”“纸老虎”的现象。

十八大以来反腐败斗争正是在总结吸取各个历史阶段经验教训的基础上开展的，从理念目标到实践模式实现了新的历史超越。

一是反腐败法治理念更加清晰。长期以来，我们党始终坚持把反腐败作为重要政治任务来抓。但从总体上看，尚未达到“对轻微腐败毫不容忍”的境界，“抓大放小”，对轻微腐败的见怪不怪，恰恰是腐败蔓延滋长的内在原因。习近平总书记鲜明提出以零容忍态度惩治腐败，强调“抓早抓小，有病马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患”，是对反腐败本质及其规律的理性认识与整体把握。过去多年来，一些反腐举措流于形式。习近平总书记强调“打铁必须自身硬”，“抓作风建设，首先要从中央政治局做起”，要以踏石留印、抓铁有痕的劲头抓下去，善始善终、善作善成，防止虎头蛇尾。正是对腐败零容忍理念的确立，“打虎”才没有上限，也没有“节点”，更没有“休止点”，“不论什么人，不论其职务多高，只要触犯了党纪国法，都要一查到底，决不姑息”的法治逻辑才能得到彰显。

二是反腐败法治目标更加明确。习近平总书记强调“积极营造风清气正的政治生态”。这就告诉我们，反腐败不仅仅是“打老虎”，而是通过“打老虎”改变现有的权力结构、利益格局和政治生态，做到“把权力关进制度的笼子里”，实现干部清正、政府清廉、政治清明。“三清”目标的提出是我们党根据人民群众的新期待作出的重要决断，是对社会关切的有力回应。继往的各个历史阶段，我国曾多次提出反腐败目标，但这些目标要么不够彻底，要么是把手段当目标。而实现“三清”和建设“廉洁政治”，是把阶段性目标与长期目标结合起来，有利于从国家战略层面来谋划、部署、推进这项工作。国人向来崇清、尚清、褒清。清，不单是自然状态和个人修为，还是一种权力品格，是政府品质，也是政治伦理。反腐败目标越是明确，就越有可能全面挑战我们党及其领导骨干的认知力、领导力和意志力。

三是反腐法治战略更加周延。改革开放以来，我们党不断加强反腐败工作，但腐败多发、频发的势头仍未得到有效遏制的原因，与战略重心不够突出、惩防力度不够坚强有关。从总体上看，反腐败斗争是以惩治为基本特征的执纪执法活动，其内在机理是以惩促防，以防固惩。只有充分发挥查办案件的治标功能，制度建设等治本措施才能落到实处。面对腐败猖獗、易发多发的情况，党中央把反腐治标的极端重要性和现实紧迫性鲜明地摆在了全党面前，强调现阶段反腐败斗争的战略重心是以治标为主，为治本赢得时间、打好基础、做好准备、积累经验、赢得主动。（邱学强：“坚定不移将反腐败斗争推向前进”，《学习时报》2014年9月15日第1版）以治标为主，就是保持反腐的高压态势，形成“伸手必捉”的威慑力，营造“不敢腐”的社会氛围；同时不断完善党风廉政建设和反腐败的基本制度，强化制度在反腐败中的治本作用，把一些有效成果固化形成制度，以扎牢“不能腐”的笼子；加强理想信念和纪律作风教育，增强不想腐的自觉，从而取得了反腐败斗争的压倒性胜利。

四是反腐败法治方式更加科学。反腐模式正从传统反腐向法治反腐转变，反腐策略正从零散型的应急反腐向整体型的系统反腐转化，我国反腐更加重视党纪党规、国家法律和规章制度建设。更加重视用法治思维和法治方式反对腐败，这些转化既是改革开放以来反腐倡廉建设的经验总结，也是我国推进反腐倡廉建设的战略选择。法治反腐强调惩治腐败的公正性，坚持有案必查，有腐必反，纪律法律面前人人平等。有案必查要求反腐力度不能够滞后于腐败势头，不搞选择性执法、象征执法、宽容性执法。强调党纪国法的共治性，法律是治国之重器，纪律是治党之戒尺。党的性质和宗旨决定了党纪必须先于国法、严于国法。新修订的《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》坚持纪在法前、纪严于法，把党纪挺在国法前面，就是要对党员干部提出更高要求，在先行表率中永葆我们党的先锋队性质。靠法律惩治贪渎腐败的极少数，靠党纪管住党员干部的大多数，这是全面从严治党的内在要求，也是全面依法治国的基本要义。

五是反腐败良法善治全面推进。宪法修正案和监察法把党对反腐败领导和领导反腐败的政治成果转化为国家法律，以根本法的形式昭示党的领导的法定性，依宪依法反腐扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。深化国家监察体制改革，制定和实施监察法，解决了过去监察范围过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题。优化了反腐败资源配置，实现了对公权力监督和反腐败的全覆盖、无死角，实现了党内监督和国家监察、依规治党和依法治国的有机统一。以监察法为基础，发挥立法引领和推动作用，形成完备的反腐败法律规范体系和党内法规体系、高效的法治反腐实施体系、严密的法治反腐监督体系、有力的法治反腐保障体系，不断提高反腐败工作规范化法治化水平。把党内执纪与国家执法有机贯通起来，形成党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。